Здесь можно найти учебные материалы, которые помогут вам в написании курсовых работ, дипломов, контрольных работ и рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.
ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

 
Поиск учебного материала на сайте
Поиск по названию работы
Поиск по тексту работы

Повышение оригинальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение оригинальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения оригинальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, РУКОНТЕКСТ, etxt.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии так, что на внешний вид, файл с повышенной оригинальностью не отличается от исходного.

Результат поиска


Наименование:
курсовая работа Роль и место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

Информация:

 Тип работы: курсовая работа. Добавлен: 14.01.15. Год: 2015. Страниц: 31. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):





Введение

С момента принятия первого закона о прокуратуре длится борьба против прокуратуры, её надзорных полномочий. Полномочий, упразднение которых уничтожило бы прокуратуру как традиционный в России государственно-правов й институт защиты законности и правопорядка, защиты единого правового пространства, защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства. Десять лет эти попытки разбиваются о решительное нет законодателей.
Назначение, принципы организации и деятельности, формы и методы работы прокуратуры не позволяют отнести её в полной мере ни к одной из трёх ветвей власти, предусмотренной Конституцией Российской Федерации.
Действующий в нашей стране прокурорский надзор не имеет аналогов в мировой практике правоохранительной деятельности: он содержит в себе функции надзора и государственного контроля, уголовного преследования и поддержания обвинения в суде, административной юрисдикции, обеспечения исполнения судебных решений и судебного надзора. «…Сегодняшний свой статус прокуратура имела не всегда».
Уже более 12 лет, с момента принятия первого Закона о прокуратуре РФ, она перестала осуществлять надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. В суде прокурор - лишь участник судебного процесса, представляющий одну из сторон – государственное обвинение. И не более того.
Действительно, в последнее время усилия прокуратуры в сфере приведения региональных законов в соответствие с федеральными достаточно успешны. Но объективности ради следует признать, что в этом процессе органы прокуратуры играют промежуточную и второстепенную роль, поскольку прокуроры могут лишь обратиться в суды с требованием об отмене или признании незаконными актов, нарушающих федеральное законодательство. Общий надзор прокуратуры в отношении других видов деятельности без судебного механизма тоже беспомощен.
Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспеченно действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твёрдо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям. Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов.
Предлагаемое преобразование прокуратуры не потребует изменения Конституции России, наоборот, изъятие некоторых несвойственных прокуратуре функций сделает её положение действительно конституционным.

Прокуратура как самостоятельный государственный институт установлена Конституцией РФ. Она построена и действует на основании федерального закона, которому Конституцией «поручено» определить её полномочия, организацию и порядок деятельности. Конституционный Суд России (постановление от 11 апреля 2000г. №6-П) признал не противоречащими Конституции Российской Федерации статьи закона, которые устанавливают её полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству. Полномочия, являющиеся главным раздражителем для ревнителей западных моделей. Из этого следует, что никаких дополнительных мер, чтобы сделать положение прокуратуры «действительно конституционным», не требуется. Данную тему расписывают такие научные деятели как Басков В.И., Емельянов С.А., Скуратов Ю.Н.

В данной дипломной работе будет рассмотрено роль и место прокуратуры в структуре государственных органов Российской Федерации её взаимоотношения со всеми ветвями государственной власти. Не возможность определения прокуратуры ни в одну из трёх ветвей власти, также мнения зарубежных экспертов на примере «многосторонней встречи». Будет рассмотрена обще надзорная деятельность прокуратуры, понятие надзора, его виды и содержание, предмет и пределы этой деятельности, полномочия прокурора, организация его работы по надзору за исполнением законов.
И в заключении предложены пути усиления позиций системы прокурорского надзора.















