На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


Диплом Жилищно-коммунальное хозяйство как отрасль сферы услуг: основные проблемы. Жилищно-коммунальная реформа - необходимость и сущность. Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Основные направления в жилищной политике.

Информация:

Тип работы: Диплом. Предмет: Правоведение. Добавлен: 05.01.2003. Сдан: 2003. Уникальность по antiplagiat.ru: --.

Описание (план):


65
Содержание
    ВВЕДЕНИЕ 3
    ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ 6
      1.1 Жилищно-коммунальное хозяйство как отрасль сферы услуг: основные проблемы 6
      1.2 Жилищно-коммунальная реформа - необходимость и сущность 22
      1.3. Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства 27
    Глава 2 Основные направления в жилищной политике по управлению городским хозяйством в г. Калуге 33
      2.1. Экономические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства 35
      2.2 Финансовая реструктуризация жилищно-коммунального хозяйства 58
      2.3 Организационные основы реформирования жкх 68
      2.4 Система договорных отношений органов местного самоуправления с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства 75
    Заключение 84
    БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 86

ВВЕДЕНИЕ

Тема данной дипломной работы: «Перспективные направления жилищной политики в управлении городским хозяйством».

Данная тема является актуальной, т.к. социально-экономические преобразования в России 90-х гг. отличались непоследовательностью и противоречивостью. Почти вдвое сократились объемы производства и потребления, с 1998 г. возобновилось падение реальных доходов населения, ухудшается качество жизни, растет безработица. Все это отражается на развитии отраслей сферы услуг, среди которых особое место занимает жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой комплекс подотраслей, призванных обеспечивать условия нормальной жизнедеятельности населения и функционирования городских структур. ЖКХ в значительной степени формирует среду жизнедеятельности человека - комфортность города, района, микрорайона, жилища. Эта отрасль, с одной стороны, испытывает влияние развивающихся рыночных отношений, а с другой является важным звеном системы социальной защиты населения. Это порождает серьезные проблемы и противоречия, как негативные социальные процессы и явления, ухудшение состояния жилья, качества коммунальных услуг и т.д.

На протяжении десятилетий в жилищно-коммунальной сфере господствовали экстенсивные подходы и административные методы хозяйствования, вытекающие из жестко централизованного управления и патерналистской политики государства. Материальная база отрасли, развивавшаяся на основе остаточного принципа ресурсообеспечения, находилась в неудовлетворительном состоянии и в доперестроечные времена, и заметно деградирует в последние годы, несмотря на то, что на жилищно-коммунальное хозяйство уходит примерно 25% расходов местных бюджетов.
Ставки и тарифы на услуги подотраслей жилищно-коммунального хозяйства до сих пор экономически не отрегулированы. Эксплуатация и развитие жилищно-коммунального хозяйства осуществляется в основном за счет бюджетных дотаций, растущих из года в год. Их размеры зависят не от качества и надежности обслуживания потребителей, а от монопольно высоких текущих затрат на производство услуг жилищно-коммунального хозяйства.
Сложившийся за многие десятилетия хозяйственный механизм в жилищно-коммунальном хозяйстве не стимулирует эффективное развитие предприятий и организаций, не ориентирует их на улучшение качества услуг на базе новых технологий, порождает иждивенчество. Все это привело к снижению надежности и устойчивости работы всех структур жилищно-коммунального хозяйства, к усилению социальной напряженности в ряде регионов, особенно в зимний период.
Некоторые предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства выступают как естественные монополии, однако эффективный механизм контроля за их деятельностью и тарифами до сих пор не создан, плата за услуги жилищно-коммунального хозяйства не имеет четкого обоснования. При отсутствии объективного контроля и учета объемов фактически предоставляемых услуг (вода, газ, тепло) и их качества, расчет осуществляется по усредненным показателям, что противоречит рыночным принципам.
Издержки из-за низкого уровня проектирования, аварий, недоброкачественного ремонта, неэффективной эксплуатации инженерных систем, зачастую возникшие не по вине потребителей, часто перекладываются на плечи населения. Экономический механизм взаимоотношений между производителями услуг, их потребителями и посредниками не отрегулирован, до сих пор не завершено создание нормативно-правовой базы жилищной реформы.
Преодоление надолго затянувшегося экономического кризиса в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обеспечение его устойчивого развития, является важной общегосударственной задачей и требует коренного реформирования экономики, организации и управления в жилищно-коммунальном хозяйстве.
В конце 90-х гг. намечены концептуальные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства, однако они представляют собой лишь стратегический ориентир реформ и неполно отражают комплекс проблем социальной защиты населения, особенно в условиях экономического кризиса. Необходим пакет законодательных и нормативных актов, регулирующих экономические и организационные отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства на всех уровнях -- от федерального до местного и определяющих права и ответственность производителей, пользователей (потребителей услуг) и органов управления за обеспечение необходимого минимума услуг, соответствующего санитарно-гигиеническим и экологическим нормам и в тоже время учитывающего реальные денежные доходы пользователей жилья, финансовые ресурсы местных бюджетов.
Предметом исследования в моей работе выступают направления реформирования в жилищной политике по управлению городским хозяйством, объектом исследования является реформа городского хозяйства при переходе к рыночной экономике на фоне затянувшегося экономического кризиса в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также различные точки зрения авторов на данную проблему.
Цель работы изучение жилищной политики в управлении городским хозяйством, анализ основных направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства и выработка предложений ?
Исходя из поставленной цели работа имеет следующие задачи:
Во-первых, рассмотреть сущность и основные направления жилищно-коммунальной реформы, для этого необходимо:
· Дать оценку жилищно-коммунальному хозяйству как отрасли сферы услуг, охарактеризовать основные проблемы
·
Обосновать необходимость жилищно-коммунальной реформы
· Рассмотреть зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства
Во-вторых, проанализировать основные направления в жилищной политике по управление городским хозяйством в г.Калуге, для этого мною будут рассмотрены:
· Экономические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, на основе реформы отношений собственности, демонополизации и формировании конкурентной среды и финансовая реструктуризация жилищно-коммунального хозяйства.
· Организационные основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, на основе реформирования договорных отношений местных органов исполнительной власти с предприятиями и организациями и организационно-технологической реструктуризации жилищно-коммунального хозяйства
Проблемам реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства как в нашей стране, так и за рубежом в последние годы посвящен ряд исследований. В 80-90-х гг. реформирование жилищно-коммунального хозяйства проведено в ряде зарубежных стран. Таким образом, тема дипломной работы является достаточно изученной, в рамках моей работы будут рассмотрены работы Ф.Г.Тахи-Заде , С.Ф.Легорнева , А.Е.Когута , Д.В.Шопенко, Л.Н. Чернышева, В.Б. Зотова, В.Е. Рохчина, О.Т.Лебедева, Н.Т. Лопаткина, А. Пузанова, И.В.Бычковского, Е.Г. Хайло. А.Г. Козлюка, А.Соболевой, В.Буленковой, Т.Шохиной и других авторов.
При написании работы использовались следующие методы исследования: анализ, синтез, обобщение, классификация, систематизация и др.

