Здесь можно найти учебные материалы, которые помогут вам в написании курсовых работ, дипломов, контрольных работ и рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение оригинальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение оригинальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения оригинальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, РУКОНТЕКСТ, etxt.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии так, что на внешний вид, файл с повышенной оригинальностью не отличается от исходного.

Результат поиска


Наименование:


статья Государственное регулирование естественных монополий и его границы

Информация:

Тип работы: статья. Добавлен: 03.05.2013. Год: 2012. Страниц: 33. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):


Государственное регулирование естественных монополий  и его границы.

Юрий Саакян 
Генеральный директор Института проблем естественных монополий
"Федеральный  справочник", декабрь 2008 г.
В экономической системе  существуют случаи, когда монополия  становится более эффективной, чем  конкуренция. Такой случай получил  название естественной монополии, т.е. когда одна фирма может осуществлять выпуск товара, достаточный для обеспечения всего рынка, с более низкими издержками, чем смогли бы две или более фирм. Эта концепция содержит противоречие, разрешение которого является задачей государственной социально-экономической политики. Действительно, с одной стороны, признается существование таких товаров, производство которых наиболее эффективно в условиях монопольного рынка, а, с другой стороны, - в отсутствии конкуренции единственный производитель может злоупотреблять своим положением на рынке с целью максимизации своей прибыли. Причем, как показано в теории, цена реализации продукции, выбираемая монополией для максимизации своей прибыли, всегда выше, чем конкурентная цена, и общество в целом несет при этом потери. В этой ситуации государство должно таким образом регулировать деятельность естественной монополии, чтобы, не позволяя монополисту диктовать свои условия потребителям, дать ему при этом возможность успешно функционировать и развиваться.
Федеральный закон  «О естественных монополиях»
В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации  России не только достаточно конкретно  определился круг естественных монополий, но и был разработан проект Федерального закона «О естественных монополиях», который  не принимался Государственной Думой  в течение трех лет. Основные проблемы возникали при обсуждении вопросов о правомерности предоставления органам регулирования права  контролировать инвестиционную деятельность компаний, о границах регулирования, о возможности сохранения функций  регулирования у отраслевых министерств  и т.д.
Но в 1994-1995 гг. цены на продукцию  и услуги российских естественных монополий  росли более быстрыми темпами, чем  в других отраслях экономики. Сложившаяся  на рынке асимметрия цен, непредсказуемость  поведения и действий субъектов  естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего  их деятельность, и 19 июля 1995 г. Государственная  Дума приняла Федеральный закон  № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон «О естественных монополиях»).
Закон содержит ряд норм, определяющих основные направления  регулирования естественных монополий, в том числе устанавливает  понятия «естественная монополия, «субъект естественной монополии», «сферы деятельности», на которые распространяется закон, методы регулирования естественных монополий, а также методы управления их деятельностью.
Кроме того, в четвертой  статье Закона приведен перечень естественно-монопольных  сфер экономики России, который после  неоднократных изменений выглядит следующим образом:
    транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
    транспортировка газа по трубопроводам;
    железнодорожные перевозки;
    услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
    услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;
    услуги по передаче электрической энергии;
    услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
    услуги по передаче тепловой энергии;
    услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.
Проанализировав Закон «О естественных монополиях», мы пришли к  выводу, что не все его положения  соответствуют существующему состоянию  дел и в целом закон нуждается  в серьезной корректировке.
Принципы государственного регулирования деятельности естественных монополий
В настоящее время полномочия государства в отношении регулирования  деятельности естественных монополий  распределены между двумя федеральными органами исполнительной власти - Федеральной  антимонопольной службой и Федеральной  службой по тарифам.
При этом в шестой статье Закона «О естественных монополиях»  предусмотрено три метода регулирования:
    Ценовое регулирование.
    Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию.
    Установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме.
Исходя из общих условий  построения нормы закона, можно сделать  вывод, что, во-первых, Закон «О естественных монополиях» не предусматривает  применение иных методов регулирования, кроме перечисленных, и, во-вторых, даже эти методы не являются обязательными  к применению и могут использоваться по усмотрению соответствующих органов  регулирования.
Как следует из названия ФСТ  России и Положения о ней, этот орган наделен полномочиями по применению к субъектам естественных монополий  только одного из трех методов регулирования- ценового. В свою очередь, ФАСРоссии наделена полномочиями по использованию второго и третьего метода - антимонопольных.
За время, прошедшее с  момента принятия Закона «О естественных монополиях», федеральные органы исполнительной власти претерпели не одну реорганизацию, в сам Закон неоднократно вносились  изменения. Между тем, положение дел с государственным регулированием деятельности естественных монополий по-прежнему нельзя признать удовлетворительным.
По нашему мнению, выход  из сложившейся ситуации видится  в необходимости четкого законодательного решения вопросов о том, что такое  естественная монополия и кто  является субъектом естественной монополии, деятельность которой подлежит государственному регулированию.
Эти вопросы особенно актуальны  в свете того, что российские естественные монополии в настоящее время  находятся в процессе реформирования, в ходе которого происходит выделение  из них некоторых видов деятельности.
Естественная монополия  как объект государственного регулирования
На сегодняшний момент в большинстве стран мира либерализация  затронула транспорт, связь, электроэнергетическую  и газовую отрасли. Границы либерализации  в конкретной отрасли во всех странах  разные, как и ее результаты. В  российском законодательстве естественно-монопольный  сегмент сведен до минимума - инфраструктурная составляющая, однако, в реальности «границы рынка» в каждой из регулируемых отраслей разнятся. На наш взгляд, именно несовершенство выбора «границ» объекта  регулирования, отсутствие методологии  выделения естественно-монопольного сегмента приводят к несовершенству выбора инструментов регулирования  инфраструктурных отраслей и непониманию  четкого направления их реформирования.
В российском законодательстве ключевыми признаками естественной монополии как состояния товарного рынка являются:
    наличие технологических особенностей производства товара, выражающихся в снижении издержек при увеличении объемов производства и делающих эффективным удовлетворение спроса на соответствующий товар в условиях отсутствия конкуренции;
    отсутствие товаров, способных послужить заменителем для товаров, производимых субъектами естественной монополии, результатом чего является низкая степень влияния цены на спрос.
Это определение довольно часто подвергается критике, смысл  которой сводится к следующему:
    Определение не отражает объективную необходимость государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
    Определение не отражает особую значимость для общества и государства отраслей экономики (видов деятельности), которые находятся в состоянии естественной монополии.
    Определение не отражает состояние естественной монополии как определенную отрасль экономики (вид или сферу экономической деятельности). Не возникает перехода от термина «состояние» к терминам «отрасль экономики», виды или «сферы» экономической деятельности. А ведь деятельность субъектов естественных монополий регулируется в определенных, названных здесь же в законе, сферах деятельности.
Рассматривать естественную монополию как состояние рынка  товара, на наш взгляд, все-таки неправильно  потому, что отношения, возникающие  при обращении определенного  товара, не включают в себя иные отношения, которые возникают в естественно-монопольной  отрасли.
Более того, закрепленное в  законодательстве понятие «естественная  монополия» основано не на экономическом  анализе, а исключительно на соображениях «целесообразности», что, конечно, недопустимо. Выделение именно тех отраслей, которые  перечислены в Законе «О естественных монополиях», никак не обосновано, и  в этот список часто вносятся изменения. А произвольность включения или  исключения тех или иных отраслей из списка естественно-монопольных  говорит о плохом понимании законодателем (и государством в целом) направления  реформ соответствующих отраслей экономики.
Таким образом, закон принят вопреки нормальной логике юриспруденции. Вместо того, чтобы сначала определить объект, а уже под него подвести нормативно-правовую базу, был написан закон под императивно выбранные сферы экономической деятельности. Другими словами, если убрать из закона определение естественной монополии, как объекта регулирования, то его юридическая суть не изменится.
