На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


курсовая работа Правовой статус главы муниципального образования

Информация:

Тип работы: курсовая работа. Добавлен: 11.09.2012. Сдан: 2011. Страниц: 13. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):


     Содержание

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….….3

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО  СТАТУСА

ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ………………………………..5

ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ………….………16

2.1 Выборы главы муниципального образования……………………………......16

2.2 Ответственность главы муниципального образования………………....……23

ГЛАВА 3. ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНСТВА ЧУВАШСКОЙ  РЕСПУБЛИКИ......31
3.1. История  развития института президентства чувашской республики...........31
3.2. Порядок  назначения президента чувашской  республики..............................33
3.3. Полномочия  и функции президента чувашской  республики.........................35
3.4. Прекращение  полномочий президента чувашской  республики....................42

ЗАКЛЮЧЕНИЕ..........................................................................................................45

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ................................................46

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ВВЕДЕНИЕ 

     Актуальность  настоящего исследования обусловлена  тем, что органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической  системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
     Появление и развитие в современной России института местного самоуправления, а вместе с ней и фигуры главы муниципального образования, стало одним из знаковых явлений в общем процессе ее демократических преобразований. Характерная для советского государства централизованная вертикаль власти, будучи несовместимой с новым общественным устройством, требовала замены, которой и явилась организация местной власти, не связанной с непосредственным руководством государственного аппарата. Организованная и действующая в интересах местного населения муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем и по правилам, установленным государством, решать все вопросы, которые связаны с жизнеобеспечением граждан в пределах городов, сел, поселков и на других населенных территориях. Но такая власть не может появиться внезапно, одновременно с ее декларированием в конституционных нормах. Процесс становления местного самоуправления в России имеет множество противоречий, обусловленных не только естественными для всякого развития трудностями роста, но и обстоятельствами, связанными с консервацией и даже реанимацией некоторых фрагментов прежней авторитарной системы управления. И происходит это не оттого, что изменяется соответствующим образом политическая воля государственного руководства, а в силу наличия пробелов в этой области знаний, которые немедленно заполняются представлениями о прежней системе организации и функционирования местной власти.
      Становление и развитие российского муниципального права в его современной интерпретации неразрывно связано с местным самоуправлением. Именно возрождение в нашей стране в начале 90-х гг. прошлого столетия различных форм и институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти, а затем обусловило необходимость принятия специальных законов об основах местного самоуправления, о правовом положении главы муниципального образования.
     Вопросы правового статуса главы муниципального образования, освещены в трудах С. Авакьяна, Ю. Агибалова, Н. Беляковой. М. Гетманской, Н. Ерохина, Ю. Захватовой, В. Ковалевского, А.Кононова, Ю.Конорова, В.Николаева, Аудан Оффердала, Г.Райло, А.Саломаткина, В.Синицына, С.Соловьева, А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайловой и др.
     Объектом  исследования в данной работе выступает институт главы муниципального образования. Предмет исследования – правовые нормы, регулирующие  деятельность главы муниципального образования, его полномочия и ответственность.
     Целью курсовой работы является комплексный анализ проблем, связанных с институтом главы муниципального образования.  
 

     ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО  СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 
     Согласно  п.1 ст. 36 Закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным  лицом муниципального образования  и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Институт глав муниципальных образований в российской системе местного самоуправления появился сравнительно недавно - девяностые годы двадцатого века. Его возникновение было вызвано кардинальными преобразованиями сложившейся в стране системы местной власти.
     Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы деятельности местных органов власти к принципу единоначалия в руководстве муниципальным образованием. Таким руководителем в соответствии с законодательством возглавляющий деятельность по осуществлению местного самоуправления стал глава местного, а позже глава муниципального образования, самоуправлении
     Как отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, термин «глава муниципального образования» был введен в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1. До появления данного акта были распространены понятия «глава местной администрации», «глава местного самоуправления». Причем ни одно из них не имело четкого толкования2. Многие авторы в своих исследованиях употребляют термин «глава местного самоуправления» как синоним понятия «глава муниципального образования»; другие разводят содержание данных понятий.
     Необходимо  также определиться ещё с двумя  используемыми в муниципальном праве понятиями: «глава местной администрации» и председатель представительного органа». Следует,что федеральное законодательство четко определило, что глава муниципального образования либо входит в состав местного представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Других вариантов в Законе № 131-ФЗ г.не предусмотрено. Поэтому руководитель местной Думы должен именоваться «глава муниципального образования, председатель представительного органа», а лицо, возглавляющее местную администрацию «глава муниципального образования, глава местной администрации». Полагаем, что при совершенствовании российского законодательства, особенно регионального, а также муниципальных нормативно-правовых актов, следует стремиться к единообразию в терминологии.
     Приведем  показательный пример из судебной практики: Как указал Суд, анализ п. 1 ст. 84 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ в сопоставлении со ст. ст. 36 и 37 этого же Закона указывает на то, что федеральный закон предусматривает возможность избрания непосредственно населением только главы муниципального образования, а не главы местной администрации, в связи с чем положения Устава г. Пензы в этой части вошли в противоречие с федеральным законом, а следовательно, действуют требования последнего. Должность главы местной администрации к органам законодательной (представительной) власти не относится, в связи с чем само требование о назначении даты выборов на указанную должность не может быть признано основанным на действующем законодательстве, в соответствии с которым в настоящее время приведены и положения Устава г. Пензы3
     В Законе № 131-ФЗ уделено значительно  большее внимание системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне. В частности, предусматривается, что глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (ч. 2 ст. 36); глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, обладая правом отлагательного вето (ст. 35). Ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования4.
     Закон № 131-ФЗ в ч. 3 ст. 34 предусматривает, что конкретные наименования главы муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Анализ регионального законодательства показывает, что в последнее время во многих субъектах Российской Федерации (Республиках Алтай, Мордовия, Коми, Карелия, Амурской, Волгоградской, Московская, Свердловской, Челябинской области Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов, и др.) приняты законы о наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые дают высшему должностному лицу самые разные наименования. В городских округах, городских поселениях это чаще всего мэр, реже – городской голова, глава городского самоуправления. В муниципальных районах - это чаще всего глава района, в сельских поселениях - глава сельского самоуправления, староста. Таким образом, данные названия являются разновидностями общефедерального понятия «глава муниципального образования»5.
     Вместе  с тем возникает сомнение относительно положения Закона № 131-ФЗ об установлении наименований глав конкретных муниципальных образований субъектом РФ. Данный вопрос считаем не столь принципиальным, чтобы относить его к компетенции субъекта РФ. На наш взгляд, право устанавливать конкретные наименования органов и должностных лиц в том или ином муниципальном образовании стоит отнести к полномочиям данного муниципального образования.
     Закон № 131-ФЗ в п. 2 ст. 34 предусматривает  обязательное наличие главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в 131 статья устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, может показаться, что положения нового Федерального закона об обязательном наличии главы муниципального образования в структуре местного самоуправления противоречат Конституции РФ, и необходимо вернуться к ситуации, согласно которой должность главы муниципального образования может быть предусмотрена уставом и не является обязательной. Тем более, Конституционный Суд ранее уже указывал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования, поскольку из ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований6.