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

1.1 Жилищно-коммунальное хозяйство как отрасль сферы услуг: основные проблемы

Жилищно-коммунальное хозяйство (в дальнейшем ЖКХ) представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющую условия Жизнедеятельности человека, прежде всего комфортности жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависит состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.
В составе ЖКХ выделяются следующие подотрасли:
* жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство;
* водоснабжение и водоотведение;
* коммунальная энергетика (электро-, тепло-, газоснабжение);
* городской транспорт (автобус, трамвай, троллейбус);
* информационное хозяйство (кабельные сети, спутниковое телевидение, оптоволоконные системы и электронные каналы связи, системы компьютерной связи и обеспечения;
* внешнее городское благоустройство, включающее дорожное хозяйство и дорожно-транспортное строительство;
* санитарная очистка территорий (уличная уборка, домовая очистка с утилизацией бытовых и пищевых отходов);
* зеленое хозяйство (озеленение городов, цветоводство);
* гостиничное хозяйство;
* бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальное обслуживание и т.д.);
* уличное освещение.
Отрасли городского хозяйства и жилищно-коммунальных услуг тесно связаны с региональной экономикой. В работах Н.Е. Бессоновой, В.Е.Рохчина,
B.C. Чекалина, и других авторов, "городское хозяйство" рассматривается как комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, необходимых для удовлетворения повседневных бытовых, социально-культурных, коммунальных потребностей населения. В городское хозяйство входят предприятия, выполняющие как производственные, так и непроизводственные функции, включая транспорт, обслуживающий население города (территории), бытовое обслуживание, связь, торговлю, общественное питание и некоторые другие отрасли.
К числу особенностей ЖКХ как отрасли народного хозяйства, на наш взгляд, можно отнести:
* сочетание производственных и непроизводственных функций, связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;
* особую социальную значимость, усиливающую необходимость государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;
* сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли) и некоммерческих организаций;
* отрасль представлена как естественными монополиями (транспортировка энергии и жидкостей), так и отраслями, в которых возможна и необходима конкуренция (производство товаров и услуг);
* многообразие организационно-правового статуса предпринимательства (с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности;
* сочетание крупного (производство энергии, Водоканал, трубопроводные сети и т.д.) и малого бизнеса;
* рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе расселения, что обуславливает особую роль местных органов самоуправления;
* особая значимость экологического и санитарно-эпидемиологического контроля;
* необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг независимо от платежеспособности населения;
* многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия, бюджетные организации). Рохчин В.Е, Чекалин B.C. Муниципальное планирование. Учебное пособие по спец. 0608 "Экономика и управление в городском хозяйстве". Спб: СпбГИЭА, 1996
Повышение требований к ЖКХ, его развитие и совершенствование выступает как важный фактор повышения уровня жизни людей, улучшения их жилищных условий и развития культуры населения.
ЖКХ включает жилищное хозяйство и коммунальные предприятия. В работах А.И. Безлюдова, А.Г. Козлюка, Н.Т. Лопаткина, В.Е.Рохчина и других авторов приводится классификация отраслей ЖКХ. Они включают:
* санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке);
* внутригородской пассажирский транспорт общего пользования (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен);
* коммунальную энергетику (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы);
* коммунальное обслуживание (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы);
* внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение);
* подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские).
В состав городского хозяйства входят также городские (муниципальные) и районные (местные) органы управления, финансово-кредитные учреждения, органы по поддержке и охране общественного порядка, учреждения науки и научного обслуживания внутригородского значения. Городское хозяйство при этом представляет не простой набор перечисленных сфер, а интегрированную "сосудистую систему", связывающую воедино все элементы обслуживания города (территории).
К числу специфических особенностей ЖКХ следует отнести также его многоотраслевой характер; преимущественно местный характер обслуживания; тесную связь с промышленностью; взаимосвязь отраслей и предприятий, обслуживающую особенности процессов воспроизводства.
Ведущей отраслью городского хозяйства, наиболее сложной и разветвленной является ЖКХ. Сущность ЖКХ как важнейшей социально-экономической сферы народного хозяйства рассматривалась в работах В.Е.Рохчина,
B.C. Чекалина , В.В. Авдеева , Е.Г. Хайло и других авторов.
Подотрасли ЖКХ, удовлетворяя соответствующие потребности населения, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования как социальной, так и производственной структуры региона.
ЖКХ формирует соответствующее качество жизни населения, культуру быта и образ жизни, во многом определяет социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность.
Несмотря на многоотраслевую структуру ЖКХ представляет собой целостную систему, которая обеспечивает нормальную жизнедеятельность человека, функционирование социальной и производственной инфраструктуры территории.
По экспертным оценкам ЖКХ охватывает в среднем от 50 до 70% основных фондов, находящихся в муниципальной собственности и служит таким образом материальной основой функционирования местных органов исполнительной власти и важнейшей сферой их социальной ответственности. Недостаток средств на содержание и ремонт объектов ЖКХ из-за нерационального механизма их формирования и использования, частых и неоправданных реорганизаций структуры управления ЖКХ привели к резкому снижению надежности функционирования объектов ЖКХ. На 38% увеличилась их аварийность.
Дефицит финансирования ЖКХ усугубляется отсутствием должного нормативно-правового обеспечения функционирования этой отрасли сферы услуг.
В связи с общим снижением уровня жизни населения и ростом тарифов значительно уменьшился спрос на многие платные виды услуг (ремонт и эксплуатация жилищного фонда, бытовые услуги и др.), сужается круг их потребителей. В результате резко увеличился разрыв в объемах и качестве коммунальных услуг, оказываемых в России и странах с развитой рыночной экономикой. По средне душевому потреблению бытовых и жилищно-коммунальных услуг Россия отстает от США более чем в 5-6 раз]. Это обуславливает социальную напряженность в обществе, особенно в зимний период и в энергодефицитных регионах (Дальний Восток, Камчатка, Север и Северо-Восток России).
Анализ уровня обеспеченности населения услугами ЖКХ на основе данных источников показывает, что разрыв между необходимым и практическим уровнем потребления услуг ЖКХ в 90-х гг. непрерывно возрастает:
Средний уровень обеспеченности населения общей жилой площадью, в расчете на одного жителя России, в 1,5-2 раза ниже рационального норматива и в 3-5 раз ниже, чем в странах с развитой рыночной экономикой, причем 9,8 млн. семей (включая одиночек) проживает в общежитиях и коммунальных квартирах. Лишь в Москве и некоторых других городах обеспеченность жильем благодаря новому жилищному строительству увеличилась.
В среднем на одного человека приходится 17,7 кв. общей жилой площади, при этом у трети российских семей (включая одиночек) - менее 9 кв. м. жилой площади. Свыше 5 млн. чел. проживает в аварийных и ветхих домах.
Более 120 млн. кв. м. жилья в России нуждается в неотложном капитальном ремонте, 170 млн. кв. м. - в переоборудовании коммунальных квартир и свыше 250 млн. кв. м. - в реконструкции. Подлежащий сносу аварийный жилой фонд, имеющий износ свыше 70%, составляет 34 млн. кв. м. (1, 3% всего жилищного фонда). В среднем за год в России выбывает не менее 4 млн. кв. м. жилья, а в неотложном ремонте нуждается более 11% государственного и ведомственного жилищного фонда. В середине 90-х гг. увеличились объемы индивидуального жилищного строительства в ряде регионов, однако финансовый кризис 1998 г. привел к его сокращению.
Уровень благоустройства жилищного фонда остается низким, значительная его часть не соответствует нормативам не только по объему, но и по качественным характеристикам. В городах и поселках городского типа каждая пятая квартира не оборудована централизованным водоснабжением, канализацией, центральным отоплением. В них проживает, на сегодняшний день, более 40 млн. человек.
Кризис ЖКХ как отрасли сферы услуг обусловлен совокупностью причин: слабой технической базой отрасли; недостатком мощностей; отсутствием необходимых средств на развитие и текущее содержание и др. Их глубинной основой является неэффективный и несоответствующий социально ориентированной экономике механизм установления тарифов и сбора оплаты за коммунальные услуги, системы платежей и контроля за использованием ресурсов на развитие ЖКХ.
С 1990 г. темпы роста жилищного строительства неуклонно сокращались (см. рис. 1.1.) из-за роста цен на строительные материалы и оборудование при сокращении их производства, увеличения транспортных расходов, а также резкого сокращения централизованного финансирования жилищного строительства.
ЖКХ относится к числу наиболее монополизированных отраслей народного хозяйства РФ. Монополизм в системе ЖКХ не позволяет потребителям защищать свои права, снижает ответственность организаций за предоставление жилищно-коммунальных услуг и их качество, ведет к формированию монопольных цен.
Анализ данных социологического опроса по проблемам защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунального обслуживания, проведенного отделом социологического анализа Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ) позволил выявить ряд проблем, возникающих между производителями услуг и их потребителями в данной отрасли. При этом респонденты были объединены в группы по типу собственности на жилье, типам домов, условиям проживания. Для каждой группы респондентов выделен свой комплекс проблем, связанных с качеством услуг ЖКХ (см. табл. 1.1.).
Рисунок 1.1
Ввод в действие жилых домов в 1989-1997 гг. (млн. кв. м.);
источник - Госкомстат РФ.