Выделяя из какой-либо отрасли  отдельные сферы деятельности и  называя их естественно-монопольными, Закон «О естественных монополиях»  «забывает» обо всей совокупности отношений, которые существуют в этой отрасли  в целом. Не следует рассматривать  и регулировать естественно-монопольное  ядро[1] в отрыве от иных сфер деятельности, составляющих естественно-монопольную отрасль.
При этом в законодательстве наметилась именно эта тенденция - попытка  считать естественной монополией только ядро соответствующей отрасли. Отсюда - и попытка «искусственно» ограничить сферу государственного регулирования  отрасли целиком.
Например, в электроэнергетике, согласно Закону «О естественных монополиях», естественно-монопольными видами деятельности признаются только услуги по передаче электрической энергии, услуги по передаче тепловой энергии и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.
При этом практически весь массив нормативно-правовых актов в  области электроэнергетики нацелен  не на регулирование этих видов деятельности, а на регулирование взаимоотношений  между различными сферами электроэнергетики: производством, передачей электроэнергии, оперативно-диспетчерскими услугами, оптовой и розничной торговлей  электроэнергией и мощностью. Таким  образом, государственное регулирование  направлено на установление правил взаимодействия различных видов деятельности в  рамках одной отрасли - электроэнергетики.
Необходимо конкретизировать положения Закона «О естественных монополиях»: действительно ли переход к конкуренции  в рассматриваемых видах деятельности является «стратегической» целью государства. В этом случае концепцию данного  закона следует изменить, закрепив конкретные шаги, которые бы позволили  преобразовать состояние естественной монополии в состояние конкурентного  рынка.
Однако обратим внимание на следующее. Коль скоро состояние  монополии на соответствующих товарных рынках рассматривается как естественное, вызванное объективными причинами, которые не устранимы в обозримом  будущем, то представляется нелогичным включать в Закон «О естественных монополиях» нормы о переходе к конкуренции на данном рынке.
Таким образом, причиной несовершенства законодательства в данном случае являются не столько отдельные несогласованные  моменты нормативно-правовой базы, сколько отсутствие единого подхода  к определению естественных монополий  и, как следствие, отсутствие понимания  целей регулирования и реформирования.
Методология выделения  границ рынка
Приведенный анализ российской законодательной базы иллюстрирует несовершенство определения естественных монополий, что приводит к неэффективности  выбора инструментов государственного регулирования. На наш взгляд, методология  выделения естественных монополий  должна быть основана на идентификации  таких секторов в рамках многопродуктовой отрасли, где конкуренция невозможна и/или неэффективна. Назовем это границами рынка, среди которых выделим
    экономические;
    технологические;
    социальные (общественные);
    стратегические.
Экономические границы  рынка
Экономическая теория принимает, что отрасль представляет собой  естественную монополию, если при всех уровнях выпуска функция издержек C(q) является субаддитивной, т.е. выполняется неравенство  . Это означает, что если n фирм в сумме производят выпуск q, то их суммарные издержки по производству всего выпуска всегда будут выше, чем издержки одной единственной фирмы по производству всего выпуска q.
В строго теоретическом подходе  экономические границы рынка  очерчивают лишь инфраструктурный сегмент, что стало основой для либерального подхода к естественным монополиям и их реформированию. Сугубо экономический  подход без учета специфики отрасли, на наш взгляд, не в полной мере отражает суть естественной монополии и ее роль в развитии общества. Подобная тотальная либерализация является такой же крайностью, как и плановая экономика. Чисто экономический принцип идентификации естественно-монопольного сектора является основным недостатком современной теоретической парадигмы в изучении и регулировании естественных монополий.
Технологические границы рынка
Необходимо выделить второй тип границ, не учитываемых в экономической  теории, - технологических. Технологические  границы определяются невозможностью существования конкуренции вследствие технико-производственных особенностей отрасли. В каждой инфраструктурной отрасли технологические границы рынка выделяются по-разному в силу технологических особенностей отраслей. Но именно идентификация технологических границ рынка позволяет сказать, должно ли прямое государственное регулирование ограничиваться инфраструктурным сегментом, как естественно-монопольным ядром, или границы свободного рынка должны быть сужены.
Рассмотрим противоречия экономического и технологического подходов к определению границ рынка  на примере электроэнергетической  отрасли.
Противоречие № 1 касается равновесной цены на электроэнергию. Несмотря на то, что в нашей нормативно-правовой базе цена, складывающая на рынке, называется равновесной, в реальности это маржинальная цена, т.е. цена самой дорогой станции. Это приводит к формированию цены для потребителей на уровне самой дорогой станции и получению более дешевыми производителями необоснованных сверхприбылей. Соответственно, цена на рынке, которая формируется по такому принципу, не может быть индикатором рынка. Поэтому, в случае полной либерализации прогнозируемое специалистами повышение цен на электроэнергию составит в Европейской части России 20-40%, а в Сибири, где 50% выработки обеспечивают ГЭС, - 60-130%!
Причем, формирование на рынке  электроэнергии немаржинальных цен без тарифного регулирования невозможно, т.к. разница в себестоимости выработки электроэнергии зависит не от эффективности работы, а от технологических особенностей различных электростанций (таких, как тип энергоблок, вид используемого топлива и т.д.). А наличие разных типов генерации обусловлено технологическими особенностями функционирования энергосистем. Более того, низкая цена не является показателем эффективности работы станции, т.к. почти все мощности были построены еще в СССР и полностью амортизированы, а вследствие высокого ценового барьера входа на рынок новые станции не будут конкурентоспособны на рынке, где цены складываются на основе издержек действующих электростанций.
Противоречие № 2 касается самого факта наличия конкуренции между производителями, т.к. электростанции различных типов не конкурируют, а дополняют друг друга в соответствии с графиком нагрузки. Возьмем крайние примеры: атомная и гидроаккумулирующая электростанции (далее - соответственно АЭС и ГАЭС). АЭС является базовым генератором с относительно равномерным графиком выдачи мощности, ГАЭС - пиковым, она берет ее из энергосистемы (в частности, у АЭС) в минимумы и выдает в пиковые часы. В условиях конкуренции ГАЭС может стать лучшим «спекулянтом» рынка, покупая электроэнергию по низким ценам, а продавая в пики по высоким, при этом ничего не производя, а аккумулируя и воспроизводя электроэнергию. С кем будет конкурировать ГАЭС? Функция ГАЭС в технологическом плане - регулирование энергосистемы. Таким образом, дальнейшая либерализация рынка может привести к неэффективной загрузке мощностей в энергосистеме. С учетом того, что разделение на энергокомпании в электроэнергетике России произошло именно по отраслевому признаку (ГидроОГК, тепловые ОГК, Росэнергоатом и др.), это делает конкуренцию на рынке электроэнергии в России абсолютно невозможной и даже вредной.
Противоречие № 3 касается числа участников рынка. С увеличением числа участников конкуренция на классических рынках возрастает, а в электроэнергетике это приведет к снижению надежности энергосистемы. В условиях либерализации Системный оператор фактически не сможет обеспечить в полной мере оптимальность режимов единой энергосистемы (ЕЭС). Именно с разделением диспетчерского управления был связан энергетический кризис в Московском регионе в 2005 г. и именно отсутствие единого диспетчерского управления привело к аварии в Европе в 2006 г. Единая энергосистема России, не имеющая аналогов в мире, и возможность создания которой во многом была обусловлена плановой экономикой, позволяла наиболее полно использовать эффект масштаба от объединения региональных энергосистем. Нарушение целостности энергосистемы в соответствии с текущей концепцией реформирования приведет к утрате эффектов, присущих ЕЭС, как единой системе, отсутствию централизованного управления развитием генерирующих мощностей, чрезвычайному усложнению оперативно-диспетчерского управления и общему снижению надежности электроснабжения.
Противоречие № 4. Конкуренции при неэластичном спросе и предложении быть не может. В электроэнергетике ни спрос, ни предложение фактически неэластичны по цене, особенно в краткосрочной перспективе (например, как на рынке «на сутки вперед», где заявки подаются за день), что определяется невозможностью хранения электроэнергии, низкой маневренностью генераторов и нерентабельностью низкой загрузки мощности у производителей.
Конечно, любой рынок спекулятивен, но рынок электроэнергии, в силу своей специфики, в этом отношении  фактически незащищен и особенно уязвим. Причем, с развитием рынка, если изучить опыт зарубежных стран, доля спекуляций увеличивается. Так, на самом старом и, наверное, самом «лучшем» скандинавском спотовом рынке электроэнергии «Нордпул» рынок финансовых договоров в 2006 г. в 10 раз превышал физический объем проданной электроэнергии, т.е. в среднем каждый кВт?ч перепродавался 11 раз! Безусловно, это «нормальный» показатель для «нормальной» биржи. Но если в случае, например, с нефтью потребители и производители могут реагировать на спекуляции, то в электроэнергетике, где непосредственно рынок не имеет ничего общего с поставками электроэнергии, такие инструменты отсутствуют.
