На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


курсовая работа Реформа местного самоуправления РФ

Информация:

Тип работы: курсовая работа. Добавлен: 12.08.2012. Сдан: 2011. Страниц: 14. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):


МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФГБОУ «АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Международный институт экономики, менеджмента 
и информационных систем
Кафедра региональной экономики и управления 
 

РЕФОРМА
МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  РФ
 (курсовая работа) 
 
 

                           Выполнил студент
3 курса,  группы 1191
М.В. Перваков
__________________ 

Научный руководитель
                                                к. э. н., доцент
                               Л.А. Капустян
                  __________________ 

                               Работа защищена:
                              «____» _______ 2011 г.
                      Оценка_________ 
               
               
               
               
               
               

г. Барнаул 2011
СОДЕРЖАНИЕ  

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….4 

Глава 1. Понятие и история развития местного самоуправления в России

1.1.  Сущность  местного  самоуправления  и его традиции 

в  Российской  Федерации………………………………………………………..6

1.2.  Местное самоуправление  в советский   период…………………………11
1.3. Конституционное  закрепление   основ местного
самоуправления  в   современной России……………………………………...15 

Глава 2.  Реформирование системы местного самоуправления в РФ
2.1.   Реформирования  системы  местного самоуправления
в РФ (1990 г.- сентябрь  1995 г.)………………………………………………..21
2.2. Формирование правовых основ местного самоуправления
в РФ (1 сентября 1995 г.- 6 октября 2003 г.)…………………………………...26 

Глава 3. Направления совершенствования организационно-правовых
основ местного самоуправления…………………..………………………....36 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………..48
СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ …………………………………………………...52 
 

 

ВВЕДЕНИЕ 

    Оценивать сущность и перспективы проходящей в настоящее время муниципальной реформы необходимо в свете исторического развития нашей страны. Это позволяет показать, как на практике при проведении в стране муниципальной реформы были реализованы изначальные установки, каковы ее базисное содержание, структурные элементы, стилистика исполнения.
    6 октября 2003 г. принят Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», комплексно закрепляющий в развитие конституционных положений о местном самоуправлении все основные институты муниципального права. Он должен заменить Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с аналогичным названием. Новый Закон направлен на масштабное реформирование местного самоуправления в стране, имеющее целью обновление муниципального законодательства, уставов, иных актов муниципальных образований, перестройку территориальных, организационных, экономических основ местного самоуправления.
    Принятие  Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  6 ноября  2003 года стало новым этапом в процессе формирования местного самоуправления в современной России.
    Накопленный к этому времени опыт показал, что на пути реализации Федерального закона возникает много проблем, связанных не только с созданием  необходимой материально-финансовой базы местного самоуправления, но и с оценкой Закона, толкованием его отдельных положений и норм, пониманием самой концепции местного самоуправления, лежащей в основе Закона, наконец, содержания общих принципов организации местного самоуправления.      
    Цель  курсовой  работы:  рассмотреть основные  этапы реформирования системы   местного самоуправления  в Российской  Федерации. 

    Задачи:
    1. Рассмотреть понятие   историю  становления  системы   местного  самоуправления  в России.
    2. Охарактеризовать основные этапы реформирования   системы местного самоуправления в РФ с 1990 г. по настоящее время.
    3, определит  направления  совершенствования   системы  местного  самоуправления  на современном этапе
      Объект  исследования: система местного  самоуправления.
      Предмет исследования:  основные  этапы и направления реформирования системы местного самоуправления в Российской  Федерации.
      Изучаемой  проблеме  в научной  литературе  посвящено   большое количество  исследований (С. Авакьян,   Ю.П. Алекссев, В. Бобков,   Т.С. Дымнич,  А.В. Кририлин,  Л. А. Лукашов и др.), однако, в Алтайском крае  эта  проблема  на  сегодняшний  день остается  малоисследованной. 
      Источниками исследования явились научные труды  по проблеме    правового  регулирования  местного  самоуправления, Федеральные  Законы, нормативные акты.
        Методы  исследования:  анализ  научной  литературы, анализ  нормативных  документов.
      Структура  работы:  курсовое исследование  состоит из введения,   трех глав, заключения  и списка  литературы.
 