Результаты опроса показали, что три четверти респондентов не удовлетворены уровнем жилищно-коммунального обслуживания, что существенно влияет на социальную напряженность в обществе, оценку качества жизни и результатов реформ.
Серьезную тревогу вызывает состояние ведущих подотраслей коммунальной сферы России :
Водоснабжение. Главными источниками питьевого водоснабжения в России являются поверхностные водоемы (около 70%) и лишь 30% приходится на подземные воды. В последние годы резко обострились проблемы качества воды. Водные источники повсеместно загрязнены, поскольку используются не только для забора воды на бытовые и производственные нужды, но и как приемники канализационных стоков - хозяйственно-бытовых и промышленных.
При наличии ныне действующих сооружений и уровне эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства, к 2000 г. степень очистки сточных вод снизится до 60-65%. Из-за дефицита химических реагентов и дезинфекторов, применяемых при очистке питьевой воды, в ряде регионов страны питьевая вода не удовлетворяет требованиям санитарно-технических показателей. Около 24% сточных вод сбрасывается в водоемы неочищенными.
В среднем за сутки потребителям отпускается 60 млн. кубометров воды, в том числе населению на коммунально-бытовые нужды 45 млн. кубометров. В развитых странах нормой суточного потребления воды на человека считается 150-200 литров. В России же в среднем на каждого жителя расходуется на коммунально-бытовые нужды 306 литров воды в сутки. Этот перерасход воды обусловлен низким техническим уровнем водопроводных систем (прямые ее потери составляют ежегодно около 10% объема поданной воды) и нерациональным использованием воды потребителями.
Электро-, теплоснабжение. ЖКХ является значительным потребителем тепловой и электрической энергии. Только на отопление жилья расходуется почти пятая часть всех энергоресурсов страны. При этом в общем объеме отопительных котельных преобладают мелкие, малоэффективные, мощностью до 3 Гкал/час. Их удельный вес составляет 68%, тогда как тепла они вырабатывают лишь 10% от всего объема. Процесс ликвидации и реконструкции действующих неэкономичных отопительных котельных идет медленно. Их удельный вес в 1990 г. составлял 74%, в 1992 - 73%, в 1995-1996 гг.-72%.
Более 83% тепловой мощности котельных принадлежит различным ведомствам, предприятиям и их объединениям и только 17% находится в ведении муниципалитетов. Потери тепла в сетях составили в 1996 г. 81, 5 млн. Гкал, или 4, 8% поданной в сеть теплоэнергии.
Благоустройство. Стоимость основных фондов внешнего благоустройства в ценах 1991 г. составляет 150 млрд. рублей, их износ превышает 42%. Из 195, 0 тыс. км. улиц и проездов лишь 48% имеют усовершенствованные покрытия проезжей части, 80% не имеют подземных водостоков. Из находящихся в эксплуатации 20, 0 тыс. мостов и путепроводов более 35% требуют капитального ремонта и реконструкции. Только 3% твердых бытовых отходов из ежегодно образующихся 150 млн. кубометров перерабатываются промышленным методом.
Уровень обеспечения населения зелеными насаждениями в 2,2 раза ниже установленных нормативов.
Таблица 1.1.

Структура жалоб населения на нарушения жилищно-коммунального обслуживания (в %).
Виды нарушений

часто

иногда

Редко


1. Работа систем водоснабжения - 76% жалоб.

Перерыв в водоснабжении
44, 5
23, 4
27, 3
Вода имеет нехарактерный цвет, запах, привкус
42, 1
23, 0
29, 1
Перерыв в горячем водоснабжении
36, 3
15, 2
19, 0
Температура горячей воды ниже 50-60 градусов более 2-х часов в сутки
30, 9
14, 0
22, 1
2. Несоблюдение сроков ремонта жилья - 56, 8% жалоб.
3. Жалобы на работу системы теплоснабжения - 55% жалоб.

