Здесь можно найти учебные материалы, которые помогут вам в написании курсовых работ, дипломов, контрольных работ и рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


Реферат/Курсовая Государственное управление в России

Информация:

Тип работы: Реферат/Курсовая. Добавлен: 06.06.13. Сдан: 2012. Страниц: 29. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):


 

    Содержание

 
 
Введение 3
   
1. Понятие  и характерные черты государственного  управления 5
2. Соотношение  государственного управления с  иными видами государствен-ной  деятельности 16
3. Новые  требования к государственному  управлению на современном этапе 26
   
Заключение 33
Список  использованной литературы 35
 

Введение 

      Актуальность  темы. Современному обществу приходится постоянно совершенствовать управление. Без этого оно как высокоорганизованная система не может обойтись. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы.
      Все это требует изменений концепций  и практики управления в целом  и особенно государственного управления. Насколько обоснованы цели и стратегии управления, эффективно ли действуют государственные органы, какова степень участия граждан, как влияет управление на деятельность организаций - эти вопросы никогда не теряют актуальность. Наш прошлый и современный опыт дают разные ответы.
      Начало XX века сопровождалось появлением новых концепций управления в обществе, когда оно отождествлялось с государственным централизованным управлением. Это давало возможность концентрировать силы и ресурсы на главных направлениях развития страны, и не случайно некоторые иностранные эксперты называют наше пятилетки примером жесткого управления по результатам. Однако сдерживалась инициатива мест, и нараставший консерватизм лишал управление его опережающего назначения.
      С распадом СССР и переходом к быстрому формированию рыночных отношений по существу резко ослаб весь механизм государственного управления. Иллюзии  стихийного регулирования привели  к отказу от двойного подчинения органов  и вертикали власти, к явному преобладанию методов менеджмента над методами управления государственными делами. И это отрицательно отразилось на экономике и социальной сфере, приведя к разрыву устойчивых связей между регионами и предприятиями, организациями.
      С конца 90-х годов пришлось воссоздавать новую практику государственного управления и укреплять иерархические связи его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 924 и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г., означает новый этап развития государственного управления. Речь идет об упорядочении функций исполнительных органов и повышении эффективности управления, об ограничении государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержании саморегулируемых организаций, о доступности и открытости управления для гражданского общества. Уже осуществляются меры по этим направлениям.
      Предстоит системно совершенствовать все элементы государственного управления - составы функций по уровням, статусы субъектов и участников, процедуры и регламенты деятельности, институты государственной службы и др.1 Это должно быть сделано во взаимосвязи на федеральном и региональном уровне, с выделением «партнерской доли» законодательных и муниципальных органов, суда, который становится активным участником отношений с управленческим аппаратом.
      Надо  глубже понять специфику управления в разных сферах и такую корреляцию, как меняющиеся потребности в  разных методах управленческого  воздействия с учетом динамики ситуаций («больше - меньше»). Сочетание с саморегулированием должно быть обоснованным.
      Целью данной курсовой работы является изучение сущности и особенностей государственного управления. Для достижения поставленной цели определим следующие задачи работы:
    определить понятие и рассмотреть характерные черты государственного управления;
    выявить соотношение государственного управления с иными видами государственной деятельности;
    проанализировать новые требования к государственному управлению на современном этапе.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Понятие и характерные  черты государственного 
управления 