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ   МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  В РОССИИ

    1.1. Сущность  местного  самоуправления  и его традиции  в Российской  Федерации

 
    Для масштабного понимания традиций местного самоуправления как необходимого элемента в организации эффективного местного самоуправления в нашем государстве следует определиться с понятием и сущностью данного социально-правового феномена. В частности, традиции местного самоуправления необходимо рассматривать в многоаспектном их отображении, в первую очередь исходя из структуры организации органов, создаваемых населением непосредственно с учетом традиционного местного самоуправления и исторических особенностей отправления местной власти на конкретной территории.
    Первый  аспект - это традиции самоуправляющихся сообществ, территориального общественного самоуправления, отдельных этнических и коллективных групп. Второй аспект - это традиции административно-территориальных образований, как крупных, так и мелких, в том числе внутригородских административных образований, сельских администраций и иных мелких поселений. Третий аспект исследования традиций - это традиции органов местного самоуправления, в том числе выборных, представительных и исполнительно-распорядительных. Четвертый аспект - это традиции муниципальных образований. Данный аспект, в силу молодости такого правового института, традиции которого еще не сформированы, нуждается в отдельном комплексном научно-практическом исследовании. Пятый аспект - традиции местного самоуправления зарубежных государств с развитой демократией, и прежде всего с федеративными отношениями.
    Анализ  традиций городского и общинного  самоуправления представляет интерес  в связи с тем, что мы получаем уникальную возможность, с одной  стороны, сопоставить национальную практику разделения функции центра и мест на различных исторических этапах, с другой - провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятельности в зарубежных сообществах1.
    В первую очередь такой анализ будет  способствовать определению закономерно-традиционного объема компетенции между государственными органами власти и органами местного самоуправления исходя из исторических и иных местных традиций, существующих в нашем государстве. С другой стороны, анализ традиций местного самоуправления будет способствовать выявлению пределов самостоятельного отправления власти на той или иной территории и очертит круг вопросов местного значения совершенно по-новому.
    Традиции  местного самоуправления необходимо как  возрождать, так и формировать. Возрождение  необходимо в силу восстановления утраченных форм осуществления народовластия, признания их традиционными. Формирование - для обеспечения становления новых инструментов демократии в процессе как отправления власти на местах, так и выработки эффективной самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения.
    Поглощение  традиционных форм отправления власти в системе политических и правовых отношений - это способ обеспечения  подконтрольности вопросов, касающихся предметов ведения органов местного самоуправления. Ведь в структуре муниципально-правовых отношений они являются наиболее важными и определяют уровень самостоятельного поведения субъектов участников данных правоотношений.
    В настоящее время трансформация  традиций местного самоуправления, их возрождение обусловят уровень правосознания граждан, что, в свою очередь, будет способствовать повышению уровня демократизации в процессе отправления власти на различных уровнях. Данная перспектива может обеспечить разумное разграничение компетенции между федеральным центром, субъектами в составе РФ и муниципальными образованиями. Поэтому вопрос об актуализации традиций местного самоуправления выходит в настоящее время на один из передних планов в процессе научного осмысления местного самоуправления и ориентации практики ее реализации.
    Сущность  традиций местного самоуправления заключается  в том, что они выступают как  связующее звено в цепочке  взаимоотношений между местным  самоуправлением и государством. Традиции местного самоуправления обеспечивают синтез таких правовых феноменов, как право и власть. Данный синтез реализации права и власти усилит демократическую составляющую в отправлении местного самоуправления и сформирует ее как основу конституционного строя в практическом понимании этого вопроса. Однако такой шаг должен делаться с учетом теоретико-правовой и практической направленности.
    На  наш взгляд, традиции местного самоуправления следует понимать прежде всего как  социальные нормы организационно-правового  поведения сообщества, в результате которых осуществляется отправление  власти. Однако традиции отправления власти тесно переплетаются с традициями народностей, проживающих на территориях многочисленных муниципальных образований.
    Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций2. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Автор данного исследования считает, что понятие реальной перспективы развития модели организации местного самоуправления в России возможно только через обращение к историческому и зарубежному опыту организации местного самоуправления.
    В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.
    Существование ранней модели самоуправления, которая  складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.
    С приходом татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К XVI веку образовались новые формы народовластия - крестьянская община и казачье самоуправление.
    Присущее  славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления - имело экономическую основу и народовластие.
    Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.
    XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.
    Наиболее  значимыми в историко-правовом аспекте  были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят «Закон о земской реформе». Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.
    После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями3.
    Ликвидировано земское самоуправление было очень  быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов. 
 