     По  мнению некоторых ученых, исследовавших  местное самоуправление, должность  главы муниципального образования  не является обязательной. Так, например, как отмечает В.В.Таболин, развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения проблем местной  организации власти. В них, как  правило, отсутствует должность главы муниципального образования. Она действительно является искусственной, ненужной7. М.А. Краснов говорит о том, что федеральная власть навязывает, несмотря на то, что есть разные способы, в принципе одну модель организации региональной власти: фактически триада, «полупрезиденская республика» на местном уровне - есть представительный орган, есть «президент» или глава муниципального образования и есть глава местной администрации, условно говоря «председатель правительства». И, почему фактически обязательно должен быть глава муниципального образования? Население вправе само создавать органы местного самоуправления8. В.В. Пылин пишет: «В данном Законе серьезные сомнения вызывает необходимость вообще должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования. Тем более что в соответствии с Федеральным законом глава муниципального образования должен быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации и его полномочия будут почти полностью определяться тем, какую в соответствии с уставом муниципального образования одну из этих двух должностей он займет. В муниципальных образованиях с численностью населения менее 1000 человек глава муниципального образования независимо от способа избрания одновременно может быть даже и председателем представительного органа, и главой местной администрации. Такая концентрация власти в одних руках противоречит принципам демократии»9.
     Но, на мой взгляд, федеральный законодатель имел достаточные основания для введения положений об обязательности главы муниципального образования. Напомним, что в большинстве муниципальных образований были предусмотрены представительный и исполнительный органы местного самоуправления, и у названных органов были соответственно председатель и глава администрации. Закон № 131-ФЗ лишь предусматривает, что, либо председатель, либо глава администрации будут являться и называться главой муниципального образования.
     Полагаю, стоит поставить точку в споре  ученых о необходимости или необязательности главы муниципального образования в системе местного самоуправления в пользу безусловной важности этого института. А во всех региональных и муниципальных нормативно-правовых актах необходимо предусмотреть должность главы муниципального образования и более четко определить его правовой статус и роль в структуре местной власти.
     Законодатель  с учреждением в статье 34 Закона № 131-ФЗ обязательных представительного  органа, главы муниципального образования  и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) пытается на местном уровне установить принцип разделения властей, что является прогрессивным аспектом реформы местного самоуправления. Конечно, такая степень организационного разделения, которая присуща государственной власти, на муниципальном уровне нецелесообразна. Система органов местного самоуправления должна быть устроена более компактно, функции ее органов - более тесно переплетены, те более, что задачи, стоящие перед местным самоуправлением, по своему характеру конкретнее задач, стоящих перед государством. Но их распределение, препятствующее сосредоточению у одного органа и обеспечивающее эффективность управления, необходимо. Б.Н. Топор-нин правильно отмечает, что в местном самоуправлении нецелесообразно применение принципа разделения властей, хотя здесь допустимо использование общих подходов, связанных с предотвращением возможного монополизма10.
     Исследование  места и роли главы муниципального образования в системе местного самоуправления позволяет сформулировать следующие выводы:
     Во-первых, глава муниципального образования  может возглавлять местную администрацию (в этом случае он избирается на муниципальных выборах) или быть председателем представительного органа муниципального образования (и тогда он, согласно ч. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, избирается либо населением, либо представительным органом из своего состава). Одно лицо не может совмещать должности главы местной администрации и председателя представительного органа – это обеспечивает взаимный контроль органов местного самоуправления, что особенно важно в бюджетном процессе. Местную администрацию в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять так называемый «исполнительный менеджер» (официальное название должности - глава местной администрации), назначаемый представительным органом по контракту на конкурсной основе (ст. 37 Закона). При этом в муниципальном районе и городском округе одна треть состава конкурсной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению губернатора11.
     Во-вторых, невозможно предложить какую-либо универсальную  модель местного самоуправления для  такой страны, как Россия с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими, хозяйственными и иными особенностями. Поэтому нельзя следовать примеру Великобритании, в которой существует унифицированная система местного самоуправления для всех муниципальных образований, а роль главы муниципального образования сводиться лишь к представительским, церемониальным функциям и к председательствованию на заседаниях совета.
     В-третьих, выбор той или иной модели местного самоуправления зависит от нескольких факторов. При этом место и роль главы муниципального образования во многом зависит от размеров данного муниципального образования и численности населения в нем. Также при выборе модели организации местного самоуправления необходимо учитывать и, так называемый, человеческий фактор. Главное – чтобы схема организации местного самоуправления и роль главы муниципального образования в ней, в максимальной мере способствовали решению стоящих перед местным сообществом задач, и, конечно же, соответствовали закону.