      Термин  «государственное управление» распространен  в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в  законодательстве многих стран. Более  семидесяти лет он широко употреблялся в нашей стране, давая тем самым конституционные и законодательные основания для выделения данного вида государственной деятельности2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. отказалась от этого термина, закрепив вместо него новый «исполнительная власть». Так, ст. 77 Конституции РФ устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.
      В соответствии со ст. 10 Конституции государственная  власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым был осуществлен переход от признаваемого ранее «разделения труда внутри государственного аппарата» к «разделению властей», причем такой переход фактически произошел еще в 80-е гг., т.е. до принятия Конституции, в которой и получил окончательное формальное закрепление.
      Возникают вопросы: означает ли это, что такой  правовой институт, как государственное  управление, больше не существует или  имеет место исключительно терминологическая  реформация? Прослеживается ли отказ  от этого термина только в Конституции или также в других нормативных актах? И в случае употребления в иных нормативных актах какое значение придается ему и является ли это намеренным отходом от положений и терминов Конституции? В связи с этим представляет интерес соотношение употребления терминов «государственное управление» и «исполнительная власть» в нормативных актах Российской Федерации.
      Для разрешения данного вопроса необходимо в первую очередь обратиться к  уяснению природы понятия «государственное управление», его значения и способов законодательного закрепления в нормативных актах, принятых до Конституции 1993 г., и на основании этого выделить причины перехода к новой терминологии.
      Под понятием «государственное управление»  до 80-х гг. подразумевалась деятельность исполнительно-распорядительного характера. По мнению профессора Ю.М. Козлова3, такая характеристика, во-первых, определяла основное направление этой деятельности - исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, и, во-вторых, указывала на средство достижения данной цели - распорядительство, т.е. использование необходимых юридически-властных полномочий. В таком понимании государственное управление рассматривалось как прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления. Так, в Конституции СССР 1977 г. Кабинет Министров СССР определялся как исполнительно-распорядительный орган Союза ССР (ст. 128).
      В полномочия Верховного Совета СССР как постоянно действовавшего законодательного и контрольного органа входило образование и упразднение министерств и других центральных органов государственного управления. Президент СССР возглавлял систему органов государственного управления и обеспечивал их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР (п. 4 ст. 127.3). Кабинет Министров СССР был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР (ст. 131). Данный термин употреблялся не только в Конституции, но и в иных актах, развивающих ее положения. В подтверждение этого можно привести Указ Президента от 28 ноября 1991 г. N 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», а также Указ Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 «О поэтапной конституционной реформе», в котором говорится об обязанности Совета Министров - Правительства Российской Федерации обеспечивать бесперебойную и согласованную деятельность органов государственного управления. Таким образом, в этот период органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства.
      Экономической основой такого порядка служило господство государственной собственности. Долгий период времени государство являлось собственником 95% средств производства и, как следствие этого, на него возлагалась обязанность управления этим имуществом. Создавая, укрепляя монополию государственной собственности, вытесняя, уничтожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, бюрократия тем самым обеспечивала экономическое могущество своего аппарата. Чем выше роль государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждал производителя от результатов труда, лишал его возможности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, экономической свободой. Таким образом, управление постепенно всецело переходило к государству, становясь его прерогативой, и распространялось не только на экономическую, но и в первую очередь на политическую, а также идеологическую и культурную сферы жизнедеятельности общества.
      К моменту же начала формирования правового  государства возникла и была осознана необходимость реформы административной власти в целях превращения ее из всемогущей всеохватывающей сердцевины системы управления, характерной для данного этапа, в исполнительную власть правового государства. Переход к разгосударствлению, т.е. потере государством непосредственных управленческих функций в отношении объектов собственности повлек за собой прежде всего соответствующие изменения в области политики. Следовательно, одним из оснований, послуживших переходу к иной терминологии, т.е. преимущественному использованию понятия исполнительной власти по отношению к понятию государственного управления, по нашему мнению, послужил экономический фактор, под которым понимается характерный для данного периода процесс разгосударствления собственности4.
      Политической  и идеологической основой системы  управления служили: однопартийность, превращение правящей партии в государственную, слияние верхов партийных с верхами  государственными, в результате чего исполнительная власть подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. В связи с этим, говоря об основаниях перехода к иной терминологии, наиболее существенным наряду с экономическим нам представляется политико-идеологическое основание, т.е. изменения в понимании сущности государственной власти как таковой. Государственная власть всегда рассматривалась единой в своих проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Это основывалось на неприемлемости идеи разделения властей, что обусловливало соединение прежде всего законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Разделение властей официально признавалось исключительно «западным» явлением, не применимым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти. В действительности же теория «разделения властей», по мнению профессора Ю.М. Козлова5, исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться законодательством. При этом Д.Н. Бахрах исходит из признания народа источником суверенитета, и именно ему принадлежит вся полнота власти. Разделение властей необходимо также, по его мнению, и для того, чтобы недостатки высших руководителей государства не стали пороками всего государства, всей страны6. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически- властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они - ветви единого «дерева»7. Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности, и каждой из них соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.
      Пути  понимания перехода к новой терминологии обществом, его восприятия государственно-правовым строем, а также способы отражения  его в законодательстве на момент появления этих изменений можно  проследить, анализируя научно-исследовательскую периодику времени начала 90-х гг. - провозглашение Россией государственного суверенитета, начало создания демократического правового государства и реализацию принципа разделения властей. Так, например, профессор В.С. Пронина в статье «Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления»8 освещает процесс обновления законодательства об органах исполнительной власти и подведомственных им системах, вызванный к жизни практикой государственного строительства того периода.
      По  нашему мнению, необходимо, прежде всего, выяснить, какие государственные  органы относятся к органам исполнительной власти и правомерно ли теперь использовать устоявшееся понятие «органы  государственного управления». Конституция  устанавливает, что главой исполнительной власти является Президент, который руководит деятельностью Правительства (ст. 132-1). Одновременно он как высшее должностное лицо наделен и прерогативными полномочиями, что создает ему особое положение, отделяющее его от другого органа исполнительной власти высокого ранга Правительства. Очевидно, для подчеркивания особого положения Президента в системе исполнительной власти из ст. 122 Конституции РФ была исключена характеристика правительства как органа исполнительной власти. Закон о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации9, принятый 22 декабря 1992 г., уточняет положение Правительства в системе органов государства. В ст. 1 этого Закона устанавливается, что Совет Министров является органом исполнительной власти и высшим органом государственного управления, возглавляющим систему органов государственного управления. В Конституции России также в ряде случаев применяется термин «органы государственного управления». Таким образом, и Конституция, и Закон о Правительстве очерчивают две системы органов: систему органов исполнительной власти и систему органов государственного управления.
      Между тем терминология официальных актов  не всегда следует такой классификации  звеньев в государственном аппарате. Так, в изданных Президентом РФ указах от 30 сентября 1992 г. N 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти» и «О структуре центральных органов исполнительной власти»10, в Указе от 14 января 1993 г. «О порядке деятельности центральных органов исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ»11 используется иное наименование подведомственных Правительству органов они тоже называются, как и Правительство, органами исполнительной власти. По мнению В.С. Прониной, это вряд ли оправданно, так как и Правительство, и подведомственные ему органы управления осуществляют (по отношению к представительной системе) исполнительно-распорядительную деятельность организационно-правового характера, для чего и наделяются государственно-властными полномочиями (компетенцией). Однако наделение их такими полномочиями не означает, что каждый орган с властными правами должен считаться органом исполнительной власти, так как это может создать путаницу в терминологии, принизить статус высших эшелонов власти12.
      Очевидно, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории. С учетом этого в систему органов  исполнительной власти входят ее главы президенты, Правительство России и правительства республик в ее составе, администрация краев, областей и других субъектов Федерации. В систему органов государственного управления включаются центральные органы Федерации и республик, территориальные органы управления, под которыми согласно Конституции РФ и Закону РФ о Совете Министров Российской Федерации относятся министерства, государственные комитеты и ведомства. Они подведомственны соответствующим органам исполнительной власти. Их правовые акты обладают меньшей юридической силой и обязательны лишь для органов, организаций и предприятий, находящихся в сфере их деятельности или в границах отраслевого управления13.