1.2.  Местное самоуправление  в советский   период   

    В обращении «К населению» Ленин писал: «Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы - отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы»4.
    В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.
    В первые годы советской власти еще  сохранялось административно-территориальное  деление страны на губернии, уезды, волости.
    Высшим  органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций.
    Задачи  местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.
    Прямыми были выборы в сельские и городские  Советы.  Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.
    Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою   очередь,   подразделялись   на  отделы   и  управления.   Исходя   из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.
    На  начавшийся процесс формирования демократических  форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти5.
    В 1925 году принимается Положение «о городском Совете», по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.
    К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует  центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение «О горсовете». В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит 
усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. 
В годы Отечественной войны продолжали функционировать 
местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. 
В этот период в них происходили структурные изменения, которые были 
направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

    В советском государстве периода  смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло.
    Период  правления Хрущева ознаменовав  собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские6.
    Централизованный  контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.
    Конституция 1977 года закрепила положение «О развитом социализме» в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.
    Таким образом, организационным принципом  построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.
    Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.3. Конституционное  закрепление  основ местного  самоуправления  в  современной России 
    Местное самоуправление определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти и создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления основополагающих начал (основ) деятельности населения по осуществлению местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации.
    В. В. Пылин определяет основы местного самоуправления как совокупность установленных  Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации7. При этом он характеризует систему основ, которые могут быть разделены на следующие группы: народовластные, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические8.
    Основы  народовластия представляют собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления.
    Под гуманистическими основами следует понимать такие нормы, которые закрепляют права и свободы человека в качестве высшей ценности и которые должны определять смысл, содержание и деятельность местного самоуправления.
    Социальные  основы - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
    Территориальные основы представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Организационные основы составляют нормы, закрепляющие и регулирующие порядок образования органов местного самоуправления (статус, компетенция, формы и принципы деятельности).
    Под политическими основами понимается совокупность норм, закрепляющих политическое и идеологическое многообразие в местных сообществах.
    Финансово-экономические  основы - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов.
    В. И. Фадеев определил основы местного самоуправления как совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление9. При этом он выделяет правовые, территориальные, организационные, финансово-экономические основы. Каждую из основ ученый характеризует как институт муниципального права и совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере местного самоуправления. Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
    Таким  образом,  и в Конституции   и в Законе  местное самоуправление наделяется качеством самостоятельной и под свою ответственность активности (решения вопросов местного самоуправления, деятельности по решению вопросов местного самоуправления). Оба Закона вслед за Конституцией говорят о признании и гарантировании местного самоуправления10.
    Кратко  раскроем все эти качества. Исходное определение местного самоуправления уточняется в его содержательной, пространственной, субъектной составляющих. Для этого законодатель раскрывает смысл таких категорий, как «вопросы местного значения», «муниципальное образование», «органы местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления», « территориальные основы местного  самоуправления» и др.
    Термин  «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. В соответствии со ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
    Данное  определение базируется на положениях Конституции РФ: «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 132); «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).
    Конституция РФ не дает прямого ответа, какие  органы местного самоуправления могут  осуществлять функции местного самоуправления. Статья 34 Закона от 6 октября 2003 г. определяет, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
      Термин «структура» означает, что органы местного самоуправления - не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных связях друг с другом. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношения с органами государственной власти и населением. Следует заметить, что правоприменительная практика столкнулась с трудностями, связанными с толкованием конституционного понятия «структура органов местного самоуправления»11.
    В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции  РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Возникает вопрос что население вправе определять самостоятельно - только общий набор органов местного самоуправления и их взаимное положение или еще и внутреннюю организацию данных органов? Можно предположить, что Конституция не дает оснований ограничивать понимание структуры органов местного самоуправления первым, узким значением. Думается, что под структурой органов местного самоуправления следует понимать, во-первых, набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, во-вторых, внутреннее их подразделение на отделы, управления, сектора, комитеты, группы, тому подобные единицы и взаимоотношения последних.
    Структура органов местного самоуправления - элемент их системы. Последней охватываются не только набор органов местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц, нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме того, в указанную систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут входить органы, которые наделяются признаками, свойственными государственным органам, и нацеливаются на выполнение отдельных государственных полномочий12.
    Определение структуры органов местного самоуправления. Обращаясь к формулировке ст. 131 Конституции РФ, можно сделать вывод, что под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и через представительный орган местного самоуправления. При этом необходимо обратить внимание на механизм реализации права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Следует учитывать, что исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указанное право может быть ограничено только федеральным законом и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
    Структура органов местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования. Вместе с тем данное положение не может рассматриваться  как указание на невозможность урегулирования данного вопроса в случае отсутствия устава. Право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления относится к правам, гарантированным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 131). В отсутствие устава муниципального образования представительный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, вправе своим решением определить структуру органов местного самоуправления.
    В случае, если не осуществлено волеизъявление населения соответствующей территории по вопросу определения структуры органов местного самоуправления (непосредственно или через представительный орган местного самоуправления), то возможно временное формирование органов местного самоуправления в соответствии с их структурой, предусмотренной ранее принятыми нормативными правовыми актами. При этом необходимо учитывать, что они подлежат применению лишь в части, не противоречащей названному Федеральному закону.
    При формировании структуры органов местного самоуправления муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан), а также и представительным органом местного самоуправления устанавливаются:
    1) структура (перечень) и наименования  органов местного самоуправления;
    2) порядок избрания и полномочия  главы муниципального образования13.
    Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений  в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что решение  представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение. 