Температура в жилом помещении ниже 18 градусов
32, 3
21, 4
36, 1
Затягиваются сроки включения отопления
29, 9
22, 6
36, 1
Несоблюдение порядка и сроков ремонта систем отопления
29, 4
15, 0
37.0
Отключение отопления в течение отопительного сезона
19, 1
16, 5
53, 5
4. Работа системы отвода жидких и твердых отходов -43, 2% жалоб.
Несвоевременный вывоз мусора
27, 2
19, 8
46, 2
Несвоевременный вывоз жидких отходов
8, 7
6,3
31, 4
Острейшие социальные и эпидемиологические проблемы породила малая приватизация в коммунальной сфере. В России и без того уровень банно-прачечных и гостиничных услуг отставал от норматива более чем в 7 раз, а приватизация этих объектов и соответствующий рост цен привел к снижению уровня банно-прачечного обслуживания населения в 1993-1996 гг. почти в 3 раза.
Система финансирования ЖКХ, реорганизация в соответствии с рыночными условиями, не обеспечивает его должного развития и нормального уровня обслуживания. В 1989-1991 гг. бюджетные ассигнования и платежи потребителей покрывали около 80% затрат на содержание и ремонт жилья и коммунальное обслуживание, а в 1994 г. - лишь 40%. Дотации из местных бюджетов на капитальный ремонт жилищного фонда обеспечивают менее 15% необходимого объема работ. Дефицит региональных и местных бюджетов не позволяет финансировать должным образом капитальный ремонт государственного (муниципального) и ведомственного жилищного фонда .
Состояние городского хозяйства (в дальнейшем ГХ) можно рассмотреть на примере Калужской области. Сложная организационно-правовая и управленческая структура ГХ не представляет единого комплекса, где возможно проведение единой политики. Услуги предоставляют государственные (муниципальные) предприятия, бюджетные организации, частные фирмы, малый, в том числе теневой бизнес, ведомственный сектор ГХ и т.д., причем местная администрация не координирует их деятельность. В результате функционирование муниципального транспорта, инженерной инфраструктуры, благоустройства, энергетики и др., опирающихся на бюджетное финансирование, оказалось оторванным от работы ГХ в целом. Чернышева Л.А., Родионов Д.Г. Совершенствование договорных отношений в отрасли (на примере жилищно-коммунального хозяйства Калужской области). В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС Санкт-Петербургского Технологического института сервиса МГАСБУ., 17-18 декабря 1997 г. Спб: СпбТИС., 1998.
В условиях форсированной приватизации в значительной мере была нарушена прежняя система жизнеобеспечения и организации экономики ЖКХ. Стихийно внедрялись новые механизмы хозяйствования, далеко не во всем заменявшие те, что действовали прежде. Государственное (муниципальное) экономическое регулирование было сведено к минимуму. Определенное равновесие в экономической системе и на потребительском рынке было достигнуто ценой крупных экономических и социальных издержек, резко снизился уровень потребления услуг ЖКХ. В результате оказались серьезно нарушенными условия нормального функционирования населенных пунктов Калужской области, системы обеспечения занятости и нормальной жизнедеятельности.
В Калужской области продолжает оставаться очень сложной демографическая ситуация, смертность населения превысила рождаемость почти в 2 раза, средняя продолжительность жизни у мужчин сократилась на 4 года. Резко ослаблена экономическая база Калужской области -спад в промышленности к 1999 г. превысил 70% к уровню 1990 г., обострился инвестиционный кризис, возникла реальна угроза разрушения основных фондов.
Реальные доходы населения упали по сравнению с 1990 г. на 50-60% при резком усилении социально-экономического расслоения. Одновременно имеет место хроническое недофинансирование (примерно вдвое меньше нормативов) производственной и социальной инфраструктуры Калужской области, а состояние финансов можно охарактеризовать как неустойчивое и остродефицитное.
В 1997 г. объем ВВП снизился по сравнению с 1996 г. - на 11, 5%, объем производства промышленной продукции -45%, производство услуг - на 62, 8%, объем капитальных вложений - на 25%, жилищного строительства - примерно на 40%, грузоперевозок на 15% (см. табл. 1.2.). Эти показатели значительно хуже аналогичных данных в среднем по РФ за этот же период и отодвигают Ленинградскую область в число проблемных регионов страны.
Таблица 1.2.

Объем и структура валового регионального продукта Калужской области

1999 г.
2000 г.
Объем валового регионального продукта, млрд.рублей
19, 8
99, 5*)
Структура валового регионального продукта, %
всего
в том числе:
* производство товаров
* производство услуг
* чистые (за вычетом субсидий)
налоги на продукты
100
56, 9
36
7, 1
100
55
37, 2
7, 8
*) в процентах к январю-декабрю 1996 года
Развитие кризиса в 1998 г. подтвердило, что значительная часть экономики региона не соответствует новым условиям, не воспринимается рынком, не приносит доходов ни региону, ни его жителям. Это усилило невостребованность социально-профессионального и культурного потенциала населения и его социально-имущественную дифференциацию. Особое значение для социально-экономической ситуации в области имеет сохранение систем жизнеобеспечения представленных ЖКХ.
В 90-х гг. объем производства услуг предприятий ЖКХ области существенно снижается. В 1992 г. спад составлял -11, 3%, в 1993 - 10, 9%, в 1994 - 10, 1%, в 1995 - 9, 7%, в 1996 -7, 3%, в 1997 - 5, 6%. Это связано с падением общих объемов промышленного производства в регионе (см. табл. 1.3.), снижением доли инвестиций в основной капитал ведущих отраслей экономики Калужской области (см. табл. 1.4.), ростом неплатежей со стороны потребителей жилищно-коммунальных услуг - предприятий промышленности, социальной сферы и населения, недостатками производственной и финансово-экономической деятельности предприятий ЖКХ, значительным недофинансированием из федерального бюджета запланированных расходов бюджетов муниципальных образований Калужской области на текущее содержание и развитие предприятий жилищно-коммунальной сферы.
С 1992 г. в муниципальную собственность принято от ведомств 23, 7 млн. кв. метров общей площади жилья, в т.ч. сельхозпредприятий 15, 6 млн. кв. метров жилой площади; 403 котельных; 371, 2 км. тепловых сетей; системы водопровода общей мощностью 251 тыс. куб. метров стоков в сутки; 2543, 2 км. канализационных сетей и т.д.
Все принятые объекты имеют износ свыше 60% и их аварийность ежегодно увеличивается на 15-20%, так как за последние 10-15 лет финансировались в основном текущие ремонты объектов коммунального хозяйства, а плановые капитальные ремонты не проводились из-за отсутствия финансовых ресурсов и технической документации. Чернышева Л.А., Родионов Д.Г. Совершенствование договорных отношений в отрасли (на примере жилищно-коммунального хозяйства Калужской области). В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС Санкт-Петербургского Технологического института сервиса МГАСБУ., 17-18 декабря 1997 г. Спб: СпбТИС., 1998.
Таблица 1.3.

Объемы производства промышленной продукции по основным отраслям промышленности Калуги и Калужской области (на 01.01.98г.)
Калуга

Калужская область

млрд. рублей
в % к январю-июню 1998г.
млрд. рублей
в % к январю-июню 1998 г.
Вся промышленность
в том числе:
Электроэнергетика
Топливная промышленность
Металлургическая промышленность
Химическая промышленность
Машиностроение
Промышленность строительных материалов
Легкая промышленность
Лесная, деревообрабатывающая
и целулозно-бумажная промышленность
15904
3196
90
778
449
5446
484
606
487
98, 0
94, 2
31, 8
88, 1
97, 4
94, 5
93, 1
81, 7
64, 9
6322
1441
1682
510
253
514
363
58
837
98, 8
100, 8
95, 8
78, 6
101, 3
92, 0
87, 9
79, 3
96, 8
Таблица 1.4.