      Делая вывод из приведенного мнения профессора В.С. Прониной, можно сказать, что, говоря о двух системах органов: системе органов исполнительной власти и системе органов государственного управления, она на основании действующих на то время базовых нормативных актов в данной отрасли различает их по объему компетенции и юридической силе издаваемых ими актов, наделяя органы исполнительной власти наибольшими полномочиями и значительным кругом вопросов ведения.
      Для иллюстрации перехода к новой  терминологии приведем ряд законодательных  актов, непосредственно ему способствовавших. К ним относятся, во-первых, Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2277 «О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации», предписывающий в связи с принятием Конституции РФ преобразовать Совет Министров - Правительство Российской Федерации в Правительство Российской Федерации. Наиболее значительным актом в этом отношении послужил Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», который во-первых, признал утратившим силу Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-I «О Совете Министров Правительстве Российской Федерации», признававший Совет Министров РФ высшим органом государственного управления Российской Федерации, и, во-вторых, определил в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации Правительство РФ. Однако, по мнению профессора В.С. Прониной, наименование «Совет Министров» по отношению к наименованию «Правительство» позволяет более четко отделять этот орган от служб администрации Президента, которые ранее вместе с аппаратом Совета Министров объединялись суммарным понятием «Правительство»14.
      Государственному  управлению как виду управления социального  присуще упорядочивающее воздействие  на определенный объект. Тем не менее, говоря о государственном управлении, нельзя забывать и его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством? Профессор Ю.М. Козлов видит суть данной проблемы в следующем15: управление различными сторонами государственной общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства, так как в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований - это и есть процесс исполнения. В определенной мере его осуществляет и сам законодатель, однако он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, поэтому возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое управление в исполнительно-распорядительном варианте. Таким образом, исполнение - это (в рассматриваемом аспекте) и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы.
      Что же касается самого термина «исполнительная власть», то необходимо отметить, что его не всегда признают удачной альтернативой термину «государственное управление». Основным аргументом, составляющим такую позицию, служит неуклонный рост значимости исполнительной власти, ее доминирующее положение среди других властей в современных демократических странах. Так, профессор А.Д. Керимов в статье «Исполнительная власть в системе разделения властей»16 говорит о все более возрастающей роли исполнительной власти как (в первую очередь) в законодательном процессе, так и в иных областях политической и общественной жизни. А.Д. Керимов видит верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества исторически предопределенным, объективно обусловленным всем ходом развития человеческой цивилизации. На данном же этапе развития общества такое положение исполнительной власти объясняется первостепенным значением осуществляемой этой ветвью власти управленческой функции в связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий17. Поэтому, по мнению А.Д. Керимова, именно исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, таких как мощь, оперативность, возможность срочного принятия управленческих решений и осуществления оперативных действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации задач, стоящих сегодня перед государством18. В связи с этим приведем суждение М. Дюверже, который справедливо отмечал, что сам по себе термин «исполнительная власть» весьма неудачен, ибо деятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законов и бюджета. Скорее соответствующие органы обеспечивают руководство государством, а точнее говоря, управляют им. Справедливым мы считаем и мнение М.В. Баглая, утверждающего, что в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа19.
      Осветив вопросы, связанные с пониманием сущности государственного управления, его роли в характеристике предмета административного права, а также  причин перехода к новой терминологии, мы задались целью выяснить, насколько последовательным является данный переход, и учитывается ли он в технике современного правотворчества. Проанализировав нынешнее российское законодательство, мы пришли к выводу, что несмотря на изменения в политической структуре, термин «государственное управление» употребляется в основополагающих актах многих отраслей права.
      Исходя  из отраслевого принципа построения системы права, можно провести следующую  классификацию нормативных актов, в которых находит отражение понятие «государственное управление».
      В сфере международно-правовых отношений  Положение о Министерстве иностранных  дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271, отводя ведущую роль в представлении  предложений о заключении международных договоров Министерству иностранных дел, определяет его как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.
      В сфере налогообложения уделяется  внимание отличию государственного управления налогообложением и налогового контроля как части государственного управления и финансового контроля от других форм управления и контроля. Такое отличие Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) видит в том, что объектом являются различные виды налогов, организация функционирования системы уплаты налогов и налоговые правоотношения в целом.
      Что касается области хозяйственной  деятельности, в ней действует  Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 120020, в названии которого применяется исследуемый нами термин: «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой». Он устанавливает, что отношения Правительства РФ или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством.
      Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ «Об основах  охраны труда в Российской Федерации»21, регулирующий трудовые отношения в области охраны трудовой деятельности, закрепляет основные направления (принципы) государственной политики в области охраны труда, в частности государственное управление охраной труда.
      В связи с актуальностью вопроса регулирования земельных отношений и принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, необходимо отметить, что в этом документе также нашел отражение термин «государственное управление». Отнесенное к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений государственное управление выражается в осуществлении мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведении государственного земельного кадастра. Причем некоторые из этих функций, предусмотренные Земельным кодексом для всех собственников земельных участков (такие как муниципальный, общественный и производственный земельный контроль), до окончательного разграничения государственной собственности на землю находятся исключительно в руках государства.
      В водном законодательстве закрепляется единство системы федеральных органов  исполнительной власти и органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное  управление в области использования и охраны водных объектов (Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ).
      Устанавливается также, что государственное управление в области использования и  охраны водных объектов осуществляют Правительство РФ и специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.
      Кодекс  торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ прямо  называет два федеральных органа, осуществляющих государственное управление в области торгового мореплавания: федеральный орган исполнительной власти в области транспорта и федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства. Согласно структуре федеральных органов исполнительной власти, определенной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 367, такими органами являются Министерство транспорта РФ и Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.
      Лесной  кодекс Российской Федерации от 27 января 1997 г. N 22-ФЗ, говоря в разделе III о  государственном управлении в области  использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, имеет в виду основные полномочия Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, определение которых осуществлено в соответствии с Конституцией РФ и Кодексом, установившим федеральную собственность на лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны.
      Говоря  о государственном управлении в  области федерального железнодорожного транспорта, необходимо отметить, что  для него характерен тотальный контроль государства за всей хозяйственной деятельностью. Государственное управление этим видом транспорта осуществляет Министерство путей сообщения РФ (Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте»).
      В отличие от железнодорожного, составляющего основу транспортной системы страны, все иные виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Государственное управление стало более децентрализованным, оно осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта (МПС, Министерством транспорта), а государственные контрольно-надзорные функции - органами и службами соблюдения порядка перевозок, обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.
      Вывод. Итак, Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие  «исполнительная власть». И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Действующее законодательство, опирающееся на новую Конституцию Российской Федерации, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого под органами исполнительной власти подразумеваются (несмотря на их новое наименование) органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления.
      Следовательно, несмотря на терминологические преобразования в характеристике предмета административного  права, в ныне действующих законодательных  актах Российской Федерации можно  встретить как введенный Конституцией термин «исполнительная власть», так и не употребляемое в ней понятие «государственное управление», причем последнее, на наш взгляд, не может считаться отходом от положений и принципов Основного закона. Более того, мы пришли к выводу, что использование термина «государственное управление» чаще всего имеет узкоцелевое значение и служит для обозначения специфики тех или иных отношений, регулируемых определенной отраслью права, установления границ государственного вмешательства в деятельность участников правоотношений, а также полномочий различных органов государственной власти (в первую очередь исполнительных) в соответствующих областях деятельности.
 