 

Глава 2. РЕФОРМИРОВАНИЕ   СИСТЕМЫ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ  В РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ  

2.1.  Реформирования  системы местного самоуправления в РФ (1990 г.- сентябрь 1995 г.)  

    6 июля 1991 года был принят Закон  РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
    Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации. Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.
    Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.
    Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.
      Таким  образом, на основании  изложенного, можно сделать следующие выводы:
    Отправной точкой формирования современной системы организации публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией РФ 1993 г. изменение основ конституционного строя страны. Соответственно, муниципальная реформа явилась органическим элементом конституционной реформы.
    Реформа была подготовлена либеральными преобразованиями 90-х гг. XX в., которые основывались на идеях тотального разгосударствления и минимизации роли государства  в управлении общественными процессами на всех уровнях. На этой основе и родилась революционная для России, жившей десятилетиями в координатах единой иерархичной сверху донизу системы Советов народных депутатов, конституционная формула о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. В соответствии с ней местное самоуправление получило: 1) организационную, 2) имущественную и 3) финансовую самостоятельность.
    6 июля 1991  года был принят Закон  Российской Федерации  N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»14,  особенностью которого  было  то , что он  устанавливал правовые основы государственно - правового эксперимента, состоящего в изменении установленной Законом структуры и системы органов местного самоуправления на определенной территории, их компетенции и порядка деятельности, проводится по решению Верховного Совета Российской Федерации или Верховного Совета республики в составе Российской Федерации.
    В постановлении Верховного Совета Российской Федерации или Верховного Совета республики в составе Российской Федерации определялись  сроки  проведения эксперимента и порядок подведения его итогов.
    Условия и порядок проведения эксперимента согласовывались  с Советами, действующими на соответствующей территории. 
    Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется, анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 1993 год.
    В целом,  к  1993 году  в России сложились основы муниципального права. Вместе с тем в развитии законодательства о местном самоуправлении (далее - МС)  было немало серьезных недостатков.
    Во-первых, оно неполно. На федеральном уровне не были  приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции РФ о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, о самостоятельном установлении органами МС местных налогов и сборов, о порядке наделения этих органов отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие.
    Еще более серьезное положение сложилось  в региональном законодательстве о  МС. Согласно данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, статутных законов о МС нет в трех, законов о муниципальной службе - в 25, законов о регистрации уставов муниципальных образований - в 16, законов о муниципальных выборах, статусе выборных лиц МС и порядке их отзыва - в 10, законов о финансово - экономических основах МС - в 69, законов об осуществлении прав граждан на участие в МС - в 74 субъектах РФ.
    Во-вторых, многие важные правовые нормы федеральных  и региональных законодательных актов о МС страдали неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. Примером может служить ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах...»). Она определяла эти предметы вперемежку с полномочиями МС, никак не отражая специфики деятельности органов МС разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление.
    Во  многих специальных актах федерального законодательства (об образовании, о здравоохранении и других) компетенция органов МС также устанавливался в целом для всех муниципалитетов, без разделения по уровням и типам.
    Уточнение предметов ведения и полномочий МС разных типов (городского и сельского) и разных уровней в немалой степени являлось обязанностью органов государственной власти субъектов РФ. Однако они, как правило, предпочитали  воспроизводить в своих актах нормы федеральных законов, тиражируя как их достоинства, так и недостатки.
    В-третьих, в числе федеральных нормативных актов, затрагивающих вопросы осуществления МС,  было немало законов и подзаконных правовых документов, принятых до декабря 1993 года, то есть исходящих из концепции МС, не соответствующей новой Конституции РФ.
    Нормы законов, принятых уже после декабря 1993 года, нередко  были противоречивы. Это характерно, в частности, для соотношения Федерального закона «Об общих принципах...» и иных федеральных законов. Хотя признанная в российской системе законодательства об МС иерархия общего и специальных законов требует соответствия общему закону других актов, на деле это не соблюдается. Причем нередко нормы более узких по тематике законов точнее норм центрального закона. В этих случаях необходимо внесение изменений в центральный, «главный» закон, однако такие изменения не делаются, в результате возникает неопределенность: какой же закон из двух действующих надо применять?
    Практика  осуществления Федерального закона «Об общих принципах...», достаточно убедительно показавшая несовершенство ряда его положений и норм, поставила в порядок дня вопрос об обновлении редакции действующего законодательства.
    Так, более трети статей Закона нуждалось  в изменении. Необходимо  было внести существенные поправки в статью 1 - об основных терминах, в ст. 2 - о понятии  местного самоуправления как института публичной власти, в ст. 7 - о законодательных основах, в ст. 8 - об уставе муниципального образования, в ст. 12 - о территориальных основах МС, в ст. 13 - о порядке изменения границ муниципального образования, в ст. 16 - о главе муниципального образования, в ст. 20 - об органах МС - юридических лицах, в ст. 21 - о муниципальной службе и т.д. При этом не стоит опасаться выхолащивания демократического содержания Закона - оно гарантируется Конституцией Российской Федерации, устанавливающей правовые основы МС.
    Также существовали  противоречия между  федеральным и региональным законодательством. Это частное проявление более  общих проблем федеративного  устройства, нечеткости разграничения  компетенции Российской Федерации  и ее субъектов по предметам их совместного ведения. Лидеры ряда субъектов РФ считали, что федеральные органы власти вторгаются при законодательном регулировании вопросов МС в их компетенцию. Однако вместо того, чтобы решать спорные вопросы в судебном порядке или использовать согласительные процедуры, органы государственной власти субъектов РФ принимали законы о МС без учета требований Конституции РФ, действующего федерального законодательства и вразрез с ними. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Формирование правовых основ местного самоуправления в РФ
(1 сентября 1995 г.- 6 октября  2003 г.)  