Глава I. Роль и место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (1993г.) провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10)
В конституционном праве прокуратура рассматривается как один из важных конституционных институтов, являющихся неотъемлемым элементом механизма правовой защиты Конституции.1
Конституционные положения, касающиеся прокуратуры (ст.129), включены в гл.7 «Судебная власть», но совершенно очевидно, что сделано это искусственно. Прокуратура Российской Федерации является самостоятельной, независимой структурой, выполняющей функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей. Органы прокуратуры не принадлежат ни к одной из ветвей власти, хотя и входят в правоохранительную систему государственных органов.
В теории современного государства и права прокуратура на основе структурно-функционального анализа рассматривается и исследуется в механизме государства как важнейший независимый орган правоохраны2.
Почти три века назад Петр1, учредив должность Генерал прокурора при Сенате, заявил: «Сей чин яко око наше» (не рука, а око!),3 которое призвано было «смотреть, дабы Сенат в своём звании праведно и нелицемерно поступал»,4 а если Сенат не пожелает исправить ошибку, то – «протестовать и оное дело остановить». Петр1 изначально замыслил прокуратуру как особо доверенный орган с уникальными функциями надзора за деятельностью чиновников, как орган пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей. Как видим, орган этот ничего общего не имеет с исполнительной властью.
Не вписывается прокуратура ни в одну из трёх ветвей власти. И это факт. Факт, исключающий возможность поглощения прокуратуры исполнительной властью.
За рубежом прокуратура с точки зрения разделения властей относится либо к исполнительной, либо к судебной власти.
В чем же усматривают наши западные оппоненты препятствие для эффективной работы прокуратуры?
Не имея возможности подробно остановиться на позиции каждого зарубежного эксперта, приведём кратко наиболее значимые выводы, характерные для дискуссии: Иржи Томан, эксперт Европейского Совета, Швейцария: «Несмотря на разногласия… имевшиеся на протяжении прошедших десятилетий, нам удаётся выявить некоторые принципы, которые свойственны демократическим режимам, чтобы обеспечить соблюдение прав человека. Конституционно – правовой статус прокуратуры должен быть рассмотрен в самом общем контексте правового государства, философии демократического государства и разделения властей». Давая характеристику современных систем прокуратуры и их эволюции в странах центральной и восточной Европы, г-н Томан констатирует, что «многие страны демонстрируют стремление к новой концепции и что преобразования могут происходить только поэтапно, принимая во внимание общественную ситуацию каждой из стран…». И, наконец, главный вывод эксперта: «Статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны»5.
Сошлёмся и на мнение другого авторитетного докладчика, заместителя Генерального прокурора кассационного суда Франции Бруно Котте, осветившего тему о роли прокурора в защите прав граждан от незаконных решений администрации. Отстаивая прерогативу суда при разрешении жалоб, которая, по его мнению, в российском законодательстве недостаточно корреспондируется с Европейской Конвенцией по правам человека, он тем не менее приходит к выводу: «Прокуратура, функционально представляющая общие интересы, должна заявить о своей точке зрения во время рассмотрения судебными учреждениями споров между подчинёнными и администрацией. Именно ей предстоит оценить те дела, в которые она считает необходимым вмешаться. Именно ей будет поручено следить за выполнением решений принятых судебными учреждениями… Роль, которую могла бы сыграть в этой области прокуратура в силу своего размещения на всей территории Федерации, своего призванного авторитета и своего опыта, могла бы быть первостепенной».6
«Высказанные мысли», заключает французский прокурор, «не разоружают прокуратуру, но позволят ей в контексте обновления так же решить и нынешние задачи «общего надзора», которые представляются исключительно сложными и тернистыми». Как видим, высказывания представителей юриспруденции западного мира сильно разнятся с позицией и тоном отечественных оппонентов прокурорского надзора.
Далее, в главных выводах документа подчёркивается, что «изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества».7
Отрицать пользу изучения и использования чужого опыта только потому, что он чужой, нельзя. Навязывать его, ссылаясь всего лишь на то, что у нас не так, как у других, вредно.
Но, было бы неправильно пытаться переделывать прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Опыт показал сложность создания новой службы в стабильной обстановке. Ещё более сложно сделать это во время политических и социальных изменений. Чтобы преуспеть, необходимо понимать важность совместимости любой системы с культурой и историей страны, а также способностью быть, понятой обществом, в котором она функционирует.
В системе государственной власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систему органов осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации.
Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст.12).
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 1 ч.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Федеральным законом на прокуратуру также возложен надзор за:
    исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие:
    исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу:
    исполнением законов судебными приставами. Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно процессуальным законодательством, а также координацию деятельности правоохранительных органов.
Реализация законов есть не только правовое, но и политическое требование, поскольку нарушение законности причиняет ущерб общественным интересам.8
Вышеназванные функции и направления деятельности (прокурорского надзора) определяют и основные параметры характеристики отношений прокуратуры с органами исполнительной власти. Особенно это касается её отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами. Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля за исполнением (надзора), являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих достаточно ограниченных сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений.
Критики сложившегося в России прокурорского надзора, используя неясность положения прокуратуры в системе органов государственной власти, пытаются прозондировать общественное мнение и директивные органы на готовность поддержать их точку зрения, заключающуюся в необходимости ликвидации прокуратуры как самостоятельного и независимого от других органов федеральной власти органа путем превращения в департамент (управление) Министерства юстиции.
Но выполняемые прокуратурой функции имели и имеют настолько важное значение для становления и развития российской государственности, что законодатель счёл необходимым включить в Конституцию России отдельную статью, посвящённую прокуратуре. Это свидетельствует о признании за прокуратурой особого места в системе государственных органов и уже само по себе даёт основания задать вопрос: как же без изменения Конституции указанный в ней независимый орган государственной власти может стать частью Министерства юстиции – федерального органа исполнительной власти?
По направлениям своей деятельности и выполняемым функциям прокуратура наиболее близка к судебной власти. Видимо, поэтому ст. 129 Конституции РФ, посвящена прокуратуре, и была включена в главу «Судебная власть», хотя прокуратура никогда не была и не является частью судебной власти.