     Под правовым статусом главы муниципального образования следует понимать законодательно закрепленную систему взаимосвязанных структурообразующих элементов, позволяющих определять положение последнего как субъекта права, его место в системе местной власти, а также полномочия и ответственность за свою деятельность. Круг нормативных актов, определяющих выделенные ранее структурные элементы правового статуса главы муниципального образования, весьма широк: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные акты федерального уровня, принятые на их основе региональные и муниципальные правовые акты12.
     Правовой  статус главы муниципального образования  состоит из трех компонентов: 1) Статический  компонент правового статуса  главы муниципального образования отражает положение данного лица как субъекта права. В эту группу входят: официальное наименование, порядок приобретения данного статуса, срок нахождения в должности, ограничения и гарантии деятельности главы муниципального образования, его место в системе местного самоуправления. 2) К функциональному компоненту можно отнести: предметы ведения, разграничение полномочий главы муниципального образования и иных органов власти, систему правовых актов, принимаемых данным лицом по вопросам местного значения. 3) Юрисдикционный компонент составляют ответственность главы муниципального образования, контроль и надзор за его деятельностью.
     Правовой  статус главы муниципального образования - это статус специальный, основанный на общем статусе гражданина. Взаимосвязь общего и специального правового статуса проявляется по двум направлениям: с одной стороны, специальный статус дополняет общий статус его носителя. Например, глава муниципального образования наряду с общими для всех возможностями обладает и рядом дополнительных прав и гарантий. А с другой стороны, правовой статус главы муниципального образования может ограничивать общий правовой статус конкретного гражданина, возлагая дополнительные обязанности, существуя в определенной системе ограничений, предписаний и запретов.
     Согласно  Закону № 131-ФЗ глава муниципального образования – это высшее должностное  лицо местного самоуправления. Он избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. В п. 2 ст.34 указано, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Закон № 131-ФЗ устанавливает связь статуса главы муниципального образования от способа его избрания: 1) в случае избрания на муниципальных выборах населением глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 2) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава он является председателем представительного органа муниципального образования.
     Таким образом, в зависимости от специфики  организация муниципально-властного  аппарата в конкретном муниципальном  образовании может быть подразделена на следующие виды: 1) представительный орган - глава муниципального образования, который одновременно руководит местной администрацией и местным представительным органом. В настоящее время на основании ст. 36 Закона N 131-ФЗ не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации; 2) представительный орган - глава муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, не руководит им. Глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления на принципах единоначалия и персональной ответственности13.
     Глава муниципального образования, возглавляющий  местную администрацию, обладает правом вето на решения представительного органа, которое тот, в свою очередь, может преодолеть квалифицированным большинством голосов депутатов. Наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы местной администрации главой муниципального образования.
     Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений  с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа  его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации (п. 3 ст. 36). Во всех случаях, когда глава муниципального образования не возглавляет местную администрацию, ее возглавляет нанятый представительным органом по контракту глава местной администрации. Это относится также к случаю, когда представительный орган муниципального района не избран, а сформирован из представителей поселений, так как в этом случае глава муниципального района независимо от способа своего избрания является председателем представительного органа.
     В качестве оснований досрочного прекращения  полномочий главы муниципального образования п. 6 ст. 36 Закона № 131-ФЗ называет следующие: смерть; отставка по собственному желанию; отрешение от должности; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы РФ на постоянное место жительства; прекращение гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыв избирателями.
     Рассмотрим  пример из судебной практики: Так, отказывая в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству п.11 ст 6 Закона суд Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа исходил из того, что Дума и губернатор округа вправе дополнить перечень оснований прекращения полномочий, предусмотренный ч. 6 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полагая, что речь ведется не о главе муниципального образования, а о председателе представительного органа муниципального образования, избранном представительным органом в силу п. 3 ч. 2 ст. 36 названного Федерального закона.
     Действительно, в силу названной федеральной  правовой нормы, глава муниципального образования в соответствии с  уставом муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя.
     Между тем из системного анализа ст. 35, 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что наделение главы муниципального образования полномочиями председателя представительного органа не изменяет его статуса как главы муниципального образования.
     Поэтому перечень оснований досрочного прекращения  полномочий, установленный ч. 6 ст. 36 этого Федерального закона, распространяются на глав муниципального образования и в том случае, когда он избран представительным органом муниципального образования и исполняет полномочия его председателя14. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО  РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