    Практика  применения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 28 августа 1995 г. и вступившего в силу 1 сентября 1995 г., выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления:
    1. Проблемы финансирования. Одномоментное,  механическое исключение местного  самоуправления из системы государственного  управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема «нефинансируемых мандатов». Как результат, муниципалитеты в своем большинстве оказались не способными решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов.
    2. Проблемы собственности. Нормой  стала неопределенность состава  объектов собственности, необходимых  для осуществления функций муниципального управления. Ситуация в сфере муниципальной собственности характеризовалась, с одной стороны, ее избыточностью, а с другой - отсутствием в местных бюджетах достаточных средств для ее воспроизводства как необходимой базы оказания традиционных муниципальных услуг населению. Финансирование воспроизводства этой собственности, по сути, было переложено на бюджеты субъектов Федерации.
    3. Проблемы компетенций. Данная  проблема включала две подпроблемы.  Во-первых, имело место отсутствие  четкости в разграничении компетенций органов местного самоуправления различного уровня. Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления по ряду базовых позиций совпадали с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации. Это породило ряд противоречий и конфликтов в сфере управления, особенно в отношениях регионов с их административными центрами.
    В качестве  имеющихся   недостатков  нормативного регулирования местного самоуправления   отметить нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, размытость ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления.
    Все эти недостатки в осуществлении  муниципальной реформы побудили внести существенные коррективы в действовавшую  модель законодательного регулирования  местного самоуправления, основной смысл  которых заключался в том, чтобы  конкретные гарантии осуществления местного самоуправления были вынесены на уровень федерального законодательства. Данная задача была решена путем принятия в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
    Общий объем необходимых изменений и дополнений в вышеназванный Федеральный закон потребовал его принятия Государственной Думой 16.09.2003 в новой редакции.
    В новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное место занимало установление механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Среди мер ответственности названы роспуск представительного органа местного самоуправления (ст. 73), отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (ст. 74), отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления (ст. 71). Кроме того, в закон были введены новые меры ответственности. Среди них временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и введение временной финансовой администрации (ст. 75).
    Развивая  конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1). Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода - прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).
    Новый Закон расширяет перечень форм непосредственного  осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее  время, но не нашедшие отражения в  федеральном законодательстве.
    Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее  не находивших отражения в федеральном  законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. Данный вопрос является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти и местного самоуправления. В новом Законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.
    По  новому закону МСУ  созданы на всей территории России, во всех поселениях с населением не менее 1000 человек. МСУ теперь имеют двухуровневую структуру – поселение и муниципальный район.
    В городах созданы городские муниципальные округа.  
Повсеместное и массовое создание местного самоуправления на всей территории страны – главный позитивный результат проводимой реформы.