2. Соотношение государственного  управления с иными  видами государственной  деятельности 

      Ключевой  вопрос данной главы настоящей курсовой работы - содержание государственного управления. В широком смысле оно производно от функций государства, которые выражают его деятельность в разных сферах. Каждая из них включает в себя комплекс подфункций, выполняемых разными ветвями власти, органами и организациями. Например, в осуществлении экологической функции участвуют и законодательные, и исполнительные, и муниципальные органы, и предприятия. У каждого участника - своя «доля» выполнения общих функций. Поэтому в более узком смысле государственное управление выполняет такие функции, как легализующие, распорядительные, нормирующие, контрольные и др.22
      Это позволяет использовать в различных  отраслях и ситуациях гибкие методы воздействия на социально-экономические  процессы, на деятельность органов  и организаций, на поведение людей. От правильного выбора регуляторов  и меры их соотношения зависит  уровень развития экономики и социальной сферы. Пока это не удается на практике, и выбор регуляторов бывает произвольным: то жестким, то мягким, то нейтральным.
      Среди регуляторов административного  права следует более четко  различать нормы материальные и  процессуальные. Компетенционные нормы с их широким спектром административного усмотрения требуют четких процедур деятельности и принятия решений, взаимоотношений всех субъектов права. Пока процедурных и процессуальных норм явно не хватает, и этот дефицит надо преодолевать.
      Административно-правовые регуляторы можно условно разделить  на две группы. Первая группа включает в себя собственно административные акты и нормы, с помощью которых  административная власть самоорганизуется и функционирует: это статутные  законы, положения об органах, правовые акты о госслужбе и др. Во вторую группу следует включать тематические административно-правовые регуляторы, «рассыпанные» по всем отраслям права и содержащиеся в тематических законах и подзаконных актах.
      Все более настоятельной является необходимость формирования новых административных режимов: подвижные комбинации регуляторов - норм, статусов органов и организаций, процедур для решения устойчивых или временных задач. К ним можно отнести легализующие режимы (регистрации, аккредитации, аттестации и др.), функциональные режимы (в сфере бюджетных отношений, услуг связи и др.), контрольно-надзорные режимы, административно-международные режимы.
      Следующий круг - распределение функций по видам органов исполнительной власти и отдельным органам. Это сложная задача, и поэтому в ходе административной реформы проводилась большая работа по выявлению избыточных функций, от которых можно отказаться или сократить объем и масштаб выполнения. Причем произошедшая специализация функций федеральных органов выявила ряд проблем. До настоящего времени не существует общепринятого классификатора функций. Наряду с функциями выделяются государственные услуги как способы реагирования на запросы граждан и юридических лиц. Грань пока проведена весьма условно. К тому же определение и распределение функций и услуг требует гибких процедур.
      Во-первых, необходимо четко определять составы  государственных функций и услуг  по уровням и видам органов. Во-вторых, обоснованно решать вопрос об условиях и основаниях перераспределения полномочий и ресурсов. В-третьих, тщательно урегулировать и соблюдать процедуры передачи, наделения и делегирования полномочий. В-четвертых, обеспечивать строгую адекватность структур управления возлагаемой на них компетенции.
      Обострились проблемы централизации и децентрализации, поскольку часты изменения в объеме полномочий органов исполнительной власти разных уровней. Не всегда оправдано возникают противоречия.
      Курс  на централизацию выражается в последние  годы в разных формах. Во-первых, в  концентрации законодательной деятельности на федеральном уровне, в чрезмерной детализации регламентирования вопросов в законах по предметам совместного ведения и слабой процедуре учета интересов субъектов РФ. Во-вторых, в передаче ряда полномочий органов государственной власти субъектов РФ на федеральный уровень. В-третьих, в сохранении чрезмерного ведомственного регулирования по линии федеральных органов исполнительной власти. В-четвертых, в замене прямых выборов губернаторов и президентов субъектов РФ избранием их по представлению Президента РФ.
      Параллельно или с некоторым временным  разрывом происходят некоторые процессы децентрализации: сверху вниз передаются некоторые полномочия, особенно в  социальной сфере, бюджетные средства, подведомственные организации и  учреждения. Расширяется сфера самостоятельных действий местных органов. В субъектах РФ интенсивно развивается социальное законодательство, им передается ряд полномочий путем изменения федеральных законов. Передаются финансовые ресурсы для выполнения этих полномочий, расширяются рамки самостоятельного принятия решений. Но проблема в том, что и централистские, и децентралистские тенденции то быстро проявляются, то гаснут. Правовые и управленческие «рокировки» происходят непрерывно, чему свидетельством служат известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и Федеральный закон от 31 марта 2005 г. N 199-ФЗ с разными целевыми ориентациями.
      Процессы  централизации и децентрализации  нельзя сводить к традиционным административным аспектам. В них явственно обнаруживаются экономические аспекты, влияющие на публичную деятельность. Над полагать, концентрация собственности в руках государства путем национализации и создания крупных государственных корпораций (путем скупки акций, слияния и т.п.) отражает экономическую централизацию. С другой стороны, приватизация и уменьшение удельного веса государственного сектора сопровождается курсом на дерегулирование. Происходит передача некоторых функций от государственных органов саморегулируемым и иным организациям. Но это не означает полного отказа от государственного регулирования, которое должно видоизменяться и более гибко сочетаться с саморегулированием23.
      Вопрос  в том, как должны меняться в этих процессах методы государственного управления. Особое внимание должно быть уделено обновлению отношений органов публичной власти с учреждениями, организациями и предприятиями. Режимы зависят от статуса и его обновления, от организационно-правовой формы, от качества деятельности по оказанию услуг, от локальных актов.
      Особую  остроту приобретают отношения между органами публичной власти и бизнес-структурами. Пока их трудно признать удовлетворительными. Результаты анкетного опроса показали, что на эффективность работы предприятий влияют частые изменения федеральных правовых актов - 40,3%, актов на местном уровне - 22,9%, бездействие государственных органов - 20,8%, вмешательство государственных органов - 18,8%. Поэтому оправданы соответствующие корректировки положений и уставов, упорядочение обращений и проверок, разные формы партнерских отношений, введение четких процедур, устранение нарушений законности, повышение квалификации работников применительно к данной сфере24. Нужны четкие процедуры передачи некоторых публичных функций негосударственным институтам.