Таким образом, существование  конкурентного рынка электроэнергии является мифом. Существует псевдорынок, где возможно лишь поддерживать иллюзию конкуренции.
Противоречие № 5. Рынок не дает адекватных сигналов инвестору, т.к. не учитывает неудовлетворенный спрос. Доказательством этого может служить тот факт, что узловая модель ценообразования на свободном рынке работает с 2003 г., но при этом никаких сигналов о недостатке энергетических мощностей, например, в Московской, Тюменской, Кубанской энергосистемах она не дала. Ситуация с энергоснабжением настолько осложнилась, что в 2006 г. ограничения потребления электроэнергии были отмечены не только в осенне-зимний максимум нагрузки.
Суммируя вышесказанное, рассмотренные противоречия доказывают, что необходимо в соответствии с  технологическими границами рынка  определить объект регулирования в  электроэнергетике, где, так или  иначе, ключевым останется тарифное регулирование, а за его пределами - антимонопольное.
В общем виде выделенные технологические  границы рынка характерны не только для электроэнергетической отрасли  России. Например, указанные риски  были характерны и для «энергетического пула» Великобритании. В новой  модели рынка электроэнергии (BETTA - British Electricity Trading and Transmission Arrangements) они уже избавились от маржинального ценообразования и основой стали долгосрочные договора, а не биржа.
Понятие технологических  границ рынка тесно связано с территориальными ограничениями рынка, которые не являются детерминантой сферы регулирования наподобие экономических или технологических границ рынка, но представляют собой условие их выделения на территории.
Так, в электроэнергетике  по технологическим причинам неизбежно  формирование локальной монополии. И если в США целью либерализации  отрасли было увеличение перетоков электроэнергии между сформировавшимися локальными монополиями, то в России, наоборот, пытаются разделить единую энергосистему на отдельные энергокомпании, которые впоследствии, так или иначе, станут локальными монополиями.
Естественно-монопольные  сферы деятельности, где конкуренция  экономически неэффективна или невозможна в силу технологических особенностей, мы назовеместественно-монопольным ядром. Очевидно, что экономические и технологические границы рынка очерчивают именно естественно-монопольное ядро.
Однако, существуют смежные сферы, где государство посчитало необходимым ограничить конкуренцию и сохранить естественно-монопольную организацию экономических отношений в силу других причин - общественной полезности и значимости для государства. Такие сферы мы будем называть естественно-монопольным сегментом, и он очерчивается социальными и стратегическими границами рынка.
Социальные (общественные) границы рынка
Социальные (общественные) границы  необходимо выделять, исходя из принципа общественной полезности (значимости). Продукция естественно-монопольного сектора присутствует в себестоимости практически всех товаров и услуг. Низкие цены на продукцию инфраструктурных отраслей являются одним из наиболее существенных конкурентных преимуществ российской экономики. Более того, товары (услуги) естественных монополий непосредственно потребляются населением. Это определяет особую роль естественно-монопольного сегмента для государства и жизни общества.
Некоторые специалисты предлагают вообще отказаться от понятия «естественная  монополия» и заменить его понятием «публичная служба», «служба, необходимая  всем», «служба общего экономического значения», которые пока не известны российскому законодательству, но которые  намного точнее отражают суть естественной монополии. В Европейском союзе  согласно Римскому договору допускается  существование монополии и ограничение  конкуренции в отношении всех «служб общего экономического значения», а в нормативно-правовых актах  стран ЕС присутствует такое понятие, как «общее социальное (общественное) значение».
Однако российское законодательство не учитывает социальных функций  естественно-монопольного сектора. Признание  социальной (общественной) функции  естественных монополий позволит выделить те сферы, в которых, в силу общественной значимости, конкуренция может быть невозможна и даже опасна, а цены должны быть регулируемыми, а в некоторых  случаях и дотируемыми государством. В основном это касается сфер, обслуживающих  население. Например, ни в одной стране мира, кроме Японии, железнодорожные  пассажирские перевозки не стали  рентабельными, и все развитые страны дотируют их. Проект газификации регионов также невозможен ни без участия  государства, ни без существования  монополии ОАО «Газпром», поскольку  в условиях конкуренции вряд ли какая-либо из компаний возьмет на себя эти функции.
В электроэнергетике конкуренция  на розничном рынке вообще может  быть опасной. Стабильность энергоснабжения - вопрос национальной безопасности. И  любое «несовершенство» рынка в  электроэнергетической отрасли  вследствие невозможности хранения электроэнергии может быть по последствиям для общества намного серьезнее, чем в любой другой.
Стратегические  границы рынка
Стратегические границы  близки к социальным и также очерчивают сферы, где конкуренция должна быть ограничена в силу стратегических (политических или геополитических) причин.
Это очерчивание - отнюдь не создание монопольного рынка в традиционно  конкурентных отраслях, как пытаются доказать представители ультралиберальных идей. Для отраслей естественно-монопольного сектора вертикально-интегрированная организация экономических отношений в отрасли является более «естественной». Принцип эндогенности структуры естественно-монопольных отраслей выражается в том, что разделение естественно-монопольной отрасли на конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности является искусственным процессом, в результате чего вновь формируется вертикально-интегрированная компания.
Так, например, после проведенных  в Великобритании реформ электроэнергетики (а в Великобритании была проведена  одна из самых либеральных реформ электроэнергетики), пришлось «вернуться к точке отправления» - генерирующим компаниям было разрешено участвовать  в приватизации распределительных  компаний. В результате возникли вертикально-интегрированные  компании, не только производящие электроэнергию, но и распределяющие ее. Создание вертикально-интегрированных  компаний, в т.ч. слияние с топливными компаниями, является ключевой тенденцией всех либерализованных энергорынков. Отсюда следует, что поспешное и искусственное разделение энергетических компаний, не обусловленное рынком, в конечном счете, приводит лишь к «обратной» консолидации.
Учитывая сказанное, можно  сделать вывод о том, что разделение естественно-монопольной отрасли  путем выделения собственно монопольного ядра преждевременно. Практика показывает, что во многих случаях после фактического разделения естественной монополии  по сферам деятельности в дальнейшем намечался обратный процесс.
Идентификация границ рынка как методология государственного регулирования естественных монополий
В заключение попробуем сформулировать основные методологические принципы государственного регулирования естественных монополий.
Во-первых, что такое естественная монополия? Мы начали с интуитивного понимания, что в экономике есть естественно-монопольные сферы деятельности. В результате выделения границ рынка  можно дать следующие определение.
Естественная  монополия как объект государственного регулирования - это сфера экономической  деятельности, где конкуренция
    или экономически неэффективна,
    или невозможна в силу специфики технологического процесса производства товаров (услуг),
    или противоречит интересам общества (государства).
Подобное определение  четко отражает объективность государственного регулирования естественной монополии.
При этом как отличить естественную монополию от монополии вообще?
Главным признаком естественной монополии является неделимость инфраструктуры, из него вытекают ее остальные признаки:
    субаддитивность издержек;
    однородность и незаменяемость продукции;
    эндогенность структуры отраслевых компаний как вертикально-интегрированных;
    социальная (общественная) значимость.
Естественная монополия  как объект государственного регулирования  делится на естественно-монопольное  ядро, идентифицируемое на основе экономических  и технологических границ рынка, и смежный естественно-монопольный  сегмент, выделяемый, исходя из социальных и стратегических границ рынка, выбранных  для себя обществом. Принципиально  важно, что естественная монополия  включает в себя и сферы, являющиеся потенциально конкурентными, но ограничиваемые обществом.
Идентификация сфер деятельности на основе границ рынка определяет и механизмы их государственного регулирования (Табл. 1).
1. Типы границ  естественных монополий
Сферы деятельности
Тип границ
Характеристика
Механизмы государственного регулирования
Основной
Дополнительные
Естественно-монопольное  ядро
Экономические
Конкуренция экономически неэффективна
Ценовое
Право входа на рынок
Технологические
Конкуренция невозможна в  силу технологии процесса
Техническое
Право входа на рынок
Смежный естественно-монопольный  сегмент (конкуренция возможна)
Социальные
Конкуренция неэффективна с  точки зрения общественной полезности
Субсидирование
Ценовое, 
Право входа на рынок, 
Антимонопольное
Стратегические
Конкуренция противоречит интересам  государства
Право входа на рынок
Антимонопольное, 
Ценовое

