На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


реферат Государственное и муниципальное управление

Информация:

Тип работы: реферат. Добавлен: 13.08.2012. Сдан: 2011. Страниц: 14. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):


 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
      Реферат №1 по предмету
      «Государственное  и муниципальное  управление» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                     Выполнил: Пигасов Д.С.
                  Проверил: Гарбузюк И.В. 
                   
                   
                   

      Красноярск, 2010г.
      Оглавление.
      1. Понятие государственного  управления……………………………..3
      2. Сущность государственного  управления……………………………6
      3. Ведущие школы  и направления  в теории государственного 
      управления………………………………………………………………….7
      4. Методология государственного  управления………………………..35
      5. Субъекты и объекты государственного управления………………38
      6. Заключение………………………………………………………………39
      7. список литературы……………..………………………………………40 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      Понятие государственного управления.
      Понятие управления. Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов). С этих позиций даже тяготение планет Солнечной системы можно в какой-то мере рассматривать как взаимное многостороннее управление. Однако под управлением чаще всего понимают не стихийное, а целенаправленное воздействие со стороны людей (созданных ими устройств) на те объекты, которые поддаются регулированию. Далеко не все объекты, события, состояния могут быть предметом управления людей (например, космос). Применять управленческие меры к недолжному объекту бесполезно. Не все цели могут быть достигнуты при управлении (например, в сфере управления погодой). Поэтому применяя управленческие меры, нужно ставить реальные цели.
      Управлять можно естественными объектами (например, с помощью упорных тренировок человек может изменить свою фигуру), физическими процессами (управление ядерной реакцией с целью получения  «мирной» энергии, а не взрыва), техническими системами (управление автомобилем). Дрессировщик управляет поведением животного, регулирует свое поведение человек, сдерживая  гнев или раздражение, и т.д. .
      Управление  направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, 'просто воздействие не достигло желаемой цели.
      Чаще  всего воздействие при управлении понимается как однолинейное: субъект — объект. Мы видим обычно лишь эти прямые связи, но есть и обратные связи: воздействие объекта на управляющий субъект. Эти связи очень важно учитывать особенно в публичном управлении: реакция населения на управленческие меры органов государственной власти и муниципального управления может изменить и часто изменяет управленческие решения. К тому же субъекты и объекты управления в этом процессе могут поменяться местами: объект становится субъектом (подчиненные требуют, чтобы начальник, который утратил доверие, ушел с занимаемой должности, и добиваются этого). Обратные воздействия тоже могут рассматриваться с точки зрения кибернетики как управление, в них может быть цель (в результате забастовки администрация предприятия повышает заработную плату), но в государственном и муниципальном управлении для характеристики обратных связей (в форме воздействий) термином «управление» не пользуются, под ним понимаются прямые связи волевого, «командного» характера.
      Различные вопросы управления (часто без  употребления этого слова, заменяемого  другими) изучаются многими отраслями  знания. В данном очерке речь идет только об управлении в обществе на уровне страны и муниципального образования, т.е. об управлении при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и об управлении в масштабах муниципального образования (села, города, района и т.д.), т.е. при использовании публичной власти от имени соответствующего территориального коллектива.
      Социальное  управление. Любой коллектив (а общество — наиболее всеобъемлющий коллектив в государственных границах) имеет общие интересы и, следовательно, общие цели (например, поддержание определенного порядка, недопущение анархии и распада общества). В связи с этим в обществе появляются «общие дела», их необходимо решать, управлять событиями (теми, которыми можно управлять). Для регулирования жизни в различных обществах-коллективах создаются особые органы (в племени — советы вождей, старейшины, в государственно-организованном обществе — парламенты, правительства и т.д.).
      С другой стороны, общество всегда (если исключить самые ранние стадии первобытного существования человека) структурировано  и асимметрично. Оно состоит из разных социальных групп (рабочие, крестьяне, предприниматели), национальных (этнических) общностей, множества объединений (партии, профсоюзы, женские организации). В обществе действует также множество институтов экономического и социального характера (хозяйственные монополии, акционерные общества, трехсторонние организации работников, работодателей и государства). Свою роль играют выдающиеся личности и др. Каждая из таких общностей, институтов, организаций, а нередко и личностей преследует определенные цели, отстаивает свои интересы, выдвигает определенные требования.