      Аутсорсинг - механизм выведения некоторых видов деятельности за рамки полномочий органов путем заключения контрактов с внешними исполнителями.
      Рассмотрим  цели и результаты государственного управления.
      Как и всякая деятельность, управление рискует замыкаться в собственных  рамках и вращаться среди собственных действий. Тогда оно во многом утрачивает свою целевую ориентацию и ограничивает возможности эффективного воздействия на экономические, социальные и иные процессы. Избежать таких отклонений можно с помощью специальных механизмов - программно-целевого управления и управления по результатам. Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыты.
      Не  рассматривая всех аспектов проблемы, выделим преимущественно правовой аспект. Начало положено нормативным закреплением целей государственного управления в статутных актах - законах и положениях об органах и в тематических актах - законах по сферам деятельности. Это должно быть очень обоснованно, иначе сложно определить задачи и этапы достижения целей.
      Необходимо  установить показатели, с помощью  которых можно определить результаты управления. Полезно в этом плане  «Положение о разработке Сводного доклада  о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы», утв. 27 апреля 2005 г. В нем выделены разделы «Результаты деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования по достижению целей», «Цели деятельности Правительства РФ», «Комплекс мер по достижению целей деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования,» «Региональные аспекты целей деятельности Правительства РФ», «Основные показатели сценарных условий социально-экономического развития». Определен примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования. По ряду министерств и служб даны развернутые целевые характеристики.
      Другой  подход представлен в разработках  субъектов РФ, а именно индикативного управления социально-экономическим развитием региона. В Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. Министерства получают государственный заказ на управление. В качестве главной цели деятельности всех органов установлены обеспечение нормативного значения качества жизни, а также нормы и стандарты обслуживания, обеспеченности сетью социальных учреждений. Кроме законов и постановлений Кабинета Министров, введены процедуры анализа уровня экономической самодостаточности хозяйствующих субъектов, регламент принятия решений по развитию сети учреждений. Мониторинг процесса - налицо.
      3 февраля 2005 г. принят Указ Президента  Удмуртской Республики «О системе индикативного управления в Удмуртской Республике» и утвержден план работ Правительства по реализации системы индикативного управления. Разработка перечня индикаторов уровня жизни, социально-экономического положения отраслей, муниципальных образований, организаций сочетается с разработкой паспорта бюджетного учреждения и социальных стандартов. Кодификатор функций позволяет их распределять по органам и готовить регламент системы индикативного управления и регламент представления данных для мониторинга.
      В Нижегородской области в рамках плана проведения административной реформы разрабатываются методики и механизмы планирования деятельности и контроля достижения ее целевых  показателей, системы результативного  управления подведомственными организациями.
      Это положительная тенденция, но действия изолированы. Поэтому целесообразно, во-первых, совместить отраслевые и территориальные цели и показатели деятельности, иначе неизбежен их разрыв, будет затруднена оценка эффективности управления в целом; во-вторых, отразить организационно-правовые средства реализации целей и компетенции органов, иначе разорвется связь между целями и результатами.
      Анализ  и оценка реализации компетенции  государственного органа проводятся путем25:
      а) сравнения отдельных элементов нормативной компетенции и реального объема дел;
      б) изучения объема бюджетного финансирования и целевого использования средств;
      в) сопоставления плановых мероприятий с реально осуществленными мерами (акты, инструктаж, проверки и т.д.);
      г) анализа содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;
      д) рассмотрения потоков документов, оформленных в рамках функций;
      е) рассмотрения оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;
      ж) определения меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении компетенции органа.
      Анализ  деятельности государственных служащих включает в себя:
      а) оценку знания должностных обязанностей и прав;
      б) сопоставление фактических действий с должностным регламентом, планами работы подразделения и поручениями;
      в) выявление случаев конфликта интересов служащего и возможностей коррупциогенности;
      г) профессиональный уровень.
      Оценку  реализации правовых актов можно  проводить с учетом:
      а) использования норм закона как условия оптимального решения задачи;
      б) правильности выбора закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу;
      в) правильного понимания содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение правовых рисков;
      г) полноты и последовательности применения норм закона и смежных законов;
      д) выявления ошибок (неверное установление предмета правового регулирования; неправильный выбор вида правового акта; слабая обоснованность правовых решений, порождающая коллизии и поспешные поправки; противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов; нарушения системных связей между актами разной юридической силы; неправильное оформление текста акта; запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов).
      В потоке преобразований и изменений в сфере управления можно обнаружить слабость системного подхода. Наблюдаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Это выражается и в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко «перекрываются» и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.
      Почти во всех положениях о федеральных  органах исполнительной власти отсутствуют  нормы об их взаимоотношениях по «горизонтали»  и «вертикали». В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.
      Быстро  меняются характер и объемы полномочий уровней публичной власти, но сохраняется  прежнее состояние системы управленческих органов. Пока наблюдается лишь усложнение структур и создание дополнительных комиссий по взаимодействию между ними, что приводит к преимущественному движению актов между субъектами управления. Их сигналы в результате «гасятся» и почти не доходят до объектов управления, т.е. организаций и учреждений.
      Экономические и социальные процессы почти не подвергаются реальным изменениям, хотя это главный показатель государственной деятельности. Иллюстрацией служит Федеральный закон N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (31 декабря 2005 г.). Внесенные, в частности, в Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» изменения в основном касаются передачи органам власти субъектов РФ таких полномочий, как регистрация граждан, содействие им в поиске работы, выплаты безработным и даже такое очевидное, как обогащение практики применения законодательства. В меньшей степени отражены регулятивные и стимулирующие воздействия на процесс занятости населения, который в действительности очень деформирован.