Всегда ли хороша конкуренция?
Да, рынок всегда лучше, но только там, где это эффективно и  где действительно присутствует конкуренция, а не искусственно поддерживаемая иллюзия. Поэтому попробуем не согласиться  с исполнительным директором печально известной корпорации «Энрон» Кеном Лэйем, заявившим, что «несовершенный рынок лучше самого совершенного регулирования». Лучше совершенствовать государственное регулирование, чем пытаться поддерживать иллюзию рынка и бороться с его несовершенством. Не надо путать естественно-монопольное ядро отрасли и объект государственного регулирования в сфере естественной монополии. Хотя естественно-монопольное ядро отрасли и представляет наибольший интерес при определении объекта государственного регулирования, это не означает, что сама естественно-монопольная отрасль должна остаться «за бортом» такого регулирования.
[1] Под естественно-монопольным ядром подразумеваются сферы деятельности, где конкуренция принципиально невозможна. Более четкое определение будет дано ниже.

 
Государственное регулирование деятельности естественных монополий в России 
 
Современная конкуренция является регулируемой. Главной целью регулирования конкуренции, а значит и антимонопольной политики в целом, служит недопущение монополизации рынка фирмами. Рассмотрим основные методы антимонопольного регулирования. [15,c.115] 
 
1) Административное (законодательное) регулирование. Главным инструментом государственной антимонопольной политики выступает государственно-правовой механизм – антимонопольное законодательство и система органов законодательной, исполнительной и судебной власти. С помощью антимонопольных законов государство осуществляет правовое и административное регулирование деятельности монополий, создавая условия для воспроизводства конкуренции. 
 
Административное (законодательное) регулирование конкуренции основывается на противодействии недобросовестной конкуренции, монополизации экономики путем издания законодательных актов и контроля за их соблюдением со стороны государства. Первый подобный законодательный акт был принят в 1889 г. в Канаде. Но более известен закон Шермана, принятый Конгрессом США в 1890 г. Принято считать, что именно закон Шермана является отправной точкой развития законодательства о конкуренции во всем мире. В 90-х гг. XX века оно было принято уже более чем в 40 странах с развитой и развивающейся рыночной экономикой, а также в странах Восточной Европы, включая Россию. 
 
2) Методы нормативно-ориентирующего воздействия. Наряду с законодательным антимонопольным регулированием в странах с рыночной экономикой применяются и методы нормативно-ориентирующего воздействия. К ним относятся: правительственные заказы; налоги; проценты; государственные субсидии. Используя эти рычаги, государство имеет возможность влиять на интенсивность конкуренции в разных секторах и сегментах рынка. Основная черта нормативно-ориентируещего регулирования конкуренции – стимулирование предпринимательской активности фирм. С этой целью практикуются конкурсные условия в государственной контрактной системе, применяются налоговые льготы и субсидии на развитие приоритетных направлений производства, особое значение имеющие для поддержки новых фирм. Вновь созданным компаниям оказывается не только финансовая и материальная поддержка, но и информационное, консультативное содействие. 
 
Осуществляя нормативно-ориентирующее регулирование деловых отношений, правительство выступает прежде всего как инструмент государственной поддержки бизнеса, содействующий через активизацию конкуренции развитию рыночной экономики. 
 
3) Антимонопольный контроль. К антимонопольному регулированию можно отнести и такой контроль. Для предупреждения и пресечения монополистической деятельности ведется Государственный реестр объединений и предприятий-монополистов, действующих на товарных рынках. В него включаются хозяйствующие субъекты, доля которых превышает определенный процент на соответствующем рынке и которые нарушают антимонопольное законодательство. Включение в Реестр означает, что предприятие автоматически попадает под контроль за деятельностью со стороны органов по таким показателям, как объем производства, удовлетворение потребности на рынке сбыта, качество выпускаемой продукции, а также под ценовое регулирование со стороны государства. Предприятия-монополисты обязаны принять к исполнению заказ на поставку продукции для государственных нужд. На них распространяется ряд ограничений в процессе приватизации и т. д. [15,c.156] 
 
Закон РФ «О регулировании естественных монополий» определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в РФ и направлен на достижения баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективного функционирования субъектов естественных монополий. [1] 
 
Данный Федеральный закон распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках РФ и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. 
 
Определение основных понятий: 
 
1)естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; 
 
2)субъект естественных монополий - хозяйственный субъект (юридическое лицо), занятый производством товаров в условиях естественной монополии; 
 
3)потребитель - физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, производимый субъектами естественных монополий; 
 
4)руководитель субъекта естественной монополии - лицо, уполномоченное выступать от имени субъекта естественной монополии. 
 