Инвестиции в основной капитал по важнейшим отраслям экономики Калужской области (на 01.01.98 г.).
Использовано (в млрд. рублей)
В процентах к первому полугодию 1998 г,
Всего, в том числе:
промышленность
сельское хозяйство
транспорт
связь
строительство (в том числе жилищное)
жилищное хозяйство
коммунальное хозяйство
1598, 1
580, 8
43, 2
369, 4
21, 2
274, 9
30, 5
162, 4
82
76
97, 6
68
79
115
81
70, 3
Рассмотрим состояние ЖКХ Калужской области по подотраслям.
1. Содержание и эксплуатация жилищного фонда.
Общая площадь жилищного фонда Калужской области составляет 60 млн. кв. метров (в среднем около 18, 5 метров на одного жителя).
Жилье крайне неравномерно распределено среди населения. Для Калужской области характерна высокая доля коммунального заселения: из 300 тыс. квартир 6, 7% являются коммунальными (в них проживает около 11% населения области); 145 тыс. человек проживает в общежитиях, детских домах, специальных школах-интернатах, общая площадь которых составляет 1, 5 млн. квадратных метров или 2, 5% всего жилищного фонда.
Таблица 1.5.
Динамика приема в муниципальную собственность объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры в Калужской области в 1992-1997 гг.
Наименование объектов собственности

1992
1995
1996
1997
Жилищный фонд, млн. кв. метров
8, 9
14, 7
23, 0
23, 7
Водопроводные сооружения, тыс. куб. метров в сутки
676, 3
947, 3
1032, 6
1032, 6
Канализационные сооружения, тыс. куб. метров в сутки
277, 0
320, 3
370, 5
371, 2
Канализационные сети, км.
1521, 9
2260, 4
2400, 4
2543, 2
Водопроводные сети, км.
1718, 1
2370, 8
3263, 2
3894, 9
Тепловые сети, км.
679, 4
1214, 2
1821, 9
2044, 7
Котельные, ед.
165
305
390
403
Более четверти жилищного фонда Калужской области составляют здания, не прошедшие реконструкции, а значительная часть жилищного фонда современной постройки (особенно панельные здания постройки 60-х - 70-х гг.) имеют крайне низкие функционально-потребительские характеристики. Материалы с низкими нормативными сроками действия, из которых построены инженерные коммуникации, мягкая кровля, требуют постоянного ремонта и замены. Низкое качество стеновых и изоляционных материалов приводит к громадным потерям теплоэнергии.
2. Реконструкция и капитальный ремонт жилищного фонда.
За последние годы резко уменьшился объем работ по капитальному ремонту и реконструкции жилищного фонда Калужской области. В 1997 г. этот объем снизился в два раза по сравнению с 1996 г. и составил 11% от нормативной потребности. Это вызвало рост потребности в расселении аварийной площади.
По техническому состоянию основных конструкций около 4 млн. квадратных метров площади требуют капитального ремонта (реконструкции) с частичным или полным расселением граждан.
3. Тепло-, водоснабжение, водоотведение.
Неудовлетворительное состояние тепловых сетей сказывается на надежности теплоснабжения и ведет к большим затратам. Из 1, 3 тыс. км. водопроводных сетей 200 км. имеет срок службы более 50 лет и требует реконструкции, свыше 300 км. канализационных сетей требует капитального ремонта или полной замены. Необходима полная реконструкция 123 км. газовых сетей, из которых 32 км отключены (газоснабжение осуществляется в этом случае по временным газопроводам), 17 км находятся в ветхом состоянии, а 87 полностью отслужили свой срок. Количество дефектов в тепловых сетях растет из года в год.
4. Расходы бюджета на транспорт.
В 1994-1997 гг. в общем объеме расходов бюджета постоянно увеличивался удельный вес расходов на электротранспорт и автотранспорт с 6, 7; до 11, 2%. При этом выросла убыточность отрасли, поскольку цены на продукцию, потребляемую предприятиями транспорта, стали свободными. Состояние парка подвижного состава ухудшалось из-за нехватки инвестиций на его обновление. На убыточность пассажирского транспорта оказывает существенное влияние большое число пассажиров льготных категорий - более 35. Ориентировочная численность пользующихся правом бесплатного проезда- 300 тыс. человек (без учета детей дошкольного возраста).
В подотраслях ЖКХ действуют предприятия различных организационно-правовых форм. Наибольший удельный вес в области (1997 г.) составляют муниципальные предприятия ЖКХ (см. табл. 1.6.). Из 203 предприятий непосредственно занимающихся производством жилищно-коммунальных услуг - 33 частные - более 15% от общего их числа и 0, 3% от общего числа частных предприятий, учрежденных гражданами РФ (см. табл. 1.7.). Чернышева Л.А., Родионов Д.Г. Совершенствование договорных отношений в отрасли (на примере жилищно-коммунального хозяйства Калужской области). В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС Санкт-Петербургского Технологического института сервиса МГАСБУ., 17-18 декабря 1997 г. Спб: СпбТИС., 1998.
Таблица 1.6.
Удельный вес предприятий различных организационно-правовых форм (%)
Организационно-
правовые формы
Число предприятий
Удельный вес предприятий
различных организационно-
правовых форм, (%)
Всего
в том числе:
акционерные общества
общества с ограниченной
ответственностью
государственные
(муниципальные)
предприятия
арендные предприятия
203
24
9
163
7
100
11, 8
4, 4
80, 9
2, 9
Особенно быстро процесс развития новых форм хозяйственных отношений в жилищно-коммунальной сфере протекает в Калуге Как видно из табл. 1.7. в 1998 г. здесь было зарегистрировано 244 частных предприятия - около 0, 4% общего числа частных предприятий, учрежденных гражданами РФ. По сравнению с 1995-1996 гг., число частных предприятий ЖКХ увеличилось в Калуге на 73, а в Калужской области - на 11 единиц.
Таблица 1.7.
Отраслевая структура частных предприятий

Калуга
Калужская область
единиц
уд. вес
единиц
уд. вес
Всего учреждено
гражданами РФ
в том числе в:
промышленности
сельском хозяйстве
транспорте и связи
строительстве
торговле и общественном питании
жилищно-коммунальном
хозяйстве
финансах, кредите,
страховании и пенсионном обеспечении
предприятия других отраслей