Принцип «разделения властей» конституционно установил приоритетное право именно судебной власти, а не прокуратуры, осуществлять судебный контроль (надзирать) за законностью. Законность связана с законами, но они выступают не как её составная часть, а прежде всего, как предпосылка и условие её осуществления.9 И в перспективе, по мере развития судебной системы, часть полномочий прокуратуры в области надзора за законностью будет передана судебной власти. Этот процесс мы наблюдаем уже сейчас. Однако закономерный для строительства правового государства выход судебного контроля за законностью, соблюдением прав и свобод граждан на определённое ему Конституцией место, на наш взгляд ни в коем случае не означает, что независимый прокурорский надзор себя исчерпал или исчерпает в будущем. Ведь прокуратура не конкурирует с судебной властью, а от имени государства, соблюдая приоритетное право судебной власти, осуществляет определённые федеральным законом надзорные функции.
По понятным причинам прокуратура не может быть отнесена и к законодательной ветви власти. Как видим, остаётся ещё только одна ветвь государственной власти – исполнительная, под крыло которой сторонники лишения прокуратуры самостоятельности и задумали поместить прокуратуру. Их логика, думается, такова: любой орган должен обязательно вписываться в ту или иную ветвь власти, и, если прокуратура не относится к законодательной или судебной ветвям власти, она является составной частью исполнительной власти и должна влиться в Министерство юстиции. При этом не принимается во внимание, что прокуратура с её функциями в чистом виде ни вписывается ни в одну из ветвей государственной власти.
Исторический опыт становления и развития прокуратуры в России на протяжении веков также не учитывается. Свои взгляды они подтверждают в основном только ссылками на правовые системы ряда стран и мнение юристов европейского союза.
Между тем сторонники слияния прокуратуры с Минюстом, как нам видится, забыли о значимости прокурорского надзора за точным исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами и иными органами. И очень сомнительно, что эффективность прокурорского надзора при включении прокуратуры в состав Минюста повысится.
Кадровые ресурсы и даже подразделения прокуратуры, занимающиеся проверкой актов, могут быть влиты в соответствующие структуры Минюста, где они, безусловно, менее чужеродны, чем в системе прокуратуры.
На Венской конференции (1993г.) были сформулированы принципы, на которых базируются прокуратуры Западной Европы. Один из них: «независимость от полиции, судебной системы, правительства (исполнительной власти)». Оспаривать этот принцип невозможно. Особенно в реалиях нашей коррумпированной жизни. В связи с этим возникает ряд вопросов. Какова будет эффективность надзора одной из структур исполнительной власти за законностью деятельности других структур той же системы? Смогут ли зависимые от этой системы чиновники объективно и беспристрастно выявлять и, главное, не скрывать, а официально фиксировать нарушения законов? И не только фиксировать, но добиваться их устранения, хотя бы в пределах 80%, как это делают «беспомощные» прокуроры? Чем в своей деятельности станут руководствоваться чиновники исполнительной власти: законом или указаниями и требованиями вышестоящих, нередко коррумпированных, чиновников? И, в конечном счёте: какая цель преследуется теми, кто предлагает передать надзорные полномочия Минюсту, представляющему исполнительную власть, где столь велико число допускаемых нарушений законов? А каким будет надзор буквально за самим собою, за своими собственными структурами? Известно, что система исполнения уголовных наказаний (одна из структур Минюста) занимает такое правовое поле, где права человека наиболее уязвимы. Не всегда безупречна деятельность и судебных приставов, находящихся в ведении Минюста. Информации о допускаемых ими нарушениях законов нередки в печатных и электронных СМИ. Здесь и убеждать не в чем. Степень эффективности внутри ведомственного контроля общеизвестна.
И ещё одно. В сфере внимания прокурорского надзора в соответствии с законом постоянно находятся законы субъектов Федерации, т. е. акты, издаваемые органами законодательной власти. Тогда как, скажем, протест исполнительного органа власти на акт, принятый органом власти законодательной, согласуется с провозглашенным ст. 10 Конституции РФ принципом разделения властей и их самостоятельности? Какова конституционность такого протеста? Вправе ли будет орган исполнительной власти, с учетом той же статьи Конституции, обращаться в суд по поводу несоответствия закона субъекта Федерации закону федеральному.
Не следует забывать и проверенной российской действительностью постулат о том, что на всей огромной территории Российской Федерации необходимо единство законности, одинаковое её понимание и осуществление во всех субъектах Федерации и у нас нет органа, кроме централизованной и независимой прокуратуры, способного обеспечить это единство. Термин «законность» обозначает положительное отношение к законам в практической деятельности и повседневной жизни.10
Прокуратура действительно не вписывается ни в одну из ветвей государственной власти. Но в то же этот так называемый недостаток в условиях советской, а затем и российской государственности дал ей возможность при выполнении возложенных на неё функций быть самостоятельным и независимым органом. Вместе с тем независимость любого органа государственной власти (особенно не выборного) в государстве не может быть абсолютной, поэтому Конституцией и федеральными законами предусмотрена система сдержек и противовесов, позволяющая удерживать баланс властей в нужном для данного этапа развития государства состоянии.
Установленные Законом о прокуратуре порядок назначения Генерального прокурора и прокуроров субъектов Федерации и обязанность Генерального прокурора представлять ежегодный доклад палатам Федерального Собрания Российской Федерации опровергают существующее в умах противников независимой прокуратуры мнение о том, что Генеральный прокурор якобы некому неподконтролен. Но представляется, что для окончательного снятия вопроса о мнимой не подконтрольности прокуратуры в Закон о прокуратуре необходимо включить положение о подотчётности Генерального прокурора Главе государства и Совету Федерации.
В результате такого дополнения станет ясно, при каком органе государственной власти выполняет свои функции Генеральный прокурор.
В связи с предложением о слиянии прокуратуры с Министерством юстиции возникает вопрос, почему прокуратура должна быть при исполнительной власти, а не при законодательной и (или) Главе государства. Такое решение вопроса выглядит куда более логичным. Как известно, законы принимаются законодательной властью; Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры заботятся о точном и неуклонном исполнении законов и обеспечивают защиту прав и свобод гражданина. Закон не допускает ущемление прав одних за счёт прав других граждан государства.11 Из этого можно сделать вывод, что полномочия прокуратуры являются одним из инструментов Главы государства, а также законодательной власти для реализации своих прав.
Сторонники слияния прокуратуры с исполнительной властью настаивают на очередной реформе прокуратуры. Мы тоже считаем, что пересмотр функций прокуратуры и полномочий прокуроров на определённых этапах необходим. Но, на мой взгляд, никакая реформа или изменение функций и задач прокуратуры не должны затрагивать основной принцип организации и деятельности прокуратуры – осуществление полномочий не зависимо от всех органов государственной власти, общественных объединений и партий. Если реформа направлена на отход от заданного принципа, то это уже не реформа, а ликвидация прокуратуры как самостоятельного органа государственной власти. Именно этого и добиваются сторонники включения прокуратуры в Министерство юстиции.