      Необходимо  определить пути и критерии совершенствования системы управления. На федеральном уровне чрезмерная специализация органов усложнила процесс принятия решений и их реализацию. Изучение законов субъектов РФ об органах исполнительной власти, принятых или измененных весной и летом 2005 г., свидетельствует о разных моделях органов. Это и президент республики, и губернатор области, и правительство, и кабинет министров, и администрация области. Действуют министерства, департаменты, управления, комитеты, государственные комитеты, агентства, агентства администрации, службы и службы администрации края, инспекции, комиссии, отделы, аппарат правительства республики, аппарат администрации области.
      Такая множественность видов органов  едва ли способствует упрочению единой исполнительной власти. Оправдано в этой связи провести обсуждение данной проблемы и поручить Минэкономразвития и Минрегиону подготовить предложения по примерным схемам построения органов исполнительной власти субъектов РФ. Особое внимание целесообразно уделить программно-целевому принципу их организации и деятельности, особенно в федеральных округах. Там действует много территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, причем среди них преобладают «агенты» федеральных служб с контрольными функциями.
      Для преодоления этих недостатков целесообразно определить критерии создания территориальных структур и их статусы. Они в большей степени оправданы для федеральных органов, действующих в русле норм ст. 71 Конституции РФ. Для реализации положений ст. 72 Конституции РФ и соответствующих федеральных законов, видимо, более полезны программно-целевые органы с представительством органов субъектов РФ. Это позволит лучше решать проблемы комплексного социально-экономического развития регионов. Такой подход позволит совершить переход на реализацию показателей их деятельности и бюджетирование по конечным результатам и обеспечить управление комплексами отраслей, которое сейчас явно ослабло.
      Необходимо  более строго отразить специфику  связей федеральных министерств, агентств и служб с региональными органами, действующими в тех же или смежных сферах. Это позволит обеспечить строгую корреляцию между объемом и характером полномочий Федерации и субъектов РФ и системами органов, которые их осуществляют. Сейчас далеко не всегда большому объему полномочий соответствует тот «набор» структур, который может их реализовать. Нередко обнаруживается «скопление» органов разных уровней на узком участке деятельности.
      Критически  оценим и устойчивую тенденцию «обрастания» органов различными комиссиями, что ведет к раздроблению ответственности. Конституционные органы утрачивают способность эффективно и полностью осуществлять свою компетенцию.
      Длительное  время управлению было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы.
      Пришло  время менять средства управления и  для его ускорения и эффективности  развивать административные процедуры26. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода.
      Первый - организационные регламенты. В 2005 г. были утверждены «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». На их основе в федеральных министерствах, агентствах и службах были разработаны и введены собственные регламенты. Продолжением служат другие регламенты, которые полезно вводить на федеральном и региональном уровнях, в частности взаимоотношений с партнерами, «час подписания документов», порядок разрешения разногласий.
      Второй  вид - это административные регламенты исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг. Уже появились первые нормативно-методические материалы для проведения этой работы. Правительство РФ приняло постановление от 11 ноября 2005 г. N 679 о порядке разработки и утверждения административных регламентов, действует план-график их работки и обсуждения в Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Критерием первоочередной разработки регламентов являются массовость исполнения функции или предоставления услуги, влияние на деятельность субъектов предпринимательства, социальная значимость, типовой характер. Имеются в виду оформление и выдача документов о юридически значимых действиях, ведение реестров, регистров, кадастров, работа с обращениями, лицензирование, выдача разрешений и т.п.
      Уже подготовлены и рассмотрены проекты  административных регламентов выдачи паспорта, заключений о привлечении и использовании иностранных работников. В них содержатся описанные услуги, акты - основания для ее оказания, органы, оказывающие услуги, права клиентов, последовательные действия сторон, перечни необходимых документов, основания и порядок отказа. Такая регламентация придает деятельности открытый и предсказуемый характер и позволит быстрее решать дела. Будет сокращаться сфера административного усмотрения и повышаться качество услуг, введение рационализации сочетаться с усилением административной и общественной подконтрольности, сокращение издержек.
      Государственное управление строится на основе профессионализма, и это обеспечивает компетентное и оперативное решение дел. Гарантирует  преемственность деятельности. В то же время оно должно быть демократическим по целям и методам осуществления. Признание конституционного права граждан на участие в управлении государственными делами требует больших усилий для его реализации.
      Государственному  управлению присущ такой институт, как государственная служба. Именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Принят Реестр должностей федеральной службы и другие реестры. Готовятся служебные контракты, призванные регламентировать права и обязанности служащих, показатели результативности их деятельности, меры поощрения и ответственности. Предписано урегулировать конфликт интересов, не допуская противоречий между личной заинтересованностью служащих и законными интересами общества, государства и граждан.
      Тем не менее, нормы плохо соблюдаются  и коррупция разрастается. Среди  комплекса средств ее предотвращения и устранения выделим рекомендации по анализу коррупциогенности законодательных  и иных правовых актов27. Оценка норм с точки зрения их влияния на сферу усмотрения и произвольных действий служащих уже приносит полезные результаты. Продолжением служит обучение служащих методам антикоррупционного анализа.
      Вывод. Государственные служащие должны способствовать, а не препятствовать участию граждан в управлении. Формы участия - разнообразны. Это и открытость, гласность, информированность, и деятельность общественных советов при органах управления, и публичная отчетность органов, и публичные слушания, и гражданские инициативы, и обращения граждан. Поддержка таких форм позволит преодолевать бюрократизм и стимулировать активность граждан. 