     2.1 Выборы главы муниципального  образования

 
     Пункт 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, определяя порядок  выборов главы муниципального образования, предусматривает два способа его избрания - либо непосредственно населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В рамках этих альтернатив на основе анализа нормативно-правовых актов субъектов РФ и ряда уже прошедших выборов можно выделить ряд вариантов решения вопроса об избрании главы муниципального образования15:
     - избрание самими гражданами в  ходе всеобщих равных и прямых  муниципальных выборов при тайном голосовании (например, Республики Карелия, Марий-Эл, Хакассия, Кабардино-Балкарской, Красноярский край, Астраханская, Камчатская, Брянская, области и другие субъекты Российской Федерации;
     - избрание на собрании (сходе) граждан;  фактически этот вариант подобен предыдущему (например, Эвенкийский автономный округ, Магаданская область);
     - избрание из числа депутатов  представительного органа (например, Республики Чивашия, Марий-Эл, Мордовия, Приморский край, Кировская, Пензенская, Пермская, Томская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др. субъекты Российской Федерации);
     - «автоматическое» занятие этой  должности при избрании председателем  соответствующего Совета (например, закон «О местном самоуправлении  в Вологодской области», перечисляя способы избрания главы исполнительного органа местного самоуправления, устанавливал возможность для главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования);
     - назначение по результатам конкурса (например, Омская область)16.
     Во  вновь образованных муниципальных  образованиях, главы муниципальных образований избираются: на муниципальных выборах только в 26 из 66 субъектов РФ, из числа депутатов представительных органов в 36 из 66 субъектов, сходом граждан из своего состава в 2 субъектах РФ, в двух субъектах порядок еще не определен17. Таким образом, возможно как прямое, так и косвенное избрание главы муниципального образования, то есть закон закрепляет альтернативный порядок выборов данного должностного лица.
     Непосредственный  порядок избрания главы муниципального образования согласно п. 6 ст. 34 Закона № 131-ФЗ принимается на референдуме  или сходе граждан. Но в действительности на референдум возможно вынесение лишь вопроса о выборе одного из двух путей избрания главы муниципального образования - населением на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.
     Конституционный Суд подтвердил исключительное право  граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования18.
     Разделяем позицию тех ученых и юристов, которые считают, что наиболее оптимальный путь замещения должности главы муниципального образования - это его избрание без участия органов государственной власти. В качестве основного аргумента не в пользу такого утверждения является мнение о том, что при назначении главы муниципального образования вышестоящим лицом или органом, он будет действовать более эффективно, так как утверждение главы муниципального образования как представителя государственной власти на местах обеспечит дополнительные рычаги воздействия на него в случае нарушения им действующего законодательства. Но следует отметить, что организационная независимость является непременным условием самостоятельности органов местного самоуправления19.
     Еще одним теоретическим обоснованием введения назначения глав муниципальных образований является положение о том, что при назначении будет обеспечена экономия бюджетных средств в виду отсутствия расходов по обеспечению избирательного процесса при выборах. Представляется необходимым возразить и по данной точке зрения, выдвинутой сторонниками идеи назначения глав муниципальных образований. Вопросы экономии бюджетных средств при отказе от проведения выборов и введении в законодательство нормы о назначении, в принципе некорректно поднимать при всеобщей констатации того, что выборы - один из главных аспектов реализации основополагающих конституционных принципов (народовластия, федерализма) на местном уровне, гарантия участия населения муниципального образования в организации публичной власти и осуществлении местного самоуправления. Таким образом, можно сделать вывод, что избрание является наиболее оптимальной формой замещения должности главы муниципального образования.
     Анализ  уставов отдельных муниципальных  образований позволяет сделать вывод о том, что в России в период действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года на практике сложилась следующая зависимость статуса главы муниципального образования от порядка его избрания:
     - Если население местного сообщества  непосредственно избирает главу  муниципального образования - то  обычно он в соответствии с  уставом является высшим должностным  лицом и одновременно возглавляет  администрацию, либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо одновременно руководит представительным и исполнительным органом местного самоуправления. В целом по России глава муниципального образования избирался населением примерно в 2/3 муниципальных образований20;
     - Если глава муниципального образования  избирается представительным органом  из числа депутатов - то он  является председателем представительного  органа муниципального образования.  Таким способом глава муниципального  образования избирался примерно  в 1/3 муниципальных образований.
     Таким образом, на практике в большинстве  муниципальных образований (2/3) остается такая система формирования местной  власти, когда глава муниципального образования избирается непосредственно населением, и по мере возрастания размеров муниципальных образований такая модель становиться доминирующей. Так в 84% городах-центрах субъектов РФ и 91% городах-миллионерах глава муниципального образования избирался населением21.
     Среди ученых-юристов есть противники такого способа замещения должности  главы муниципального образования, так как, по их мнению, избрание мэра населением несет в себе опасность субъективного лоббирования со стороны отдельных кандидатов, прихода к власти представителей криминалитета22. Такая точка зрения представляется неверной, так как, действительно, избиратели во время избирательной компании могут быть обмануты популистскими обещаниями претендентов. Но разве президентские выборы не сопряжены с теми же проблемами? Это все неизбежные опасности демократии.