95395
15202
368
2073
11848
45099
244
592
19269
100
16, 0
0, 4
2, 2
12, 0
47.0
0.4
0.6
21.1
10047
2062
1200
267
1482
3834
33
39
1130
100
20, 5
11, 9
2,6
14, 7
38, 1
0,3
0, 4
11,3
Преобладание муниципальных предприятий ЖКХ соответственно предполагает выделение фондового сырья, государственное регулирование цен и тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. Однако дефицит бюджета обусловил сокращение собственных оборотных средств, значительный рост кредиторской задолженности по обязательствам предприятий и организаций ЖКХ, а также дебиторской задолженности предприятиям жилищно-коммунальной сферы со стороны предприятий -покупателей услуг, особенно государственных организаций, а также населения. Это особенно сказывается в условиях развивающейся с 1998 г. инфляции.
На предприятиях ЖКХ Калужской области продолжается спад физического объема производства услуг (в сопоставимых ценах). По крупным и средним предприятиям в 1997 г. он составил 83, 2% к уровню 1996 г. и 78, 9% к уровню 1995 г. Наиболее существенно сократились услуги горячего и холодного водоснабжения государственных коммунальных предприятий системы "Водоканал" (73, 1%); энергетики и теплоэнергетики (78, 3% и 71, 4%) АО "Калугаэнерго" и государственных коммунальных предприятий "Теплосеть". Сократился объем услуг бань и прачечных (63, 2%); ритуальных услуг (59, 4%); услуг гостиниц (51, 8%); услуг по механизированной уборке территории и вывозу отходов (69, 5%),
Падение объемов производства услуг вызвано финансовой несостоятельностью предприятий (организаций, учреждений) и населения, их неспособность оплачивать все возрастающую стоимость услуг ЖКХ. Только за первое полугодие 1997 г. ставки и тарифы на жилищно-коммунальное обслуживание населения выросли в Калужской области на 6, 5% за счет повышения платы за газ сетевой - в 2 раза; тарифов на электроэнергию - на 48%, платы за водоснабжение и канализацию - на 6%, квартплаты на 15% (см. табл. 1.8.). В 1998 г. этот процесс продолжался.
Однако рост цен не единственная причина, вызвавшая столь значительное падение объемов производства предприятий ЖКХ. Следует отметить и целый ряд других причин.
1. Значительное недофинансирование из федерального бюджета запланированных статей расходов местных бюджетов на текущее содержание и развитие муниципального ЖКХ, в том числе и финансирование местных инвестиционных программ и проектов "ресурсосбережения", поддержка и финансирование которых было гарантировано федеральным правительством. Это значительно затрудняет реконструкцию, переоснащение и техническое перевооружение предприятий ЖКХ, внедрение новых ресурсосберегающих технологий, без которых невозможно снизить себестоимость жилищно-коммунальных услуг, повысить их качество. Дефицит бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований не дает возможности предоставлять дополнительные ассигнования на эти цели.
Таблица 1.8.

Динамика тарифов на основные виды платных услуг населению Калужской области в 1995-1997 гг.
Услуги


Январь-июнь 1997 г. к декабрю 1996 г.

Январь-июнь 1996 г. к декабрю 1995 г.

Платные услуги населению
бытовые
пассажирского транспорта
связи
жилищно-коммунальные
детских дошкольных
учреждений
санаторно-курортные
здравоохранения
111, 2
115, 1
116, 2
106, 6
106, 5
107, 2
109, 3
118, 4
119, 7
123, 9
117, 5
127, 6
115, 7
121, 8
122, 0
114, 3
2. Необоснованное увеличение удельного веса ввоза твердого топлива (угля) из северных районов страны. Его приобретение осуществляется Правительством Калужской области главным образом в кредит и по взаимозачетам. При этом практически полностью остановлены разработки и добыча местного и более дешевого топлива - торфа, который можно широко использовать в период отопительного сезона. Переоборудование котельных на его использование не требует значительных финансовых средств. Однако, отсутствие финансовых ресурсов на торфяные разработки и добычу торфа, а также невозможность для местных бюджетов муниципальных образований области осуществлять его 100% предоплату частным подрядчикам, затрудняет использование этого дешевого и качественного сырья.
3. Значительный износ основных фондов предприятий ЖКХ. В Калужской области он превышает 60%. Особенно высок износ фондов на государственных (муниципальных) предприятиях ЖКХ, которыми производится до 90% жилищно-коммунальных услуг. Степень износа основных фондов предприятий ЖКХ Калужской области представлен в табл. 1.9. Значительный износ основных фондов ЖКХ вызывает необходимость их постоянного ремонта, направленного главным образом на "латание дыр", что негативно влияет на результаты производственной и финансово-экономической деятельности предприятий, затрудняет ресурсосбережение в сфере потребления жилищно-коммунальных услуг.
Таблица 1.9.

Износ основных фондов предприятий ЖКХ

Организационно-правовые формы

Число предприятий

Удельный вес в %

Износ основных фондов в %

Всего предприятий:

В том числе:

государственные

(муниципальные)

арендные

частные

203

163

7

33

100

80, 9

3, 4

15, 7

61, 3

73, 4

67, 2

43, 1

4. Низкий уровень управления производственной и финансово-экономической деятельностью предприятий ЖКХ. Об этом свидетельствует:

· падение производительности труда промышленно-производственного персонала за 1992-1997 гг. на 30-35%, поскольку численность работников сокращается гораздо медленнее, чем объем производства услуг из-за медленной адаптации предприятий ЖКХ к рыночным отношениям и желания руководителей любой ценой сохранить кадры и избежать трудоустройства высвобождаемых работников;

· низкий уровень использования производственных мощностей предприятий ЖКХ (в конце 90-х гг. коэффициент их использования не превышает 70%) из-за крайней изношенности основных фондов, значительного числа неплательщиков за услуги ЖКХ среди предприятий, организаций социальной сферы и населения, а также простоя мощностей рассчитанных на обслуживание жилищного фонда, строительство которого было законсервировано еще в 1993-1995гг.;

· дефицит собственных оборотных средств, особенно на предприятиях коммунального обслуживания в период отопительного сезона, в том числе предприятий "Теплосеть" и "Водоканал". Недофинансирование муниципальных образований Калужской области на приобретение топлива превышает в среднем 10-15 млрд. рублей;

· неудовлетворительное техническое состояние предприятий. При износе фондов более 60% темпы обновления технологического оборудования упали до 0, 2-0, 7% вместо необходимых 14-20% в год. Производство отечественного технологического оборудования для предприятий ЖКХ значительно отстает от потребностей практики;

· высокие налоги и проценты на кредиты, неплатежи потенциальных потребителей, сокращение объемов потребления услуг ЖКХ в среднем на одного человека; отсутствие конкуренции, что не стимулирует развитие предприятий ЖКХ, негативно влияет на качество оказываемых услуг. Для восстановления платежеспособности предприятий ЖКХ им необходима серьезная государственная и муниципальная поддержка, крупномасштабные инвестиции для реконструкции и технического перевооружения. В Калужской области в 1996-1997 гг. финансовая поддержки предприятий отрасли осуществлялась за счет льгот по местному налогообложению, налогового кредита для сезонных закупок и поставок топлива.

С 1993 г. началось внедрение на коммунальных объектах новых топливо сберегающих технологий на проведение ремонтно-восстановительных работ: строительство 100 км. газовых сетей с применением полиэтиленовых труб. Расширилось использование торфа и отходов предприятий деревообработки в качестве топлива для муниципальных котельных; перевод котельных на газовое топливо. Дало эффект внедрение новых технологий ремонта инженерных сетей бестраншейным способом.

В 1992 г. были проиндексированы тарифы для населения с учетом инфляции. С 1994 г. начался рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, что позволило увеличить долю затрат, покрываемых населением, с 2 до 40%. В результате объем недофинансирования предприятий снизился, но был недостаточен для нормального функционирования отрасли. Темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережали темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда не уменьшилась. Положение усугублялось еще тем, что реальные доходы населения в 1992-1995 и 1998 гг. существенно снизились, в связи с чем рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги увеличил количество неплательщиков и задолжников (в Калужской области с 1% до 30%).