      В результате в обществе возникают  противоречия и конфликты. Их необходимо регулировать, иначе общество не сможет функционировать как целостный организм. Оно в самом себе должно искать и, как правило, находит средства для обеспечения его развития. В конечном счете это происходит в результате социального управления, путем применения социальных стимулов, средств, механизмов. Действуя во имя своих интересов и вместе с тем выполняя «общие дела», различные группы, организации, институты, личности участвуют в изменении и развитии общества, т.е. в управлении им, если слово «управление» понимать в широком общесоциологическом смысле.
      Политическое  управление обществом осуществляется в результате деятельности политической системы общества. Это политические институты, регулятивные нормы, имеющие политическое значение (прежде всего право), политический режим, политическая идеология. Политическая система в концентрированном виде отражает наиболее важные интересы различных социальных групп и возводит их на уровень политики. Суть функционирования политической системы — упорядочение общественных процессов, введение их в определенные рамки на базе легальных (т.е. дозволенных законом) форм борьбы (состязательности) и сотрудничества (в том числе путем компромиссов). Цель функционирования политической системы — концентрация власти и стабильно существующей иерархической системы. Политическая система обеспечивает одно из важнейших составляющих управления — регулирование общественных отношений политическими средствами, но она не может обеспечить целевую, заранее заданную деятельность. В ее составе слишком много противоборствующих объединений и институтов, и регулирование отношений осуществляется в борьбе разных сил и тенденций, в поисках компромиссов, принимаемых различными социальными и политическими силами. Такие компромиссы выражают лишь самые общие цели всего общества в целом — экономическое развитие, недопущение распада общества и т.д, и, с другой стороны, сохранение власти определенной группы лиц и недопущение революционных преобразований системы общественного устройства.
      Задача  конкретного целевого регулирования общественных процессов, т.е. ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий — развитие или деградация институтов инфраструктуры, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти, которая сосредоточена в руках определенных институтов политической системы. Прежде всего это государство, выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управление обществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды, армию и др.
      На  местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, — местный «парламент», глава муниципального образования — местный «президент», его администрация — местное «правительство», департаменты — местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады — судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.). Во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и Автономных республиках ныне созданы аналогичные государственным органам власти Министерства и ведомства, преобразованные из ранее существующих департаментов и управлений территориальных образований.
      Органы  муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Несмотря на то, что верхние уровни власти территориального образования уже не являются выборными – губернаторов краёв и областей, президентов республик непосредственно назначает президент, эти органы власти и ныне называются местным самоуправлением. Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и Другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в некоторых зарубежных странах — губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местax. В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено — субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления.
      Государственное и муниципальное управление, как  оно охарактеризовано выше, это —  широкая, политологическая трактовка  управления. В нем участвуют все ветви власти: законодательная (нормотворческая в местном самоуправлении), исполнительная, судебная (в муниципальных образованиях, как говорилось, этой ветви нет), Другие органы, которые многими исследователями считаются не входящими ни в одну ветвь (например, прокуратура, органы конституционного контроля, избирательные комиссии, уполномоченные парламента, в частности, по правам человека, и др.) В более узком, специальном смысле под государственным и муниципальным управлением понимается ограниченная сфера деятельности государственных и муниципальных органов: административная, исполнительно-распорядительная деятельность. Она осуществляется не всеми, а лишь исполнительно-распорядительными органами, относящимися к ветви исполнительной власти. Если применить такой подход, то это будет означать изучение лишь управленческой деятельности администрации муниципального образования. Остальные органы (в том числе представительный орган) и процедуры (например, непосредственная демократия) будут исключены.
      В данном очерке государственное и муниципальное управление рассматривается в широком значении. Это направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства и органов муниципального образования (на местном уровне) с использованием всех ветвей власти, всех органов, всех государственных и муниципальных должностных лиц и служащих. В этом смысле назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Такой широкий подход к управлению, на наш взгляд, более соответствует подготовке менеджеров, чем специализированный юридический подход.