Сферы деятельности данного закона: 
 
·          транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; 
 
·          транспортировка газа по трубопроводам; 
 
·          услуги по передачи электрической и тепловой энергии; 
 
·          железнодорожные перевозки; 
 
·          услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; 
 
·          услуги общедоступной электрической и почтовой связи. 
 
Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественной монополии образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти. [1] 
 
Методы регулирования субъектов естественных монополий: 
 
1)ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен или их предельного уровня. 
 
Государственное регулирование деятельности естественных монополистов имеет целью достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий и учет социальных факторов при установлении или изменении тарифов. Согласно ст. 424 ГК РФ оно применяется только в случаях, установленных законом. Исключительное право на установление тарифов и (или) их предельного уровня имеют органы регулирования естественных монополий (в настоящее время это Федеральная служба по тарифам). 
 
Единая политика цен на услуги субъектов естественных монополий остается прерогативой Правительства РФ. Тарифы устанавливаются исходя из обоснованности затрат естественных монополистов на производство товаров (услуг). При этом учитываются издержки реализации услуг, налоги, потребность в инвестициях, стоимость основных производственных средств. Важно понимать, что тарифы должны устанавливаться индивидуально для каждого конкретного субъекта, а не для определенного вида деятельности. 
 
2)определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии. 
 
Органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за действиями, которые осуществляются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом. 
 
Субъекты естественных монополий обязаны предоставлять соответствующему органу регулирования естественных монополий: 
 
1)текущие отчеты о своей деятельности в порядке и сроки, которые установлены органами регулирования естественных монополий; 
 
2)проекты планов капитальных вложений. 
 
Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона. [1] 
 
Субъекты естественных монополий несут ответственность в виде штрафа за следующие нарушения: 
 
1)завышение цен, установленных органом регулирования естественных монополий, - в размере до 15 тысяч минимальных размеров оплаты труда; 
 
2)неисполнение решения, выданного органом регулирования естественных монополий в соответствии со статьей 11 настоящего Федерального закона, - в размере до 10 тысяч минимальных размеров оплаты труда; 
 
3)предоставление органам регулирования естественных монополий недостоверных сведений - в размере 1000 минимальных окладов труда; 
 
4)непредставление органу регулирования естественных монополий уведомления, предусмотренное в п.4 статьи 7 настоящего Федерального закона, - в размере до 600 минимальных окладов труда; 
 
5)непредставления в срок по требованию органа регулирования естественных монополий документов или иной информации, необходимой для осуществления его деятельности, - в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда. 
 
Если действиями (бездействиями) субъекта естественных монополий, нарушающими настоящий Федеральный закон, причинены убытки, в том числе от завышения цены, другому хозяйственному субъекту, эти убытки подлежат возмещению субъектом естественной монополии в соответствии с гражданским законодательством. 
 
В случае если органом регулирования естественных монополий принято решение с нарушением настоящего Федерального закона, в том числе об определении цен без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту причинены убытки, он вправе требовать возмещение этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. 
 
Решения о введении, об изменении или о прекращении урегулирования, либо об отказе по внесенному предложению принимаются правлением соответствующего органа регулирования естественных монополий непозднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован. 
 
Органы регулирования естественных монополий в пределах своей компетенции вправе рассматривать дела о нарушениях настоящего Федерального закона и принимать по ним решение. 
 
Основанием для рассмотрения дел служат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, общественных организаций потребителей и других организаций. 
 
Органы регулирования естественных монополий вправе рассматривать дела по собственной инициативе на основании сообщений средств массовой информации и иных, имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельствующих о нарушении настоящего Федерального закона. 
 
В нашей стране по многим видам перевозок железные дороги относятся к естественной монополии. Поэтому их деятельность должна находиться под контролем государства. Вместе с тем в значительной части этого производственно- хозяйственного комплекса, не осуществляющей непосредственно транспортный процесс и обеспечение безопасности движения поездов, не только возможно, но и необходимо развивать конкуренцию. Однако до настоящего времени отраслевая "Программа демонополизации в сфере федерального железнодорожного транспорта" остается неотработанной и неутвержденной. Достаточно медленно идет процесс применения и внедрения на железнодорожном транспорте новых форм собственности, а если это и осуществляется, но только в областях, не связанных непосредственно с перевозочной деятельностью. При этом первостепенное внимание уделяется доходности железных дорог за счет повышения тарифов на перевозки. Вопросу же сокращения расходов уделяется недостаточное внимание. Вместе с тем добиться снижения расходов предприятий отрасли в рыночных условиях можно, лишь создав конкурентную среду на транспортном рынке. Но в настоящее время состояние автомобильных дорог, речного и других видов транспорта пока оставляет желать лучшего. Однако высокие тарифы на железнодорожные перевозки могут заставить часть клиентов обратиться к услугам других перевозчиков. 
 
Следует отметить, что особая роль железнодорожного транспорта в сфере транспортных услуг, отсутствие отработанной нормативно- правовой базы, регулирующей взаимоотношения железных дорог с грузоотправителями и предприятиями, в том числе осуществляющими перевозки другими видами транспорта, несовершенство правовой базы создают определенные предпосылки для нарушения предприятиями железнодорожного транспорта антимонопольного законодательства. И в первую очередь это проявляется в виде необоснованного увеличения затрат и тарифов на перевозку грузов и оказание других услуг. 
 
Как известно, в соответствии с Законом РФ "О конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках" во многих районах страны созданы территориальные антимонополистические органы (более 80), которые подведомственны Государственному комитету РФ по антимонополистической политике и поддержке новых экономических структур. Их силами и проводятся различные проверки, в том числе периодически осуществляется контроль за формированием и применением железнодорожных тарифов, расчетами провозных платежей за перевозки грузов и другие услуги. Результаты проводимых проверок свидетельствуют о том, что предприятиями железнодорожного транспорта продолжаются нарушения антимонопольного законодательства, в том числе в части ценообразования, взимание платы за невыполненные работы или оказания услуг, которое должно производиться без дополнительной оплаты, навязывание клиентам невыгодных договорных или различных дискриминирующих условий. [5,c.68] 
 
Комитетом были подготовлены предложения по вопросу совершенствования ценообразования на железнодорожном транспорте и направлены в Комиссию правительства по совершенствованию платежей и расчетов. Создана межведомственная Комиссия по контролю за ценообразованием на железнодорожном транспорте. 
 
Прежде чем говорить о развитии механизмов государственного регулирования, необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности осуществляемых в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, железнодорожный транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений.  
 
Например, производство, как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности, в отличие от транспортировки и распределения ресурсов, объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородная и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На железнодорожном транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями железнодорожного транспорта.  
 
В идеале объективно обусловленные структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка, приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако, правильно проведенное реструктурирование не только не ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. [19,c.32] 
 
Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям "обоснованно" завышать цены, а с другой -применять заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранить конкурентов или неоправданно увеличить долю продаж на рынке.  
 