§1. Прокуратура и Президент РФ.
Характер задач и полномочий прокуратуры исключает возможность её отнесение к составу органов исполнительной власти. Хотя отдельные элементы таких взаимосвязей, и довольно существенные, присутствуют в организационных отношениях прокуратуры с главой исполнительной власти, каковым является в значительной мере Президент страны.12
Так, Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только по представлению Президента Российской Федерации. Это обстоятельство имеет важное значение для характеристики взаимоотношений Генерального прокурора РФ и Президента РФ.
Согласно Конституции РФ Президент вносит в Совет Федерации предложение и об освобождении от должности Генерального прокурора.13
В связи со спором о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела Конституционный Суд РФ принял постановление от 1 декабря 1999г. Согласно этому постановлению к компетенции Совета Федерации не относится полномочия по изданию акта об отстранении Генерального прокурора РФ от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Исходя из Конституции и в отсутствии иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент РФ. Судья Конституционного Суда В.О. Лучин выразил по данному делу особое мнение. Исходя, в частности из общего принципа, сформулированного в п.9 ст. 41-7 закона о прокуратуре о том, что «отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность», судья делает вывод, что тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. В сочетании с другими аргументами это позволило ему сделать вывод, что принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента относится внесение предложения по этому вопросу.
В любом случае, с учётом значимости места и роли Генерального прокурора РФ в строго централизованной системе Прокуратуры, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящему и Генеральному прокурору РФ, а также его положения в государственном механизме по обеспечению законности и правопорядка, вопросы, связанные с определением порядка отстранения Генерального прокурора РФ от должности, должны быть чётко, полно и однозначно урегулированы в законе.