      Иногда  говорится о других ветвях государственной  власти: учредительной, контрольной, президентской  и др. Называют также «власть прессы», средств массовой информации («четвертая власть»), но это не государственная  власть.
      В отличие от других возможных форм управления (в семье оно, например, осуществляется при использовании  родительской, т.е. личной, власти, а  во многих коллективах (например, в  общественном объединении) — путем  применения корпоративной власти организации, моральных установок, запретов и  ограничений) государственное и  муниципальное управление это  публичное управление в обществе и территориальном коллективе на основе использования публичной государственной и муниципальной власти. 

      2. Сущность государственного управления.
      Публичная власть в государственном  и муниципальном  управлении. Любой коллектив порождает отношения власти, доминирования и подчинения. Этот факт проистекает из различных сторон неравенства людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство имеет естественный характер. Некоторые люди физически сильнее, умнее, более находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно или по принуждению подчиняются им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако не всегда для возникновения публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или их группировок.
      Публичная власть возникает не во всяком коллективе. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о  которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных  причин государственная власть возникает  в обществе страны, муниципальная  — первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей  жизни. Эти две разновидности  публичной власти обладают многими  общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для  данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и  применять принуждение. Обе они  обладают особым аппаратом — коллективом  людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) — государственным  и муниципальным.
      Вместе  с тем каждая из этих двух разновидностей имеет свои особенности. Они коренятся  в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная — от имени  сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную  сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила для деятельности в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета. Многие полномочия, которые принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным он ни был (за рубежом некоторые большие города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения многие государства). Муниципальный аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.
      Различия  государственной и муниципальной  публичной власти находят свое продолжение  в различиях государственного и  муниципального управления.
      Публичное управление. Публичная власть —  явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.
      Публичное управление — это воздействие  субъекта, обладающего публичной  властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще — чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление — разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими. 

      3. Ведущие школы  и направления  в теории государственного  управления.
      Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически  сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
      Американская  школа "public administration" имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуществах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Профессор Дж. Дрижек из Орегонского университета подчеркивает, что любой прогресс в научных исследованиях "может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпирических проблемах"1.
      Еще более категоричен Дж. Ганнелл. "Наивно или претенциозно рассчитывать, - пишет он, - что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики"2. Дж. Ганнелл полагает, что только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.
      Идеи  Дж. Ганнелла полностью разделяет известный американский политолог Ю. Меен: "Наилучшая стратегия для политических наук, - подчеркивает он, - состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным"3.
      Несколько в другом аспекте рассматривает  проблему эмпиризма в политических науках Р. Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение "научных критериев и научного знания" в сферу практической политики, государственного управления: "Дебаты еще остаются оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращается под влиянием господства знания"4. Сама теория административно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной.
      Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования  многие ее выдающиеся представители  были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву  считается одним из основоположников классического направления в  американской школе, вел большую  практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской  службы. Его фундаментальная теоретическая  работа "Введение в науку государственного управления" (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.
      В теоретическом плане Л. Уайт во многом опирался на работы Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся организацией управления в бизнесе. Вслед за Ф. Тейлором Л. Уайт утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).
      Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться  на изучение самих административно-государственных  институтов с целью оптимизации  их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры  государственного администрирования  как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное  администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных  функций. Главными функциями среди  них он считал планирование и организацию.
      Однако  классическая школа в административно-государственном  управлении недооценивала влияние  человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому  достижения социальной психологии и  социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность  классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или "школа  человеческих отношений") попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов  и групп. Наиболее известными учеными  этого направления в США в 20-50-е  годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как "обеспечение работы с помощью других лиц". Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону5.
      Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению6. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали "классики"), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.
      В 50-е годы в США возникает новое  направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных  отношений, в основу нового подхода  положено стремление в большей степени  раскрыть возможности человека в  управленческом процессе, применял концепции  поведенческих наук к государственному администрированию.
      Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории "public administration" в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в "точную" науку. Первоначально формулировка критерия "точности" была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).
      Известный американский политолог Д. Истон указывает в своей статье, посвященной эволюции бихевиоризма, что смысл психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи - и оставить лишь данные верифицируемых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадигма "стимул - реакция" со временем уступила место другой - "стимул - организм - реакция", "что позволяет учесть в качестве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организма"7.
      Однако  в теории административно-государственного управления никогда столь решительно не устранялись субъективные данные. Поэтому появление в 40-е годы термина "бихевиорализм" и постепенное исчезновение из словаря американских политологов слова "бихевиоризм" связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д. Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что "в конечном счете будут найдены какие-то общие переменные, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях"8.
      В русле поведенческого подхода разработано  немало единиц анализа, которые успешно  применяются в государственном  администрировании. Г. Саймон ввел понятие "решение" и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма "принятия решений" признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.
      Д. Трумэн предложил концепцию "группы интересов", которая используется для аналитических целей в  государственном администрировании. Это группы "с общими ценностями и установками, которые выдвигают  свои требования через государственные  институты или, напротив, предъявляют  требования к последним"9. К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения.
      Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральнои методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему.
      1. Закономерности. Объектом исследования  должны быть не столько сами  институты и формальные моменты  государственного управления, сколько  действия людей, направленные  на достижение оптимального управления. В поведении людей в управленческом  процессе можно выявить элементы  повторяемости, поддающиеся обобщению  и систематизации в рамках  теории поведения, что имеет  объяснительную и прогностическую  ценность.
      2. Верификация. Достоверность обобщений  такого рода, в принципе, может  быть проведена путем наблюдения  за соответствующим поведением.
      3. Методика. Способы получения и  интерпретации данных не могут  приниматься на веру, а должны  использоваться в качестве гипотетических - их следует критически изучать,  уточнять и отбирать, чтобы в  итоге прийти к строгим методам  наблюдения, фиксирования и анализа. 
      4. Количественные методы. Использование  количественных методов не должно  быть самоцелью: их следует  применять лишь там, где это  может дать практический эффект.
      5. Ценности. Моральная оценка и  эмпирическое объяснение связаны  с двумя различными типами  суждений, которые в интересах  науки должны аналитически разделяться.  Однако исследователь поведения  в управленческом процессе вправе  высказывать суждения обоего  рода вместе или порознь при  условии, что он не принимает  одно за другое.
      6. Систематичность. Исследования должны  быть систематичными, т.е. теоретическое  и эмпирическое следует рассматривать  как взаимосвязанные части конкретного  и упорядоченного знания.
      7. Чистая наука. Понимание и объяснение  поведения в управленческом процессе  логически предшествует выработке  рекомендации для решения актуальных  проблем административно-государственного  управления.
      8. Интеграция. Поскольку государственное  администрирование связано с  различными сторонами человеческой  деятельности, недопустимо игнорировать  в исследованиях выводы других  общественных наук. Признание этой  взаимозависимости должно способствовать  интеграции теории административно-государственного  управления с философией, социологией,  психологией, политологией10.
      Наиболее  интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.
      Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:
      • средний служащий в силу своей  природы не любит работать и при  возможности стремится избежать труда;
      • вследствие прирожденной неприязни  к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для  достижения целей организации;
      • средний служащий предпочитает, чтобы  им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную  безопасность.
      Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:
      • затраты физических и умственных усилий в процессе труда также  естественны, как в играх или  на отдыхе;
      • внешний контроль и угроза наказания  не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;
      • усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны  ожидаемому вознаграждению за их осуществление;
      • средний служащий при соответствующей  подготовке и условиях не только принимает  на себя ответственность, но и стремится  к ней;
      • способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации  свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;
      • интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью  в системе управления.
      Ниже  приведены основные различия теорий X и Y Д. Макгрегора.