Итак, в отраслях естественных монополиях необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению описанных выше проблем:  
 
·        регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшим решением может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь надо отделить производственные функции от транспортных и распределительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры, передать их в муниципальную собственность или приватизировать;  
 
·        регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции;  
 
·        потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. При этом следует отметить нецелесообразность и практическую неосуществимость реструктуризации существующих монопольных структур на данном этапе развития социально-экономических отношений в России. Однако, уже в настоящее время должны быть созданы условия для возникновения и развития независимых частных и государственных компаний, которые конкурировали бы с предприятиями-монополистами. Такие компании будут строить свои отношения с потребителями на прямых договорных отношениях, а регулированию будет подвергаться размер платы за пользование сетями монопольных структур. Для этого необходим свободный и преимущественный доступ этих компаний к сетевой структуре соответствующих отраслей. Так, всем производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий недискриминационный характер доступ к транспортным системам, а междугородным и международным телефонным операторам - открытый и равный доступ к сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и недискриминационными;  
 
·        в дальнейшей перспективе при условии стабилизации экономики России представляется возможной более глубокая реструктуризация потенциально конкурентных сфер отраслей-естественных монополий с ликвидацией существующих холдинговых компаний и образованием нескольких конкурирующих производителей.  
 
·        должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими системе естественных монополий. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учетов интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе принятия решений через определение разрешенного уровня цен (или нормы прибыли на вложенный капитал). Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. [20,c.36] 
 
Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.  
 
Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия: 
 
·        инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала;  
 
·        Должно быть прекращено перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны предоставляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов и услуг.  
 
·        во всех отраслях естественных монополий следует сократить издержки и повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы к сокращению излишней занятости, а также к ликвидации малоиспользуемых и малоэффективных производств.[5,c.98] 
 
Ясно, что не все из предложенных выше мероприятий могут быть реализованы в ближайшем будущем. Вместе с тем движение в данном направлении позволит сформировать конкурентную среду там, где это возможно и необходимо, и осуществлять эффективное государственное регулирование только в тех сферах, в которых без него нельзя обойтись. Это принесет бесспорные выгоды всем: потребителям - в виде низких цен; нерегулируемым предприятиям - в форме большей либерализации рынка; регулируемым предприятиям - через установление стабильного режима регулирования, благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию.  
 
С другой стороны, до тех пор, пока соответствующие меры не будут приняты, невозможно организовать эффективное государственное регулирование, что обусловит консервацию неэффективности и высоких издержек, низкую стоимость акций на фондовом рынке, недоинвестирование и конфликтные отношения между предприятиями и органами регулирования.  
 
Функции органов регулирования и методология, которой они будут руководствоваться в процессе регулирования, в значительной степени зависят от масштабов реорганизации отраслей естественных монополий. Там, где будут действовать свободные силы рынка, основной задачей органов регулирования станет разработка "правил игры" с целью развития и поддержания конкуренции. Но при отсутствии необходимого реструктурирования государственное регулирование будет развиваться в направлении все более дорогостоящего и навязчивого контроля за действиями и издержками предприятий, то есть именно того типа регулирования, от которого стремятся уйти другие страны. [7,c.85]
Правовое регулирование  деятельности субъектов естественных монополий 
Марасанов, Н. Н.  