§2. Прокуратура и органы законодательной власти.
Взаимоотношения прокуратуры как федерального государственного органа, основное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов, и Федерального Собрания – парламента Российской Федерации – предопределяются тем, что парламент является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Государственная Дума Федерального Собрания принимает федеральные законы, которые являются основным содержанием предмета прокурорского надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. В этих докладах предлагаются и меры законодательного характера, направленные на совершенствование правового регулирования общественных отношений, проводится анализ действующего законодательства с точки зрения практики его применения, наличия противоречий и пробелов в законодательной регламентации, предлагаются меры по её совершенствованию.
Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют её в предложениях о правовом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют её вышестоящему прокурору.
Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложением об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или должностному лицу, правомочному вносить такие акты.
Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации.14
Генеральный прокурор РФ или иные должностные лица прокуратуры регулярно информируют палаты парламента по различным вопросам законности и правопорядка. Органы прокуратуры по запросам и обращениям депутатов парламента проводят проверки сообщений о фактах нарушений законов, принимают меры к их укреплению.
Как отмечалось, в соответствии с конституционным принципом разделения властей Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента.
Согласно закону Председатель Совета Федерации в порядке, установленном Советом Федерации, приводит к присяге лицо, назначенное на должность Генерального прокурора. Это законодательно закрепляет подотчётность Генерального прокурора Российской Федерации.15
Эффективность управления обществом, реформируемым на базе законности, определяется тем, насколько государством учитываются объективные закономерности общественного развития и насколько само законодательство адекватно отражает потребности и возможности общества; выдерживается иерархия правовой системы при верховенстве конституции и закона; обеспечиваются взаимосвязь и взаимоподчинённость всех элементов правовой системы, издание уполномоченными правотворческими органами актов в строгом соответствии с их конституционной компетенцией; гарантируется исполнение всеми ветвями власти требований конституции, законов и других нормативных правовых актов; соблюдается правомерность установления льгот и преимуществ должностных лиц; обеспечивается функционирование механизма судебной, прокурорской и иной правовой защиты личности, государственных и общественных организаций от правонарушений и препятствий в реализации своих конституционных прав и свобод. Каждый из критериев, характеризующий определённый срез законности, в совокупности образует единство общей оценки её состояния.
Очевидно, что укрепление органов прокурорского надзора, включая разрешение давно назревших проблем его статуса, может быть более успешным на базе теоретической разработки концептуальных основ законности, её места и предназначения.
К сожалению, идеи и принципы законности как универсальной ценности правового демократического государства не нашли должного отражения в основном законе страны – Конституции Российской Федерации. Парадоксально, но в этом главном документе, определяющим жизнь общества, не оказалось места для раскрытия роли законности, основных принципов и механизмов её утверждения в условиях федерального устройства страны. Во всём тексте Конституции заметна печать незадачливого реформаторства, видимо, относившего законность к рудиментам прошлого режима. А если обойдена вниманием законность, как опорный хребет формирования правового государства, то, естественно, следуя этой логике, можно было ограничиться столь скупой формулировкой статуса специального органа её защиты и утверждения – прокуратуры – как это видно из Конституции РФ(ст.129).
Не секрет, что на ослаблении режима законности в переходный период с самого начала сказались теоретические взгляды и позиции, противопоставляющие понятие права и закона, объективно умаляющие значение законодательных актов, как «неустойчивых» и переходящих в условия реформ в отличие от «вечных» и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества.
На старте перестройки и в последующие годы серьёзный ущерб законности был нанесён и пропагандой, внедрением в жизнедеятельность общества нового принципа правового поведения: «разрешено всё, что не запрещено законом». Его разрушительная сила особенно стала ощутимой в период радикальных экономических реформ, перехода к рыночным отношениям при отсутствии должного законодательного обеспечения, новой системы права. В условиях динамизма социально – экономических и общественных процессов и явного отставания правового регулирования провозглашенный принцип привел на практике к осложнению криминальной ситуации, разрушению общественной морали как средства регулирования человеческих отношений.
Требуется также научное осмысление и обоснование трансформации, содержательного отличия господствовавшей в прошлом «социалистической» законности от принципа законности правового государства. Переход от одного понятия законности к другому – это не формальная смена терминов, а кардинальная переориентация приоритетов в предметах правозащиты.
Если фундаментальной основой «социалистической законности» были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, то в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества должны меняться не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. А это требует солидного научного обеспечения. В частности, смена правозащитных приоритетов не должна вести, как это доминирует в теоретических работах и практической политике, к противопоставлению личности, общества и государства. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую, в конечном счёте, реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина. Правовое государство, как главный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране социально – правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена «нелегитимности» самих законов, как не отвечающих их социальным ожиданиям.