      Теория  Х 
      Теория Y
      1. Статистическая стратегия управления 
      1. Динамическая стратегия управления 
      2. Дальнейшее совершенствование способностей  чиновника невозможно 
      2. Дальнейшее совершенствование способностей  чиновника возможно 
      3. Единоличный полный контроль 
      3. Признается наличие у чиновника  потребности в селективной адаптации 
      4. Активность чиновника ограничена  в силу самой природы человека 
      4. Активность чиновника в организации  ограничена способностью управляющих  к руководству 
      5. Неэффективная работа организации  обусловлена природой людей, которыми  необходимо руководить 
      5. Неэффективная работа организации  обусловлена плохим управлением 
      Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y - это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.
      Применение  теории Y для мотивации управляющих - это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. В то же время применение теории Y к рядовым служащим не только увеличивает  их роль в управлении, но изменяет содержание их роли, поскольку они, традиционно  не имевшие права принимать решения, получают такие права, а ответственность  их не возрастает.
      Однако  привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает: не потому, что теория Y неверна, а потому, что  ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управляющие часто просто не обладают необходимыми для этого способностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам (например, выбор местоположения стоянки автомобилей или буфета), либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руководства, но это не так. Д. Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно - теорию Y.
      Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.
      Все факторы, сказывающиеся на мотивах  трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом.
      В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс  труда; степень ответственности; служебный  рост; профессиональны рост13. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обогащением его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействовали все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом. Ф. Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.
      Факторы, препятствующие удовлетворенности  служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф. Герцберг выделил восемь таких мотиваций:
      • гарантии сохранения работы;
      • социальный статус;
      • трудовая политика в организации;
      • условия труда;
      • отношение непосредственного начальника;
      • личные склонности;
      • межличностные отношения;
      • заработная плата.
      Ф. Герцберг предупреждал, что на факторы недовольства служащего трудовым окружением следует обращать серьезное внимание. Когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворенности трудом.
      Проанализированные  нами концепции свидетельствуют  о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений  индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию  представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.
      Однако  постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный  эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются  совершенно непригодными по отношению  к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в  обществе определяется не психологическим  миром отдельных личностей, а  наоборот, сами общественные отношения  являются определяющими по отношению  к социально-психологической структуре  личности.
      Сторонники  бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.
      Накопившийся  громадный эмпирический материал подвергался  обработке по произвольно сконструированным  принципам. Больше того, такая обработка несмотря на широкое использование ЭВМ становилась все сложнее и сложнее, поскольку поток фактического материала напоминал снежный ком, сброшенный с горы. Кроме того, если поведение индивидов в малых группах в управленческом процессе еще поддавалось какому-то количественному измерению, то применительно к обществу в целом такие измерения оказались явно недостаточными.
      Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения  к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - "постбихевиорализму", "модернизму" и "структурному функционализму".
      По  мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле - под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.
      М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за "применимость" и "действие", считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования - второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе15.
      Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге "Политическая система". Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию "эмпирического консерватизма" традиционного бихевиорализма: не следует "привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов - это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте".
      Д. Истон призвал ученых к исследованию и конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний". "Знать - значит нести ответственность за действие, а действовать - значит участвовать в изменении общества. Созерцательная наука была продуктом XIX века, когда существовало широкое моральное согласие. Современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе по поводу идеалов".
      В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение  в требовании расширить ответственность "интеллектуалов" - экспертов, роль которых состоит в том, чтобы  охранять существующие ценности цивилизации  и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.
      На  первый взгляд может показаться, что  исходные позиции постбихевиорализма являются крайне радикальными и выводят теорию административно-государственного управления за рамки тех установок, в которых она с момента своего возникновения пребывала. Между тем это далеко не так. Представители постбихевиорализма не отрицают в целом, а, наоборот, поддерживают бихевиоральные методы и технику, стремясь сделать их применение более обоснованным и убедительным для исследования проблем административно-государственного управления. В широкой исторической перспективе постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.
      Несколько другой подход к изучению административно-государственной  деятельности предлагают представители  модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.