Марасанов, Н. Н.  
Правовое регулирование деятельности субъектов  
естественных монополий :Автореферат диссертации на  
соискание ученой степени кандидата юридических наук.
I.Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования обусловлена тем обстоятельством, что в условиях современной России развитие и поддержка конкуренции  стали одним из ключевых направлений  экономической политики. Однако в  экономике существуют отрасли, где  конкуренция по объективным причинам невозможна или неэффективна (сферы  естественной монополии). Между тем  отсутствие действенных конкурентных механизмов и угроза злоупотреблений  экономической властью субъектов  таких монополий заставляет государство  создавать специальную систему  регулирования в области естественных монополий, направленную на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, который обеспечивает доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. С этой целью в России впервые был принят Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях». За истекшее десятилетие для реализации положений данного закона было принято значительное число нормативных правовых актов (13-по вопросам транспортировки газа, 12 по транспорту, отдельно 10 по железнодорожному транспорту, 9 по связи). Не смотря на столь объемный массив нормативных источников, в настоящее время существует ряд проблем действующей системы регулирования, к числу которых необходимо отнести следующие:
1) краткосрочное асинхронное  регулирование, направленное в  большей степени на подавление  текущей инфляции, а не на привлечение  инвестиций и долгосрочное развитие;
2) «догоняющее», по сравнению  со структурными реформами, развитие  системы регулирования;
3) «несбалансированная» социальная  нагрузка на инфраструктурные  сектора, препятствующая развитию  экономики, в том числе конкурентных  сегментов рынка;
4) неунифицированность, пробелы и противоречия в законодательстве;
5) ограниченность ресурсов  у органов регулирования для  выполнения возложенных на них контрольных функций.
Решить выше перечисленные  проблемы крайне сложно ввиду того, что в настоящее время осуществляется реформа в сфере электроэнергетики, в газовой отрасли, на железнодорожном  транспорте. Проблема выявле-
4
ния основных каналов взаимного влияния реформируемых субъектов и направлений их взаимодействия с органами государства, осуществляющими регулирование их деятельности, представляется чрезвычайно важной с точки зрения сохранения управляемости процесса перехода к новой структуре.
Отмеченные факторы определили выбор темы и необходимый круг рассматриваемых проблем.
Степень изученности проблемы. Естественные монополии в Российской Федерации являются сравнительно новым  институтом, законодательство, определяющее статус субъектов естественных монополий, динамично развивается, в настоящее  время сформировался огромный массив нормативных правовых актов органов  исполнительной власти, регулирующих статус отдельных видов субъектов  естественных монополий, которые нуждаются  в системном, комплексном исследовании. Проблемы административно-правового, финансового и бюджетного регулирования  деятельности естественных монополий  по-прежнему остаются малоизученными ввиду своей сложности, объемности в плане законодательства и закрытости информации (которая является зачастую коммерческой тайной). Одним из примеров, наглядно иллюстрирующих объем правового регулирования изучаемого предмета, является подготовленная и представленная на официальном сайте РАО ЕЭС информация по реформированию электроэнергетики, объединяющая 37 нормативных источника (7 федеральных законов, 16 Постановлений, 7 Распоряжений Правительства Российской Федерации, 4 Приказа Федеральной службы по тарифам и Постановления Федеральной энергетической комиссии и 3 нормативных акта федеральных органов исполнительной власти, принятых в 2005 году). Проводимые исследования по вопросам функционирования естественных монополий в основном касались экономических, а не правовых аспектов их деятельности. В этой связи можно заключить, что в настоящей диссертации предпринята одна из первых попыток проведения системного анализа проблем административно- правового и финансового регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
Изучение практики функционирования естественных монополий в Российской Федерации осуществлялось в контексте  сравнительного анализа с опытом развития данного института на Западе, где рыночные отношения, механизм государственного регулирования экономики сформировались давно и развивались постепенно. Выводы, сделанные в трудах ученых-экономистов  России и зарубежных стран, были положены в основу
5
настоящего диссертационного исследования, среди них работы: Б.Ф. Андреева, Н. Байкова, Н.И. Белоусовой, Н.Ю. Бродского, А.Я. Бутыркина, А. Вуроса, Е.В. Грицени, В. Кокорева, Н. Розановой, Е. Ясина, С. Брю, X. Вэриана, А.О. Курно, К. Макконнелли, Дж. С. Милля, Д. Морриса.
Теоретическую основу работы составили также труды ведущих  специалистов в области теории государства  и права, административного, финансового, сравнительного зарубежного права, таких как: А.П. Алехина, Л.К. Вороновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, В.Е. Кузнеченковой, В.А. Парыгиной, А.Д. Селюкова, А.А. Тадеева, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой и др.
Автор основывает свои выводы на работах А.И. Багандова, Г. Кирюшкиной, Н.И. Клейна, В.И. Лаврищева, А. Паламарчука, К.Ю. Тотьева, посвященных проблемам антимонопольного законодательства, правового регулирования естественных монополий.
Целью данного исследования являются выявление основных элементов  механизма государственно-правового  регулирования; определение особенностей административного, бюджетного, налогового регулирования деятельности субъектов  естественных монополий в Российской Федерации.
Основные задачи исследования:
- рассмотреть основные  общетеоретические понятия и  категории: «естественная монополия», «субъект естественной монополии», «механизм государственного регулирования», «административно-правовой статус»,  «бюджетное, налоговое регулирование»;
- осуществить системно-структурное исследования государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий;
- изучить реализацию правовых  норм, определяющих основы административно-правового,  финансово-правового статуса, в  деятельности субъектов естественных  монополий.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования субъектов  естественных монополий, их взаимодействия с органами государственной власти, иными хозяйствующими субъектами.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
6
Методология исследования. В  процессе работы применен целостный  подход к изучаемому предмету. Использованы исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, формально-юридический  анализ, моделирование и толкование норм права. Для характеристики изучаемых  проблем использованы наблюдение, сбор фактических данных и их обработка, иные социологические методы.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный  закон от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ (ред. от 3 ноября 2004 г.) «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы: от 17 августа 1995 № 147-ФЗ (ред. от 29 июня 2004 г.) «О естественных монополиях»; от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ (ред. от 30 декабря 2004 г. № 211-ФЗ) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; от 10 января2003 г. № 17-ФЗ (ред. от 7 июля 2003 г.) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»; от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (ред. от 7 июля 2003 г.) «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации»; Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (в ред. Федерального закона от 7 марта 2005 г. № 13-ФЗ) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»; Бюджетный, Воздушный, Налоговый кодексы Российской Федерации, Кодекс торгового мореплавания, другое федеральное законодательство, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о локальных естественных монополиях.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности субъектов  естественных монополий в Российской Федерации: РАО ЕЭС, ОАО «Газпром». В диссертации использованы статистические, аналитические материалы, данные социологических  опросов, судебная практика.
Научная новизна диссертационного исследования. В настоящей работе автор в числе первых проводит комплексное исследование механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в теоретическом осмыслении форм и методов государственного воздействия на деятельность субъектов  естественных монополий.
К элементам научной новизны  следует отнести комплексный  анализ системы органов государственной  власти, осуществляющих госу-
7
дарственное регулирование  деятельности субъектов естественных монополий. В работе сформулированы общие положения, характеризующие  правовой статус субъектов естественных монополий в целом и специфические  особенности регулирования субъектов  естественных монополий в таких  сферах как: транспортировка газа, электрической  энергии, железнодорожные перевозки.
Новизна проявляется в  выделении наиболее важных, узловых  проблем механизма государственно-правового  регулирования деятельности субъектов  естественных монополий и в научном  обосновании путей и способов их разрешения.
На защиту выносятся следующие  выводы и положения:
В статье 5 Федерального закона № 147 в систему органов регулирования  естественных монополий включены только органы исполнительной власти, данная норма не отражает всего спектра  институциональных образований  механизма правового регулирования  естественных монополий. Государственная  власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, законодательная власть создает  правовые нормы, на основе которых осуществляют свою деятельность субъекты естественных монополий, а также формируется  система органов исполнительной власти, обеспечивающая регулирование данной деятельности. В рамках законодательной власти функционирует механизм парламентского контроля за исполнительной властью, благодаря которому парламент может косвенным образом влиять на органы управления естественными монополиями и на деятельность их субъектов;
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создана  Комиссия по естественным монополиям, полномочия которой определяются п. 23 ст. 30 Регламента Совета Федерации, основной задачей которой является именно законодательное обеспечение естественных монополий, в этой связи к числу  органов государственного регулирования  деятельности субъектов естественных монополий следует отнести Комиссию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по естественным монополиям;
Необходимо внесение изменений  в Федеральный закон «О естественных монополиях», в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации  наделяется правом утверждать основы ценообразования в сфере оказания услуг морских портов;
Необходимо в правовом регулировании деятельности естественных монополий четко разграничить полномочия федеральных органов государ-
8
ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку в настоящее время действующее законодательство ориентировано на естественные монополии федерального уровня. Таким образом, масса предприятий, являющихся локальными естественными монополистами, оказывается вне системы действенного контроля, имеющего под собой адекватную правовую базу;
Следует уточнить круг субъектов  естественных монополий. Предприятия  ресурсоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства могут и должны рассматриваться как естественные монополисты, несмотря на то, что в существующей редакции закона дан исчерпывающий перечень видов деятельности субъектов естественных монополий. Тем более, что в законодательных актах субъектов Российской Федерации данные предприятия признаются локальными естественными монополиями.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается во внесении вклада в  разработку ряда теоретических положений  науки административного и финансового  права; в формулировании рекомендаций при подготовке законодательных  актов о субъектах естественных монополий, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти. Ряд положений диссертации  могут быть использованы в преподавании отдельных тем курса административного, финансового права и разработке учебных пособий по названным  дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура диссертации состоит  из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и литературы.