§3. Прокуратура и органы судебной власти.
Конституция РФ не предусмотрела Генерального прокурора РФ в составе субъектов, полномочных обращаться в Конституционный суд РФ с запросами в соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ст.125). Вместе с тем согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» постановления и заключения Конституционного Суда РФ не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются Генеральному прокурору РФ (ст.72) как руководителю системы прокуратуры России, осуществляющей надзор за исполнение законов.16 Такое направление постановлений и заключений суда Генеральному прокурору связано с их юридической силой, ибо акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.
Согласно Федеральному закону о прокуратуре, Генеральный прокурор вправе обращаться в Конституционный Суд по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п.6 ст.35). Однако эти полномочия пока не повлекли внесения соответствующих дополнений в Закон о Конституционном Суде. В результате страдают интересы укрепления законности и правопорядка, построения правового государства в Российской Федерации.
Прокурор или его заместитель в случае установления нарушения закона органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуратуры, помимо иных мер, предусмотренных законом, обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.
Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных федеральными законами. В суде по уголовным делам прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.
Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест в порядке надзора, а в арбитражный суд – апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора за незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.
Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам. Таким образом, прокурор в судах общей юрисдикции выступает в качестве стороны или субъекта соответствующего судебного разбирательства. В случаях и порядке, определённых законом, прокурор осуществляет надзорные полномочия в отношении судебных решений, не соответствующих закону.
Прокурор или его заместитель независимо то участия в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей компетенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору, который, согласившись с этим представлением, вносит протест в надлежащую судебную инстанцию.
При этом следует подчеркнуть, что суд принимает решения независимо от кого-то ни было и подчиняется только закону. Протесты прокурора также направляются в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изменять опротестованные судебные решения. Протест прокурора не имеет для такого суда заранее установленной силы. Доводы и основания, приведенные прокурором в протесте на несоответствующее закону судебное решение, рассматриваются компетентной судебной инстанцией в совокупности и иными имеющимися данными.