      Один  из видных представителей модернизма Д. Сингер пишет: "Научная теория невозможна, если она охватывает только бихевиоральные явления... необходимо обратить внимание на институциональные явления, под которыми я имею в виду структуру, культуру и отношения"17. Модернисты называют свой метод "подлинно научным", "сциентистским". Характерными признаками этого направления является не только критика бихевиорализма от имени науки, но и стремление преодолеть его силами этой науки.
      Модернисты  широко используют теоретические и  эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы  математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные  виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр - таковы основные методические средства модернистского направления.
      Однако  основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что  она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она  чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный  анализ государственного администрирования.
      С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени  способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.
      По  Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.
      Распределению в управленческом процессе подлежат "средства", "персонал" и "награды". Средства - это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них - деньги и власть. Это свидетельствует о том, что  распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования  просто материальными.
      Распределение персонала - процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих  людям переходить от одной позиции  к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных  служащих. Образование выступает  лишь первой фазой при распределении  персонала в процессе управления.
      Существует  несколько принципов, по которым  может осуществляться распределение  персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания - социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).
      Третьим видом распределения в системе  административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения - символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж "распределяется"19.
      Отношение "наград" к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором - насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.
      Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал  три универсальных постулата  функционального подхода:
      • функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);
      • универсального функционализма (функциональность - полезность);
      • функциональной необходимости.
      В начале 70-х годов, когда кризисные  события предшествующего десятилетия  поставили под сомнение идею о  равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь  достигнутое состояние относительной  стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение  к функциональному подходу.
      Сегодня термин "функционализм" в американской школе государственного администрирования  не указывает на нечто четко определенное: некий набор понятий, метод, модель или идеологию. Скорее он указывает  на традицию.
      В последние десятилетия в США  большой интерес вызывает концепция  организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению  квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции "организационного развития". Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.
      Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма. По их мнению, такой  организации должны быть присущи  следующие черты:
      • она должна приспосабливаться к  новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;
      • члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю  систему административно-государственного управления;
      • в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого  уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что  государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;
      • развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных  служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий.
      Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего  прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам  в структуре и методах самой  системы управления. Инструментом в  достижении этой цели служат изменения  в поведении профессиональных государственных  служащих, сознательно вводимые путем  целенаправленного воздействия  на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты  по организационному развитию связывают  также с обучением государственных  служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук.
      Ангнийская школа. Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.
      Научные исследования до начала 30-х годов  сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный  подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными  в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.
      Начиная с 30-х годов в английской школе  административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции - социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, стремились избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно22.
      Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес заявил о кризисе в политических науках и государственном управлении, вызванном тем, что рационализм  отказывался от изучения связей между политическим поведением и "человеческой натурой", определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропагандистских символов в государственном управлении23. Эти и многие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе "public administration" вплоть до 50-х годов XIX века. Экономический подход в эти годы был на "втором плане" до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов экономического анализа.
      Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным в философии государственного управления является "повиновение и насилие", поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе24. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой - тем, насколько последние подчиняются ее законам25.
      У. Риз выделяет три основных значения термина "государство" в англосаксонской  политологической традиции: "политически  организованное и территориально ограниченное общество", "политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество", "правительство как  учреждение". Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается  в наши дни26.
      В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом. По мнению Э. Берча, английская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полагает, что английская государственная система предоставляет возможность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, движущие правительственной деятельностью.
      Ответственность членов правительства перед парламентом  выражается в ответственности каждого  министра за деятельность правительства  в целом и его ответственности  за руководимую им государственную  службу. Однако эффективность парламентского контроля за деятельностью правительства постоянно снижается: у "заднескамеечников" нет ни времени, ни достаточных знаний, чтобы вникать в сложные проблемы государственного управления. Что касается групп интересов, то они предпочитают проталкивать свои решения помимо парламента, поэтому многие государственные и военные проблемы содержатся в значительной степени в тайне.