9
II. Основное содержание  работы
Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень  ее разработанности, определяются цель и задачи исследования, теоретические, методологические и нормативно-правовые основы, раскрывается научная новизна  диссертации, ее теоретическая и  практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов  исследования.
В главе первой «Механизм  государственного регулирования деятельности естественных монополий» освещены теоретические  вопросы: выявлены доктринальные и  законодательные подходы к определению  понятия «естественная монополия», «государственное регулирование», «административно-правовое регулирование», системно изложен вопрос об органах государственного регулирования  субъектов естественных монополий, определены особенности регулирования  деятельности субъектов естественных монополий в отдельных отраслях, таких как: топливно-энергетический комплекс, транспорт, услуги общедоступной  электрической и почтовой связи.
В параграфе первом «Понятие естественной монополии: правовой аспект»  автор прослеживает динамику развития взглядов и представлений о естественных монополиях в зарубежной и российской экономической теории. В работе подчеркивается возрастание интереса к данному явлению не только в среде специалистов, но и среди граждан Российской Федерации, хотя, как показывают результаты опросов общественного мнения (40% опрошенных имеют некоторое представление о предмете, 18% смогли определить понятие «естественная монополия» и только лишь 8% опрошенных приблизились к пониманию сути естественных монополий), четкого понимания существа предмета нет.
Отмечается, что нормативное  определение понятия естественной монополии впервые было дано в  Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 г. № 191 в ред. от 4 сентября 1995 г. «О государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры)»[1]: «естественная монополия - монополия, при которой создание конкурентной среды на товарном рынке (в том числе путем ввоза продукции на данный рынок) независимо от уровня спроса невозможно или экономически неэффективно при существующем уровне научно-технического прогресса».
10
Современная трактовка данного  термина определена в статье 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (в ред. от 29 июня 2004 г.) «О естественных монополиях». Так, естественная монополия характеризуется как особое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров[2].
На основе анализа доктринальных  источников в диссертации сформулированы следующие признаки естественных монополий:
1) деятельность субъектов  естественных монополий эффективна  в отсутствии конкуренции, что  связано с существенной экономией  на масштабах производства и  высокими условно-постоянными издержками;
2) высокие барьеры входа  на рынок, поскольку фиксированные  издержки, связанные со строительством  таких сооружений, как дороги, линии  связи, столь высоки, что организация  параллельной системы, выполняющей  те же самые функции, (строительство  параллельного трубопровода или  прокладка железнодорожного полотна  проблематично) вряд ли может  окупиться;
3) низкая эластичность  спроса, поскольку спрос на продукцию  или услуги, производимые субъектами  естественных монополий, в меньшей  степени зависит от изменения  цены, чем спрос на другие виды  продукции (услуг), поскольку их  невозможно заменить другими  товарами;
4) сетевой характер организации  рынка, т.е. наличие целостной  системы протяженных в пространстве  сетей, посредством которой производится  оказание определенной услуги, в  том числе наличие организованной  сети, для которой необходимо  диспетчирование из единого центра в реальном масштабе времени.
В параграфе втором «Органы  государственного регулирования деятельности естественных монополий» в качестве основ государственного регулирования  естественных монополий названо  необходимое усло-
11
вие обеспечения эффективного функционирования товарных рынков; соблюдение баланса интересов производителей (субъектов естественных монополий) и потребителей их услуг.
Необходимость осуществления  государственной политики по отношению  к естественным монополиям обусловлена  рядом обстоятельств и, прежде всего, тем, что рассматриваемые хозяйствующие  субъекты в силу своего «естественно-монопольного»  положения имеют возможность  определять характер хозяйственных  взаимоотношений, навязывать «правила игры» своим экономически и юридически более слабым контрагентам. Получение  значительных управленческих и коммерческих свобод этих организаций в процессе происходящих реформ при минимальном  соответствии условиям «совершенного  рынка» требует создания действенной  системы государственного участия  и (или) контроля, разработки мер защиты интересов потребителей, а также  организации справедливой конкуренции  в той степени, в которой она  возможна в существующих экономических  условиях. В качестве основных форм государственного регулирования естественных монополий можно выделить регулирование  отношений собственности хозяйствующих  субъектов, функционирующих на рынках естественных монополий; ограничение  доходности производителя - естественного  монополиста; ценообразование на продукцию  и услуги естественных монополий.
Каждая из перечисленных  форм государственного регулирования  естественных монополий оказывает  воздействие на структуру и поведение  хозяйствующих субъектов, действующих  в сфере естественных монополий.
Так, регулирование отношений  собственности включает в себя такие  мероприятия как приватизация (национализация), организация конкуренции за рынок  естественной монополии, определение  лицензионного режима и т.д. Ограничение  доходности и ценообразование на продукцию и услуги естественных монополий влияют на то, сможет ли фирма  компенсировать издержки производства и, соответственно, продолжить деятельность или ей придется покинуть данный рынок.
Автор разделяет точку  зрения о том, что государственное  регулирование деятельности естественных монополий включает следующие элементы:
1) целевые (программные), организационные,  стимулирующие, учетные и контрольные  мероприятия;
2) определение правового  статуса регулирующих государственных
12
органов, порядка осуществления  их правомочий, а также процедур и правовых форм взаимодействия этих органов между собой и с  иными государственными структурами;
3) установление сфер (границ) действия режима естественных  монополий, а также правового  статуса хозяйствующих субъектов,  функционирующих в сферах естественной  монополии;
4) установление перечня  и правовых форм реализации  методов воздействия на деятельность  субъектов естественных монополий;
5) реализацию мер государственного  принуждения за нарушение положений  законодательства о естественных  монополиях и иных нормативных  правовых актов[3].
В соответствии со ст. 5 Федерального закона № 147 для регулирования и  контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные  органы исполнительной власти по регулированию  естественных монополий в порядке, установленном для федеральных  органов исполнительной власти. В  число основных органов регулирования  естественных монополий входят: 1) Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям, 2) Правительство Российской Федерации, 3) Министерство экономического развития и торговли; 4) Федеральная антимонопольная  служба; 5) Федеральная служба по тарифам  и сборам.
В параграфе 3 «Особенности регулирования  деятельности естественных монополий  в отдельных отраслях» рассмотрена  специфика регулирования естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе (передача электрической  и тепловой энергии, транспортировка  нефти и газа); естественных монополий  на транспорте, включая железнодорожный  транспорт, услуги аэропортов, услуги морских и речных портов и терминалов; а также регулирования услуг  общедоступной электрической и  почтовой связи.
В соответствии с Федеральным  законом «О государственном регулировании  тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» к числу полномочий федерального органа исполнительной власти по регулированию  естественных монополий относится  установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии  и их предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни и тарифов на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике.
В свою очередь, вышеназванный  Федеральный закон закрепил, что  на региональном уровне органы исполнительной власти субъектов Российской
13
Федерации устанавливают  тарифы на услуги по передаче электрической  энергии по распределительным сетям в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также тарифы на услуги по передаче тепловой энергии.
Регулирование тарифов на услуги по передаче электрической и  тепловой энергии, а также услуг  по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, осуществляется в соответствии с Основами ценообразования  в отношении электрической и  тепловой энергии в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства  Российской Федерации от 26 февраля2004 г. № 109 (в ред. Постановления Правительства  Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 893) и методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной службой по тарифам Российской Федерации, и рядом других нормативных правовых актов.
Государственное регулирование  тарифов на услуги по транспортировке  газа по трубопроводам осуществляется путем установления фиксированных  цен (тарифов) или их предельных уровней  исходя из:
а) возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, связанных  с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании  оптовых цен), а также возмещения экономически обоснованных затрат, связанных  с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов);
б) установления для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, обоснованной нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах  деятельности;
в) удовлетворения платежеспособного  спроса на газ, достижения баланса экономических  интересов покупателей и поставщиков  газа;
г) учета в структуре  регулируемых цен (тарифов) всех налогов  и иных обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации;
д) учета разницы в стоимости услуг по транспортировке и поставке (реализации) газа различным группам потребителей и в различные районы;
Расчет регулируемых цен (тарифов) осуществляется на основании  методических указаний, утверждаемых ранее Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, а ныне Федеральной службы по тарифам
14
Российской Федерации  раздельно по каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности, исходя из раздельного учета продукции (услуг) и затрат на ее производство.
Основные принципы и методы расчета тарифов на транспортировку  нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, устанавливаются Постановлением Федеральной  энергетической комиссии Российской Федерации  от 16 октября 2002 г. № 70-Э/5[4]. Решение об установлении (изменении) цен (тарифов) на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам принимается также временным Правлением Федеральной службы по тарифам Российской Федерации и подлежит обязательному опубликованию.
Государственное регулирование  естественных монополий на транспорте имеет целью достижение баланса  интересов потребителей и субъектов  естественных монополий, обеспечение  эффективного функционирования субъектов  естественных монополий на транспорте и доступности их услуг для  потребителей. Оно направлено на недопущение  необоснованного роста тарифов  субъектов естественных монополий  на транспорте и учет социальных факторов при установлении или изменении  тарифов[5]. Наряду с этим, тарифы должны возмещать затраты на оказание услуг, обеспечивая при этом рентабельную работу регулируемых государством субъектов естественных монополий на транспорте.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Указанные тарифы, сборы и  плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.
До настоящего времени  государственное регулирование  в области пассажирских железнодорожных  перевозок осуществлялось, исходя из необходимости обеспечения доступности  этого вида транспорта для потребителей всех категорий. Важно отметить, что  работа по установлению
15
тарифов на пассажирские железнодорожные  перевозки осуществлялас
и т.д.................


Перейти к полному тексту работы



Смотреть полный текст работы бесплатно


Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.