 

3. Новые требования  к государственному  управлению 
на  современном этапе 

      В связи с началом административной реформы в стране количество предлагаемых вариантов реформирования государственного аппарата увеличивается буквально с каждым днем. К их разработке подключились политологи, экономисты, социологи, представители других наук. Наметился широкий концептуальный разброс. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан.
      Однако  для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко  обозначенной цели. Назначение реформы  по замыслу, например, некоторых политологов - ответить на многочисленные вызовы внешней среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов - начиная от пенсионного обеспечения государственного служащего и кончая глобализацией мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ. Вместе с тем упускается из виду, что речь идет именно об административной реформе, иными словами - о реформировании системы органов исполнительной власти.
      В Послании Президента Российской Федерации  В.В. Путина от 26 апреля 2005 г. административная реформа выступает важнейшим средством достижения стратегических целей: увеличение валового внутреннего продукта в два раза; преодоление бедности; модернизация Вооруженных Сил. В этой связи необходимы глубокий анализ и уточнение существующих подходов, методов и средств реализации поставленных целей. Не менее важно последовательно и активно наращивать усилия по достижению стратегических задач, не подменять их текущими делами, не заводить в бюрократические тупики. То, что опасность такой подмены существует, показывает первый опыт реализации административной реформы.
      Рационализация  системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции  системы органов или органа (путем  их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность, документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно необходимы.
      В настоящее время рационализация идет по первому пути. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Институт законодательства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной власти. Анализу было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Методика изучения была согласована с Аппаратом Правительства РФ и включала рассмотрение следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработка и реализация политики (в сфере, отрасли), регулирующая, аналитическая, координационная, разрешительная, надзорно-контрольная. Их оценка проводилась с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»28 и других федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов. Анализ выявил более 5035 функций, из которых 2682 - регулятивные, 496 - надзорно-контрольные, 572 - разрешительные.
      В значительной части проанализированного  массива нормативных правовых актов функции федеральных органов исполнительной власти определены в основном правильно. Их анализ показал, что Правительство РФ осуществляет преимущественно аналитические, регулятивные и координационные функции. В тематических федеральных законах реализация этих функций возлагается на федеральные органы исполнительной власти. Это в принципе соответствует положениям ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
      Вместе  с тем нечеткость и противоречивость нормативных терминов «функция», «компетенция», «право», «полномочия», «обязанности» затрудняли анализ. Выявлен ряд противоречий и пробелов в регулировании функций федеральных органов. Они касаются соотношения этих функций согласно Конституции РФ, федеральных законов и положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.
      На  практике запущено в оборот понятие  «избыточные» функции. Необходимость  раскрытия этого понятия имеет  большое практическое значение, поскольку  все министерства и ведомства, представившие  предложения по избыточным функциям, смешали два понятия - «несвойственные функции» и «избыточные функции», и большинство функций, отнесенных ими к избыточным, попало в разряд несвойственных функций.
      Министерство  экономического развития и торговли РФ дало в этой связи разъяснение. Суть его состоит в том, что к несвойственным функциям относятся необходимые, но не соответствующие основному профилю деятельности конкретного министерства функции. В качестве примера называлась функция надзора за маломерными судами, которую Министерство природных ресурсов РФ предложило передать как избыточную в Министерство транспорта РФ.
      На  предмет избыточности функции должны были анализироваться по шести основным критериям: 1) закреплена ли функция  в федеральном законе или ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти; 5) обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям; 6) может ли функция осуществляться участниками рынка.
      Чрезвычайная  сложность такого анализа на практике, когда тесно взаимодействуют и переплетаются сотни функций органов власти, еще больше усложняется и запутывается, когда сами избыточные функции делятся на:
    формально избыточные, то есть функции, содержащиеся в положениях о ведомствах, но отмененные другими правовыми актами (например, функции лицензирования определенных видов деятельности, которые были упразднены федеральными законами, но сохранились в постановлениях Правительства РФ как функции конкретных ведомств);
    собственно избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено путем изменения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов и не потребует комплексных организационно-структурных преобразований (например, функции МВД России по регистрации копировально-множительной техники);
    условно избыточные - функции, необоснованно исполняемые федеральными органами исполнительной власти, упразднение которых может быть проведено при условии комплексных организационно-структурных изменений (например, функция Министерства юстиции РФ по созданию или упразднению государственных нотариальных контор и регулированию деятельности государственных нотариусов);
    потенциально избыточные - функции, для принятия решения о целесообразности упразднения которых требуется более детальное их изучение, включая проведение подробного функционального анализа механизма их реального исполнения ведомствами.
      Основные  предложения, касающиеся изменения  избыточных функций, сводятся: к упразднению  функции, в том числе выведению ее за пределы исполнительной власти и последующей передаче специализированной государственной организации (учреждение, казенное предприятие); передаче функции на нижестоящий уровень власти (субъектам РФ или муниципалитетам); передаче функции саморегулируемой организации; проведению дополнительного изучения вопроса о целесообразности упразднения потенциально избыточных функций.
      Предложенная  классификация функций не выдерживает  критики. Шесть основных критериев  выделения «избыточных» функций внутренне противоречивы; к потенциально избыточным функциям относятся функции, которые признаются таковыми только после детального изучения; неясны различия между «несвойственными» и «избыточными» функциями. И самое главное: не анализируются взаимосвязи объективно необходимых функций управления и функций органов государственной власти.
      Поверхностный подход к сложившейся проблеме создает  лишь видимость административной реформы. Это отлично понимают и в Правительстве  РФ. Его Аппарат получил от министерств  и ведомств список из 256 «условно избыточных» и 124 «потенциально избыточных» функций. Но в самом Правительстве РФ, однако, не смогли понять разницу между ними. В итоге было объявлено, что выполненная работа не соответствует поставленной Президентом РФ задаче и не является реформой по сути.
      Условность  грани между объективно необходимыми функциями управления и избыточными  функциями органов показывает следующий  пример. Недавно на заседании Президиума Государственного совета РФ говорилось о необходимости восстановления органа по государственному экологическому контролю. При этом отмечалось, что как только применение штрафных санкций за загрязнение окружающей среды достигало своего максимума, статус природоохранного ведомства сразу понижался, его функции объявлялись «ненужными».
      В Послании Президента РФ 2005 г. содержится, правда, несколько противоречивый (очевидно, не случайно) подход к этому вопросу. С одной стороны, в нем правильно  подчеркивается, что бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать функции государственных органов. С другой стороны, делать это нужно на основе предложений самих министерств и ведомств.
      Отметим в этой связи, что в Указе Президента РФ «Вопросы взаимодействия и координации  деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»29 говорится уже не об избыточных функциях, а об «избыточном» государственном регулировании в деятельности министерств и ведомств, а также об исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, об организационном разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля. Понятия «избыточная функция» и «избыточное государственное регулирование» не тождественны между собой. Избыточное государственное регулирование может осуществляться по всем функциям государственного органа и относится уже не к содержанию, а к методу их реализации.
      Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»30 содержит иную технологию определения «необходимых» и «избыточных» функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.
      Более того, именно Президент РФ своими указами  о системе (или структуре) федеральных  органов исполнительной власти дает поручения Правительству с целью  установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов исполнительной власти, распределить функции упраздняемых органов, внести изменения в положениях о них.
      Создание  устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе.
      Этим определяется возможность периодического и широкого обсуждения положений о федеральных органах исполнительной власти, что позволяет своевременно выявлять излишние функции органа либо находить наиболее эффективные средства осуществления объективно необходимых функций. Значение данной работы особенно возрастает в условиях постоянной реструктуризации отраслей и сфер государственного управления.
      Установление  того, какая функция органа является «излишней», а какая - объективно необходимой, вытекает из целей, поставленных перед органом. Здесь уже требуется всесторонний анализ. Множество субъективных факторов и условий, ускользающих от анализа из-за недостаточно развитой теоретической и прикладной базы, часто не позволяют формулировать ясные и четкие цели, систематизированный перечень задач и функций, необходимых для их реализации, определяемой с позиций эффективного развития подчиненных или подведомственных органу объектов управления. За основу берутся в таких случаях «передовой опыт», доказавшие свою эффективность конкретные системы и структуры управления.
      На  практике господствует эмпирический анализ фактических действий служащих органа, после которого редко ставится главная  цель - определить, что же должен делать орган, чтобы задачи, поставленные перед  ним, решались наиболее рационально. При этом перечень необходимых для их реализации функций может не совпадать с тем, что зафиксировано в различных нормативных актах, регулирующих деятельность данного органа.
      До  этой стадии совершенствование деятельности органа обычно не доходит: дело ограничивается лишь анализом конкретных действий его работников либо формальным «упорядочиванием» функций органов в соответствии с утвержденным Положением. Данная работа относительно легко поддается систематизации. Но при всей ее полезности в плане рационализации управленческого труда она не дает ответа на главный вопрос: нужны ли вообще те или иные функции органа и если да, то в каком объеме, где и кем должны осуществляться?
      В положениях об органах исполнительной власти наиболее полно отражается правовой статус министерств и иных федеральных  ведомств. По общему правилу положения  о них утверждаются Правительством. Разработка этих документов осуществляется в настоящее время уже после образования соответствующего органа исполнительной власти. Вместе с тем известны случаи, когда поручения Правительства о разработке соответствующих положений не всегда выполняются в отведенный для этого срок. В результате наметилось отставание оформления правового статуса министерств и иных органов исполнительной власти от организационных преобразований в системе в целом. Министерства и ведомства сливаются, разъединяются и т.п., а изменения и разработка новых положений не успевают за структурными переменами. Вследствие этого функции органа складываются стихийно, на основе текущих указаний «сверху» и саморегулирования, в результате чего и возникают «избыточные» функции.
      Вывод. Перед тем, как заниматься выявлением «избыточных» функций, необходимо доработать и принять федеральный закон «О федеральных органах исполнительной власти». Проект этого закона был разработан еще в 1994 году. В нем, в частности, содержится специальная статья, закрепляющая функции федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п.»г» ст.71 Конституции РФ должна быть закреплена устойчивая система видов этих органов и обеспечена их стабильная деятельность без фиксированного перечня действующих министерств и ведомств. Это позволит обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления деятельностью федеральных органов исполнительной власти с целью избежать слишком частых обращений к сложной процедуре внесения изменений в этот закон.
      Соответственно, конкретные функции, вытекающие из особенностей установленной законом сферы  деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти, будут  определяться положением о нем. 
 