Глава II. Общий надзор прокуратуры за исполнением законов

§1. Предмет и пределы общего надзора

Органы прокуратуры должны быть организованны с учётом социальной и политической ситуации в стране, а также демократическими правовыми традициями государства, при условии приоритета законности и демократии.

Ключевой здесь является, конечно, функция надзора. Действительно, в 1864г. в результате судебной реформы надзорные полномочия были прокуратурой в значительной мере утрачены. Но вряд ли это можно представлять общественности как успех демократических реформ. Известно ведь, что это не так.
А. Кони, выдающийся русский юрист и судебный деятель, один из наиболее ярких выразителей демократического направления в российском праве, спустя 30 лет после реформы, подвёл некоторые её итоги. Называя прокуратуру «наследием петровских времён и одним из лучших украшений екатерининских учреждений», он очень образно описал последствия этого «достижения» упомянутой реформы для России: «Упразднение связанных с нею прав и обязанностей по надзору за ходом не судебных дел (надзором за исполнением законов) следует признать большою ошибкою составителей Судебных уставов. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса…».17
А теперь нас снова призывают к повторению этой большой ошибки. Опасны в наше время такие «шутки». Это понимали и законодатели, неоднократно отвергавшие попытки преобразовать прокуратуру в лишенный надзорных полномочий придаток исполнительной или судебной системы. Решения принимались почти единогласно всеми фракциями, за исключением в каждом случае нескольких депутатов. Законодатели сознавали, что при существующем состоянии законности отсутствие механизма её защиты губительно для страны.
Надзор за исполнением законов (общий надзор) нередко определяют как отрасль прокурорского надзора, связанную с обеспечением законности в сфере государственного управления. Это неточно. Помимо обеспечения законности в сфере государственного управления общий надзор распространяется также на сферу местного самоуправления, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, органы управления негосударственными структурами.
Надзор за исполнением законов составляет ведущую роль отрасли прокурорского надзора. С его помощью реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на её территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.
Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере – обеспечения законности. Он свободен от ведомственных и местнических влияний, вследствие чего объективно исходит из общегосударственных задач.
Надзорная деятельность прокуратуры, имеет решающее значение при определении её взаимоотношений с другими органами власти. В российских условиях прокуратура с позиции закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Одновременно она способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности обеспечивать которую призвана прокуратура. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти.18
Данное направление деятельности российской прокуратуры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлинного, отвечающего условиям жизнедеятельности федеративного государства суверенитета субъектов Российской Федерации, предотвращению сепаратистских тенденций.
Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально – экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ из за несовершенства их правового обеспечения.
Общий надзор прокуратуры охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов. Предписания законов, исполнение которых отслеживается прокурорами, относятся к правовым сферам, регулирующих более сорока видов различных общественных отношений.
Следует также иметь в виду, что надзор за исполнением законов оказывает наиболее заметное воздействие на общественное состояние законности в стране. В общем надзоре заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Он имеет дело с нарушениями законов, которые, по существу, составляют исходную базу, обеспечивают подпитку широкого диапазона правонарушений, и в первую очередь, преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране. Общий надзор обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений.
Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:
    Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
    Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.19
Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идёт о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решении определённого рода стоящих перед прокуратурой задач, в чём наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя выделить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.
Содержание используемого в ст.21 Закона о прокуратуре понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.
Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия, материализуются возведенные в закон воля и интересы российского народа. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.
Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определённой Законом о прокуратуре совокупностью органов, организаций и должностных лиц. В неё, как видно из их перечня, представленного в ст. 21 Закона,20 входят; федеральные отраслевые органы исполнительной власти; законодательные и исполнительные государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; органы управления и руководители государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополнятся, изменятся он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999г., который устранил допущенную в первоначальной редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» ошибку, выразившуюся в не включении в него коммерческих и некоммерческих организаций. Это, как известно, серьёзно осложняло процесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совершение основной массы правонарушений.
В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная определённость надзорной деятельности прокуратуры.
Закон о прокуратуре (ст.1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневою систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Федерации. В связи с этим, предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Федерации.
Особо следует сказать о главном законе страны – Конституции Российской Федерации. Закон о прокуратуре – Закон СССР «О прокуратуре СССР» (1979г.), Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (1992г.) не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением основного закона страны, хотя это презюмировалось и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в законе порождало известную неопределенность позиций прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно – правовых установлений. Федеральный закон от 10 февраля 1999г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»», в соответствие с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил ту серьёзную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия основного закона страны.
К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст.15 Конституции РФ, составной частью её правовой системы. Причём они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. Как сказано в Конституции РФ, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем установлены законом, то применяются правила международного договора». В числе актов международно – правового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Конвенция МОТ №111 (1958г.), Всеобщая декларация прав человека (1948г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966г.) и др.
Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определённо и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением законов не только законов, но и подзаконных актов.
Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жёсткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях она, по существу, лишилась той фактической базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с серьёзными проблемами практика прокурорского надзора не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных правовых актов различных уровней и видов21. Это является серьёзной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелёгкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может её не дискредитировать.
Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре не содержит. Правда, не упоминаются в Законе о прокуратуре и международные нормы и принципы и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений, они по существу приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признаётся приоритет перед законами Российской Федерации.
Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают конкретизацию отдельные положения законов, излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, всё-таки нет сколь-нибудь достаточных оснований.22 Исполнение подзаконных актов – это предмет деятельности других органов, в первую очередь, органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на неё не свойственных ей функций. Нельзя не считаться также с тем, что подзаконные акты – это акты законоисполнительног характера. Также не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэтому прокуратура, в силу своего государственно-право ого статуса, обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.
Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за исполнением законов следует иметь точное представление о показателях, на основе которых производится оценка законности действий, и актов субъектов правоприменения. В отношении действий, как правило, сколь-нибудь заметных трудностей в практике прокурорского надзора не возникает. Во-первых, с действиями прокурору приходится иметь дело не так уж часто; во-вторых, в законе обычно пределы допустимых действий определяются достаточно точно и конкретно через механизм распределения прав и обязанностей субъектов правоприменения и этим же целям служит фиксация в законе правовых последствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре. Изучение практики прокурорского надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании закона, регламентирующего иные, нежели отражённые в правовом акте, вопросы, о чём, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода запретов, присвоение данным органом не принадлежащих ему полномочий и др.
Другой не менее распространенной разновидностью не соответствия правовых актов Закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного не действующим или утратившего силу закона. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например заключения разного рода договоров).23 Здесь причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и соответственно обоснования заведомо неправомерного решения, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта Федеральному закону может указывать нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов).
С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связанно решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целых устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Этими тремя параметрами можно и ограничится. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора и их знание способно обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.
Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параметрам должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонения от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находятся поэтому только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе о прокуратуре, прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйствен ой деятельности.
Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой – обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