      Э. Берч весьма настороженно относится к тому, что характер принятия государственных решений модифицировался в результате реформ 1966-1975 гг. и допускает определенную степень взаимопроникновения между миром государственной политики, ее официальными представителями и университетами, предпринимателями и работающими по найму. Среди факторов, влияющих на принятие государственных решений, он отмечает позицию премьер-министра, "первого среди равных" в кабинете, деятельность членов кабинета, давление профсоюзов и организации промышленников, рядовых членов парламента и средств массовой информации, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Известно, что в последние десятилетия ряд важных решений (например о вступления в ЕЭС) были приняты без предварительного обсуждения в ходе парламентских выборов, и инициативы их выдвижения принадлежит целиком правительству, стоящему у власти.
      Э. Берч указал также на изменение понятия "первичной ответственности правительства" в современной Великобритании. В начале столетия под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, которая воплощает единство и преемственность национальной жизни. Сегодня под ней понимают ответственность правительства перед народом.
      В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления  центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство  английских политологов ищут причину  их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие  консенсуса как демократической  процедуры.
      По  мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уровня политической культуры и активности. Выборные лица и государственные чиновники единодушны во мнении, что существующие государственные институты "чувствительны" к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой последних, и что их сохранение важнее любых разногласий между политическими силами.
      Политически пассивные лица, напротив, не видят  демократичности государственных  институтов и не считают, что они  пользуются общей поддержкой. Хотя апатичная масса и проявляет  согласие относительно ценности наиболее общих демократических норм в  государстве, но степень консенсуса резко снижается, когда речь заходит  об их реальном применении.
      Однако  наличие прямой зависимости между  степенью консенсуса по проблемам стабильности государственных институтов и уровнем  политической культуры и активности вызывают сомнения. Тот же И. Бадж, исследуя вместе с Дж. Брэндом, М. Марголисом и Э. Смитом политические круги Глазго, обнаружил, что у членов городского совета "продемократические симпатии" были гораздо слабее, чем у партийных функционеров.
      Интересные  размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в  государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с понятием харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реализация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь "наверх" в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры. Только в период мировых войн пост премьера мог занять аутсайдер: новатор, обладающий незаурядными личными качествами (Черчилль).
      Экономическое направление в английской школе  административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию "экономического типа" государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повиновение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе. При этом А повинуется Б в том случае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность применения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А36.
      Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые  аспекты процесса осуществления  властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным  характером мотивов, угроз, обещаний и  субъективностью их восприятия37.
      Видный  английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50-60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от "бессознательной солидарности целевого объединения" в рамках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал "гражданской ассоциации" осуществлен в большей степени, в других - в меньшей. Но и в западных демократиях возможны эксцессы возвращения к режиму целевого государственного управления.
      М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует - ценность человека определяется его вкладом в "общее дело", что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого - подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.
      Напротив, гражданская ассоциация объединяет своих членов, не связывая их общностью  целей. Это не значит, что они действуют  бесцельно: просто государственное  управление не ставит своей задачей  поощрять какой-либо вид целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых  гражданами норм поведения гарантирует  сохранность их прав и свобод. Таким  образом, подчеркивает М. Оукшотт, "управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержанию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью"39. Однако этот "идеальный" тип административно-государственного управления не достигнут еще нигде - европейские народы только движутся в данном направлении.
      В последнее время в английской школе "public administration" появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система "мягкого мышления". Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система "мягкого мышления" появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система "жесткого мышления" исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система "мягкого мышления" перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.
      По  мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность - посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.
      Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования будущего состояния своей организации.
      Еще одним новым направлением является организационная кибернетика. Она  возникла как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.
      С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики - балансирующая система. По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть "необходимого разнообразия", чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру - меру состояний, соответствующих определенной цели - выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что в последние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период.
      Во  Франции теория административно-государственного управления сложилась в известной  мере как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция политизации. Уже в монографии А. Эсмена "Элементы конституционного права", вышедшей в 1895 г., не просто излагаются нормы конституционного права, но сделана попытка дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конституционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административно-государственному управлению. и т.д.................


Перейти к полному тексту работы


Скачать работу с онлайн повышением уникальности до 90% по antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru


Смотреть полный текст работы бесплатно


Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.