Для социальной защиты малодоходных слоев населения с 1994 г. начали работу службы субсидий в 23 субъектах области. Субсидии предоставлены более чем 100 тыс. семей (около 20% от общей численности населения Калужской области) на сумму более 20 млрд. рублей. Однако эти меры не обеспечивают устойчивое развитие предприятий ЖКХ, не гарантируют социальную защищенность граждан и обеспечение их необходимым минимумом жилищно-коммунальных услуг общественно-нормального уровня. Следует искать новые подходы, основанные на рационализации и снижении издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества услуг.

Проведенный анализ состояния ЖКХ показал, что основными проблемами развития этой отрасли сферы услуг являются:

· жилищная (недостаточное количество жилья, его крайне неравномерное распределение и несоответствие составу семей низкий уровень обслуживания жилищного фонда);

· транспортная (недостаток транспортных средств и линий, нерегулярность движения, низкий уровень комфорта, недостаточный уровень благоустройства территории и состояния дорожной сети);

· экологическая (тревожное ухудшение условий очистки воды и сточной жидкости, утилизации твердых бытовых отходов, состояния воздушного бассейна);

· энергообеспечения (частое отключение систем энергообеспечения, аварийное состояние сетевого хозяйства);

· социальная (рост ставок и тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг при их низком качестве в условиях падения реальных денежных доходов населения);

· низкий уровень управления производственной и финансово-экономической деятельностью предприятий ЖКХ (падение производительности труда, низкий уровень использования производственных мощностей, острый дефицит собственных оборотных средств, неудовлетворительное техническое состояние предприятий и др.)

Все эти проблемы существовали и ранее, но в условиях переходного периода они резко обострились. Основными причинами этого, на наш взгляд, являются:

· монополизм государственной и муниципальной собственности на объекты ЖКХ;

· чрезмерная концентрация управления на уровне местных органов исполнительной власти;

· разбухшие управленческие структуры, бюрократизм и протекционизм;

· несоответствие цен и тарифов на услуги ЖКХ фактическим затратам на их производство;

· слабое развитие хозрасчетных отношений на предприятиях ЖКХ и отсутствие действенных экономических стимулов;

· отсутствие современного научно-технического менеджмента;

· слабый учет и защита интересов потребителей услуг ХКХ;

· отсутствие действенной системы социальной защиты населения при внедрении рыночных механизмов в отрасль.

Только устранение указанных причин позволит повысить эффективность хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере. Рохчин В.Е, Чекалин B.C. Муниципальное планирование. Учебное пособие по спец. 0608 "Экономика и управление в городском хозяйстве". Спб: СпбГИЭА, 1996, 137с.

1.2 Жилищно-коммунальная реформа - необходимость и сущность

Существующая система управления ЖКХ ярко доказывает ее неэффективность. Материальная база отрасли, развивавшаяся на основе остаточного принципа финансирования, находилась в неудовлетворительном состоянии и в доперестроечные времена и заметно деградирует в последние годы.
Неэффективное управление ЖКХ начало проявляться еще на рубеже 70-х/80-х гг. Уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и муниципального) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 08 апреля 1987., № 427 "О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование". Однако эти меры не определили концептуальные основы реформирования ЖКХ на пути к рыночной экономике, не нашли ощутимой поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию и не дали ощутимых результатов.
Необходимость нового этапа реформ в системе ЖКХ стала особенно очевидной на рубеже 80-х/90-х гг. в условиях охватившего страну экономического кризиса, сопровождающегося галопирующей инфляцией и сокращением централизованного финансирования. Это обусловило необходимость разработки новой жилищно-коммунальной политики.
Первыми законодательными и нормативными актами, определившими новый этап реформ в системе ЖКХ, стали законы "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", "О внесении изменений и дополнений в жилищный кодекс РСФСР от б июня 1991 г" . Однако и эти законы не изменили порядок оплаты жилья и коммунальных услуг, и не создали в этой отрасли конкурентную среду.
Необходимость комплексного подхода к решению жилищной проблемы привела к разработке новой жилищной политики и созданию государственной целевой комплексной программы "Жилище", разработанной по инициативе Госстроя России согласно Постановлению Правительства РФ от 19 августа 1992 г. № 602 "О мерах по реализации программы углубления экономических реформ" .
Программой был предусмотрен поэтапный переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг населением в 1993-1997 гг. Предполагалось, что в 1993 г. доля оплаты населением жилья и коммунальных услуг составит 10% от совокупного дохода семьи, в 1994 - 1995 гг. - 15%, в 1996-1997 гг. - 20-25% совокупного дохода. Впоследствии предполагалось довести долю расходов каждой семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг до 30
%.
Однако, указанный подход не учитывал падение реальных денежных доходов населения, обнищание основной его массы, оставил в стороне принципы социальной защищенности.
Последующим развитием нормативно-правовой базы жилищной реформы стал Закон РФ "Об основах Федеральной жилищной политики", который ввел новые понятия в жилищное законодательство России. На этой основе было принято Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг", которое предусматривало подготовку методики расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ. Эта методика была разработана и утверждена. Она предполагает создание на местах "Служб заказчика" по оказанию жилищно-коммунальных услуг как структурных подразделений местной исполнительной власти. О реформе жилищно-коммунального хозяйства. М.: "Экономика и жизнь". 2001, 13 марта, с. 27. Ликвидация затратного механизма в ЖКХ требует принятия ряда законодательных актов на федеральном и местном уровне, реализации местными органами власти своих полномочий в качестве собственника жилищного фонда. Предприятия жилищно-коммунальной сферы использовали вышеназванные нормативные документы для укрепления своего монопольного положения.
Проводимые в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 935 меры имели две цели:
- освободить бюджет от расходов на содержание ЖКХ, переложив их на плечи потребителей, поскольку предполагалось, что население будет жить в приватизированных домах (кондоминимумах) и как рыночный субъект будет оплачивать жилищно-коммунальные услуги по "рыночным ценам" из собственного кармана исходя из господствовавшей либерально-монетарной концепции реформ. Это означало, что государство практически полностью устраняется от контроля и регулирования экономических процессов в ЖКХ.
Между тем необходимость возмещать рациональные затраты на производство жилищно-коммунальных услуг и организацию нормальной эксплуатационной деятельности предприятий ЖКХ вовсе не означает, что это уже сегодня следует делать только за счет средств населения.
Замена административной системы управления экономическими методами хозяйствования не означает отказ от государственного и муниципального регулирования. Специфика системы жилищно-коммунального обслуживания для которого характерно наличие естественных монополий (электро-, газовые, тепловые, водопроводные, канализационные и другие сети) означает, что введение частной собственности не приводит к созданию конкурентной среды, активизирующей экономические методы управления, а наоборот, может усилить монополизацию коммунальной деятельности .
Поскольку нельзя говорить о свободном выборе сетей доставки коммунальных услуг и целесообразности создания параллельных (альтернативных) сетей, не может быть и речи о создании полностью конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере. А там где отсутствует конкуренция, не может быть и свободного ценообразования. Разбросом цен в этой сфере управляет не только соотношение спроса и предложения, но и интересы монопольных производителей жилищно-коммунальных услуг .
Устойчивость затратного механизма на услуги ЖКХ подтвердило Постановление Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1329 "О дополнении Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 № 935...", согласно которому местным органам исполнительной власти было предоставлено право "... устанавливать уровень платежей граждан на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги в процентах к затратам на их предоставление по годам для каждого региона . При сохранении затратного механизма в отрасли указанный уровень платежей с граждан был установлен на 1994 г. в размере 15-20% от затрат (нормативной стоимости) на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги, на 1995 г. - 20-40% и т.д.
При сохранении затратного принципа оказалось неэффективным ограничение расходов на оплату услуг ЖКХ долей в 20% от семейного бюджета (совокупного дохода семьи). Такой уровень предполагается ввести только на заключительном этапе преобразований в ЖКХ , Хайло Е.Г. Организационные формы и направления жилищно-коммунального обслуживания населения. В сб. тезисов-докладов 11 региональной научно-технической конференции "Интеграция экономики в систему мирохозяйственных связей". Спб.: СпбГИЭА., 1999., с.79-83.
В дальнейшем, попытки переложить жилищно-коммунальные расходы полностью на население при одновременном сохранении затратного механизма ценообразования на услуги ЖКХ, несомненно, приведут к росту социальной напряженности, дискредитации самой идеи жилищной реформы. Ведь на деле мы наблюдаем только рост затрат населения на оплату услуг ЖКХ при сохранении их низкого качества.
Рис. 1.2. иллюстрирует темпы роста расходов домохозяйств на оплату жилищно-коммунальных услуг в сравнении с увеличением доли расходов на оплату услуг ЖКХ в общем доходе домохозяйств за период с 1992 по 2000 гг. График построен на основе данных Госкомстата России и показывает, что к 2000 г. домохозяйства по проекту будут оплачивать 100% себестоимости жилищно-коммунальных услуг. При этом доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в общем доходе домохозяйств возрастет с 1% в 1992 г. до 32% в 2000 г.
В связи с неудовлетворительным ходом реформ в отрасли было принято Постановление Правительства РФ "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" № 707 от 18 июня 1996 г., которым отменялось предшествующее "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг..." № 935 от 22 сентября 1993 г .
В новом постановлении акцент был сделан на эффективный сбор платежей с населения. Однако, если речь идет о формировании рыночных основ хозяйственных отношений в ЖКХ, то непонятно на каком основании следует взимать с населения полную оплату за неоказанные или низкокачественные услуги ЖКХ, возмещать за счет населения средства, затраченные на переоборудование теплотрасс и иных коммунальных сетей и тем более на потери воды, тепла, электроэнергии по причине плохого управления, аварийности и ветхости объектов инженерной инфраструктуры.
В постановлении 1996 г. особое внимание было уделено усилению социальной политики в сфере ЖКХ, предусмотрено предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на это право гражданам при увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.
В тексте Концепции отмечается необходимость указания источников предоставления льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг. Однако следует указывать также способы их формирования в местных бюджетах, процедуру предоставления льгот малоимущим и др. Программа социальной помощи может стать действенной лишь при четких процедурах их предоставления и перераспределения, высокой степени контроля, упорядочении документооборота и более жесткого учета.
Необходима дифференциация оплаты расходов эксплуатации жилья в зависимости от его технического состояния, степени благоустройства, износа и т.д., то есть в зависимости от его качества . Недопустимо приводить к общему знаменателю панельную "хрущевку" и благоустроенные жилые помещения в квартирах в капитальных домах повышенной комфортности.
Переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг при сохранении затратного механизма в отрасли и нарушение рыночных основ ценообразования привели к искажению государственной жилищной политики, дискредитировали проводимую в стране жилищную реформу, усилили несоответствие жилищного законодательства новым социально-экономическим условиям.
Рисунок 1.2
Расходы домашних хозяйств на оплату услуг ЖКХ в 1992-2000 гг. (источник Госкомстат РФ)