§2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов
Характер и диапазон полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за исполнением законов. Их развёрнутый перечень содержится в ст.22 Закона о прокуратуре. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято делить на три группы:
    полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;
    полномочия по устранению нарушений закона;
    полномочия по предупреждению нарушений закона;
Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений: путём непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путём истребования и изучения необходимых документов, путём получения информации от физических лиц, а также путём использования помощи специалистов.
Непосредственное обнаружение прокурором фактов противоправного поведения занимает существенное место в практике надзора за исполнением законов по многим его направлениям: надзора за исполнением законов о приватизации, земельной реформе, о собственности, о предпринимательской деятельности и др. Оно обеспечивается прежде всего правом на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Прокурором движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение посетить конкретную организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий для реализации названого права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение.24 Это простая и очевидная истина, однако не всеми лицами (в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) понимается надлежащим образом. На прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима, требующие предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и т.п. Причем в наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, «деловым людям», такое положение представляется нормальным. Нетрудно заметить, что в нём изначально заложена идея неуважения государственной власти, пренебрежение к нормам права, на соблюдении которых и держится порядок в любом государстве мира.
Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность посещения прокурором нужного лица в нужное время и место. Как говорилось в своё время, лица прокурорского надзора по своей должности должны быть «пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений». Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.25
Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, может характеризовать широкий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка производственных помещений нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учётной дисциплине, финансах и др.
Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрены в ч.1 ст.22 Закона о прокуратуре. Изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность составления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Немаловажное
и т.д.................

Скачать работу


Скачать работу с онлайн повышением оригинальности до 90% по antiplagiat.ru, etxt.ru


Смотреть полный текст работы бесплатно


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.
© 2009...2024
WEBKURSOVIK.RU – ЭФФЕКТИВНАЯ ПОМОЩЬ СТУДЕНТУ
webkursovik@yandex.ru