 
 
 

 

Заключение

 
      Подведем  некоторые итоги курсовой работы.
      Прямым  следствием подрыва системы государственного регулирования общественных отношений  и пассивного ожидания, что они  будут развиваться на основе «самоорганизации», стали бюрократизация процессов  становления эффективной рыночной экономики, формирование обширного слоя чиновников как основной социальной опоры и тормоза реформы. Стал складываться так называемый чиновничий капитализм, движущим стимулом которого является не повышение эффективности государственного регулирования экономикой в условиях приватизации государственного имущества, а скорейшая приватизация «ничейной» собственности, что, в свою очередь, исключает необходимость оценки по критерию экономической целесообразности такого регулирования.
      Укрепление  институтов государственного управления и регулирования становятся необходимыми и важнейшими условиями стимулирования и нормального функционирования рыночной экономики. Данный вывод вытекает не из тех или иных политических программ и концепций, а из объективной потребности развития рынка. Именно государство содействует широкому освоению новых технологий на началах рыночной конкуренции, формированию конкурентоспособных хозяйственных организаций, стимулирует инновационную деятельность. Оно также активно участвует в повышении качества и совершенствовании структуры производства.
      Усилия  федеральных органов исполнительной власти должны концентрироваться в  связи с этим на решении перспективных  проблем социально-экономического развития страны, оценки и выбора направлений  долгосрочного экономического развития, на внедрении программы технологических инноваций.
      Применительно к государственным органам в  Послании В.В. Путина используются понятия  «эффективность», «качество», «новый уровень». Но что означают эти понятия применительно  к административной реформе? Какие методы управления способны обеспечить эффективность деятельности министерств, ведомств, правительства? Каково влияние политики на эффективность профессиональной работы органов государственного управления? Как обеспечить независимость профессиональных служащих от произвола, некомпетентности и злоупотреблений ряда политиков, выбираемых на государственные должности?
      При ответе на эти вопросы следует  активно использовать зарубежный опыт, который показывает, что потенциал  административной реформы заложен в научно-технической сфере, в предпринимательстве, в современной технологии управления. Его использование должно стать целью практической деятельности всех органов исполнительной власти. Колоссальные возможности блокируются неповоротливым и неэффективным государственным аппаратом. И дело тут даже не в его численности, а в плохой организации.
      Как сочетать консолидацию всего общества на ускоренное его развитие в целом  с требованиями либеральных демократов о соблюдении прав частных собственников? Как уравновесить «вертикаль» власти, выражающей интересы страны в целом, с правами и свободами участников горизонтальных рыночных отношений?
      Проведения  административной реформы с опорой только на государственный аппарат  далеко не достаточно. Повышение эффективности государства как политической организации невозможно, в свою очередь, без укрепления фундаментальных основ любой организации - иерархического принципа построения государства, определяющего, в свою очередь, иерархическую организацию государственной службы. Укрепление этого принципа не означает «бюрократизацию» государственного аппарата, увеличение численности государственных служащих. Объективно иерархическая организация не содержит бюрократических начал. Тоталитарной, авторитарной, бюрократической делают организацию люди.
      Смешение  понятий «иерархия» и «бюрократия» ведет к тому, что под предлогом  борьбы с бюрократией дезорганизуются  организационные принципы построения и деятельности государства как  политической организации.
      Движение  за повышение эффективности государственного управления на Западе прошло несколько этапов, переживая эволюционные изменения в методологии решения этой проблемы. Основной трудностью было при этом налаживание взаимодействия разных научных областей - экономики, теории организации, информатики, государственного управления и др.
      В настоящее время главной задачей  становится налаживание взаимодействия различных научных направлений  в области рационализации государственного управления, что позволит учитывать  выводы различных наук в изучении эффективности государственного управления, выработать единую методику ее оценки, контролировать уровень эффективности. Назрела необходимость внедрения нетрадиционных методов управления, необходимы поиск внутренних побудительных мотивов государственных служащих, а также качественно новый механизм, способный решить проблему эффективности государственного управления.

Список  использованной литературы

 
      I. Нормативные акты:
    Конституция РФ от 12 декабря 1993 года (в ред. ФКЗ от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ) // Российская газета. – 15 декабря 1993..
    Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях  от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 2002, N 1, ст. 1; N 30, ст. 3029; N 44, ст. 4295
    Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (с изм. от 20.05.2002.) // Собрание законодательства РФ, 1999, N 29, ст. 3702
    Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ от 4 июля 2005 г. N 27 ст. 2730.
    Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» (в ред. от 5.10.2002. N 1129) // Собрание законодательства РФ от 13 июня 1994 г. N 7 ст. 700.
    Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г.
 
      II. Специальная литература:
    Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Юристъ, 2005.
    Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник.- М.: ЗЕРЦАЛО, 2005.
    Алехин А.П., Козлов Ю. М. Административное право. М.: Норма, 2005. 
    Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. - М. : БЕК, 2006.
    Власть, закон, бизнес. М., 2005.
    Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право, 2001. - N 10 (16).
    Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право, 2004. - N 7.
    Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. М.: Юнити, 2005.
    Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Вопросы совершенствования организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2005. N3.
    Юсупов В.А. Теория административного права. – М.: Юрайт, 2005.

и т.д.................


Перейти к полному тексту работы


Скачать работу с онлайн повышением уникальности до 90% по antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru


Смотреть полный текст работы бесплатно


Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.