     В числе основных преимуществ прямых выборов глав муниципальных образований  можно назвать следующие: а) более высокий уровень легитимности, как политической, так и моральной, обеспечивающий более четкое разделение властей между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; б) более высокий уровень участия населения в осуществлении местного самоуправления, что способствует росту информированности населения о концепции местного самоуправления в целом, а соответственно и развитию гражданского общества на основе демократических принципов; в) более высокий уровень ответственности. Процедура прямых выборов создает ясную систему политической ответственности, а также возлагает на главу муниципального образования прямую ответственность перед населением за все его действия или в связи с его бездействием23.
     Кроме того, в Европейской Хартии местного самоуправления24, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, заложен принцип выборности органов местного самоуправления и непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. То есть население делегирует свои полномочия лицу, которого оно избирает на выборах.
     Спорным в науке муниципального права  остается вопрос об избрании главы  муниципального образования представительным органом из своего состава. Многие ученые и юристы вообще высказываются против такого пути избрания главы муниципального образования, так как он «должен опираться на население района и только ему быть подотчётен, а в таких условиях народ как бы в стороне, глава муниципального образования же ориентирован только на мнение депутатов», он «не подотчетен населению, а только представительному органу»25. В то же время у способа косвенных выборов также есть свои преимущества. Избрание главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа позволяет обеспечить формирование системы местного самоуправления в более короткие сроки, так как отпадает необходимость в проведении отдельных выборов депутатов и главы муниципального образования. Соответственно существенным образом сокращаются расходы, связанные с проведением выборов.
     Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления» от 1995 и 2003 годов не определяют приоритетов в выборе конкретного способа избрания главы муниципального образования. При решении вопроса, кто должен его избирать (население или представительный орган), считаем возможным согласиться с Президентом РФ В.В. Путиным, который отметил, что «действующая система избрания глав муниципальных образований не может быть изменена без решения граждан, проживающих на этой территории»26. То есть само население, исходя из местных особенностей, политической и экономической конъюнктуры, исторических традиций должно на основе демократических принципов решать, какой путь наиболее приемлем и предпочтителен именно в данном муниципальном образовании и закреплять этот порядок в Уставе.
     Следует отметить, что установление каких  либо дополнительных требований к кандидатам на должность главы муниципального образования (кроме минимального возраста, гражданства) в уставах, несомненно, противоречит общим принципам федерального избирательного законодательства.
     Однако, несколько иначе обстоит дело при назначении главы муниципального образования по контракту. Рассмотрим пример из судебной практики: Какуказал Суд, саогласно ч. 4 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Однако какие-либо ограничения, условия и определенные требования по возможности установления дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации Федеральным законом N 131-ФЗ от 06.10.2003 не установлены. Согласно ст. 6 областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 кандидаты на должность главы местной администрации должны соответствовать следующим требованиям: иметь высшее профессиональное образование; иметь стаж государственной службы (работы) на должностях категории "руководители" ведущей группы или на выборных должностях в органах государственной власти и управления не менее трех лет, либо стаж муниципальной службы (работы) на руководящих должностях главной группы или на выборных должностях в органах местного самоуправления не менее трех лет, либо стаж работы на руководящих должностях в организациях, учреждениях и предприятиях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не менее пяти лет; иметь положительные отзывы с предыдущего места службы (работы); иметь возраст не менее 25 лет; обладать необходимыми знаниями федерального законодательства и областного законодательства применительно к исполнению должностных обязанностей главы местной администрации.
     Перечисленные в областном Законе N 37-ОЗ дополнительные требования к кандидатам на должность  главы местной администрации  муниципального района, городского округа (в частности, наличие положительного отзыва с предыдущего места службы (работы), достижение возраста не менее 25 лет), как правильно указал суд, не являются ограничениями на равный доступ граждан к муниципальной службе и не противоречат нормам Трудового кодекса РФ, нормам Федерального закона от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ", положениям Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне". Довод о том, что дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района должны относиться исключительно к квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с классификацией муниципальных должностей муниципальной службы и реестром муниципальных должностей муниципальной службы, правильно признан необоснованным, так как не соответствует требованиям ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003. Как правильно указал суд, не основано на требованиях федерального законодательства и утверждение В. о том, что отсутствие переданных муниципальным образованиям государственных полномочий Ленинградской области исключает возможность установления субъектом РФ дополнительных требований к кандидатам в главы местной администрации. В заявлении В. утверждает, что заключительные положения областного Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 (содержащиеся в ст. 7) нарушают федеральное законодательство и нарушают принцип самостоятельности местного самоуправления, являются вмешательством органов государственной власти Ленинградской области в самостоятельное решение населением вопросов местного значения, лишают население права на участие в формировании органов и должностных лиц местного самоуправления27.