    В Законе от 6 октября 2003 г. определены вопросы  исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, т.е. вопросы, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления, и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления15.
    В исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования находятся:
    1) принятие устава муниципального  образования и внесение в него  изменений и дополнений;
    2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;
    3) установление, изменение и отмена  местных налогов и сборов в  соответствии с законодательством  РФ о налогах и сборах;
    4) принятие планов и программ  развития муниципального образования,  утверждение отчетов об их  исполнении;
    5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
    6) определение порядка принятия  решений о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, а также об установлении  тарифов на услуги муниципальных  предприятий и учреждений;
    7) определение порядка участия  муниципального образования в  организациях межмуниципального  сотрудничества;
    8) определение порядка материально-технического  и организационного обеспечения  деятельности органов местного  самоуправления;
    9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
    Анализ  полномочий представительного органа позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, «местные законы», которые адресуются всем другим органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, гражданам, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям. Они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д. Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. В-третьих, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, наиболее существенные интересы жителей. В-четвертых, муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, и представительные органы не могут стоять в стороне от управления ею. Они устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, в соответствии с которым действуют все другие органы местного самоуправления, их должностные лица. В-пятых, представительные органы контролируют деятельность других органов местного самоуправления, должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны, назначены представительным органом, главой муниципального образования (главой местной администрации). Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительными органами решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления. В-шестых, представительные органы с учетом разделения труда в системе органов местного самоуправления должны следовать и определенным ограничениям в принятии решений. Так, нормативные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.
    Перечисленные выше полномочия представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их обязанностей. Федеральный закон определяет, что иные полномочия представительных органов местного самоуправления определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Это важное положение следует понимать в том смысле, что в уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены) 16.
    Например, Устав города Бийска  предусматривает  следующие полномочия городского Совета: принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений; принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, планов и программ социально-экономического развития города и утверждение отчетов об их выполнении; согласование с органами государственной власти нормативов отчислений от федеральных, областных налогов в бюджет города; утверждение бюджета города и отчета о его исполнении; принятие нормативных актов, регулирующих вопросы городского значения; установление местных налогов, сборов и платежей; определение порядка выпуска муниципальных займов, лотерей, предоставление кредитов и налоговых льгот в соответствии с законодательством; установление порядка приватизации, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью; принятие проекта генерального плана развития города; утверждение официальной символики города; учреждение городских наград и почетных званий; принятие решений об административно-территориальном устройстве города в пределах компетенции, установленной законодательством; организация проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума в соответствии с законодательством; защита прав депутатов, принятие решения о досрочном прекращении полномочий депутатов; избрание и освобождение от должности председателя городского Совета депутатов, заместителя председателя, председателей постоянных и других комиссий; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; принятие положения о территориальном общественном самоуправлении в городе; контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных распорядительными и исполнительными полномочиями; контроль за выполнением постановлений городского Совета организациями независимо от их организационно-правовых форм, заслушивание по этим вопросам соответствующих руководителей; согласование по представлению главы города кандидатур на должности заместителей главы города и руководителей структурных подразделений администрации города; назначение даты выборов депутатов в городской Совет, главы города и проведения местного референдума и др.
и т.д.................


Перейти к полному тексту работы


Скачать работу с онлайн повышением уникальности до 90% по antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru


Смотреть полный текст работы бесплатно


Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.