     2.2 Ответственность главы муниципального образования

 
     В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, институт ответственности главы муниципального образования находится в процессе своего становления. Следует признать, что механизмы подотчетности лав муниципальных образовании в период формирования современной системы местного самоуправления являются в значительной мере непроработанными.
     Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления» устанавливают общие основания и виды ответственности для представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, согласно законодательству Российской Федерации, в зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно утверждать, что глава муниципального образования, так же как исполнительные и представительные органы несет ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами. Более подробное рассмотрение правового статуса главы муниципального образования позволяет выделить еще один орган, перед которым он ответственен - представительный орган местного самоуправления.
     В зависимости от вида юридической  ответственности можно выделить уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования. Глава муниципального образования не подлежит дисциплинарной ответственности, так как она применяется только к работникам, то есть лицам, с которыми заключен трудовой договор. А глава муниципального образования считается выборным должностным лицом муниципального образования, и не является муниципальным служащим.
     Таким образом, в соответствии с действующим  законодательством в отношении главы муниципального образования применяются различные виды ответственности, которые, как отмечает Н.В. Постовой, представляют собой наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений28.
     По  мнению Е.С. Шугриной, «каждая отрасль  права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности – такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие». На основе этого конституционная ответственность определяется как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Следуя этой логике, муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Поэтому, представляется верным отнесение ответственности органов и должностных лиц, в том числе главы муниципального образования, перед государством к конституционно - правовой, а перед населением - к муниципально-правовой29.
     К муниципально-правовым санкциям относится  отзыв главы муниципального образования, выражение ему недоверия. К конституционно-правовым санкциям – признание акта главы муниципального образования незаконным, отрешение от должности, отмена (приостановление) правового акта.
     Ст. 76 Закона № 131-ФЗ закрепляет отношения  ответственности между главой муниципального образования с одной стороны  и физическими, юридическими лицами с другой. Как представляется, это отношения ответственности иного порядка. Физическим и юридическим лицам Закон предоставляет не столько контролирующие полномочия, сколько гарантирует защиту их конституционных прав и законных интересов. Так, например, действия и решения главы муниципального образования, нарушающие права и интересы граждан, причиняющие ущерб физическим и юридическим лицам, могут быть обжалованы в суд. В данном случае, субъектом оценки действий главы муниципального образования выступает суд, а не физические и юридические лица. Физические и юридические лица не обладают полномочиями властного воздействия на главу муниципального образования. Субъектом, наделенным полномочиями властного воздействия на субъекта ответственности, выступает суд, т. е. государственный орган. В науке муниципального права считается общепризнанным тот факт, что ответственность перед юридическими и физическими лицами является ответственностью гражданско-правовой. Ее основанием является незаконное действие (бездействие), в том числе принятие актов, противоречащих закону. Данная ответственность выражается в форме возмещения убытков, то есть содержание ответственности исключительно материальное30.
     Глава муниципального образования может  быть привлечен также к административной и уголовной ответственности, но не одна из них не является ответственностью перед физическими или юридическими лицами, а также населением. Эта ответственность наступает в судебном порядке, налагается органами внутренних дел и выходит за рамки гражданско-правовой, является ответственностью перед государством.
     Рассматривая  вопрос ответственности глав муниципальных  образований, следует сказать, что  закон в первую очередь регулирует ответственность главы муниципального образования перед населением муниципального образования (ст. 71) - основным субъектом  властных отношений на территории муниципального образования, то есть муниципально-правовую ответственность. От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому, по мнению Е.С. Шугриной, с которым стоит согласиться, разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом31.
     Как средство воздействия
и т.д.................


Перейти к полному тексту работы


Скачать работу с онлайн повышением уникальности до 90% по antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru


Смотреть полный текст работы бесплатно


Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.