Примечание:
* ряд 1 - доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в общем доходе домашних хозяйств;
* ряд 2 - расходы домашних хозяйств на оплату жилищно-коммунальных услуг по годам.
Главной целью реформ в ЖКХ является элементов рыночных отношений с формированием системы социальной защиты, а также отделение естественных монополий (транспортных сетей) от собственно производства услуг, которое следует организовать на конкурентной основе.
По нашему мнению, необходимо усиление социальной ориентации экономических реформ, в числе которых особое место занимает реформа ЖКХ. Для реализация этой цели необходимо обеспечить: снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунального обслуживания; совершенствование механизмов финансирования в отрасли; усиление социальной политики в сфере ЖКХ; государственное регулирование и контроль за состоянием жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры . Использование новых ресурсосберегающих технологий обеспечит повышение эффективности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов.
Главной целью социально-экономических реформ следует считать повышение темпов экономического роста и улучшение качества жизни населения, а не только снижение инфляции как это было сделано в 1995-1997 гг.
Реформа в сфере ЖКХ должна включать в себя совокупность взаимосвязанных и последовательных мер, основными из которых следует считать:
* совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ, обеспечивающее максимальную экономию ресурсов, оперативность управления, адресность предоставления услуг, ответственность производителей и потребителей за качество и рациональное использование услуг в системе ЖКХ;
* создание системы нормативов потребления услуг ЖКХ с учетом природно-климатических и географических условий, различий в уровне жизни различных социальных слоев и групп населения, обеспечивающих соблюдение производственной и технологической дисциплины, а также дисциплины в сфере потребления услуг ЖКХ;
* совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение системы льгот и субсидий, усиление адресной направленности предусмотренных на эти цели бюджетных средств;
* переход на договорные отношения в отрасли, развитие конкурентной среды, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, поставки материалов, оборудования и проектно-строительные работы;
* совершенствование финансовой политики местных органов исполнительной власти, усиление контроля за распределением финансовых ресурсов по отдельным статьям бюджетных затрат; соблюдение строгого режима экономии и концентрацию финансовых ресурсов для финансирования самых эффективных проектов; разработка социально-обоснованных норм отпуска, топлива и электроэнергии населению, подлежащих дотированию в первую очередь; уточнение перечня и регулирование деятельности естественных монополий в сфере ЖКХ через усиление контроля за динамикой себестоимости услуг, ценами и тарифами;
* внедрение на предприятиях ЖКХ новых высокоэффективных и ресурсосберегающих технологий, дающих возможность снизить себестоимость, а соответственно и тарифы на жилищно-коммунальные услуги при соблюдении стандартов их качества.
Совершенствование функционирования и развития системы социально-экономических отношений в сфере ЖКХ, на базе рыночных механизмов, предполагает уточнение полномочий и ответственности государства, субъектов Федерации и местных органов исполнительной власти.
Муниципальное регулирование процессов, происходящих в ЖКХ, становится особенно важным при передаче большей части фондов ЖКХ в частное пользование и собственность, и увеличении доли оплаты услуг ЖКХ населением. Это регулирование не противоречит рыночным принципам функционирования ЖКХ.

1.3. Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства

В странах с развитой рыночной экономикой, - США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Франции, Австрии и других, накоплен богатый опыт организации жилищно-коммунальных служб в рамках государственного (муниципального) и частного секторов. Его детальное изучение позволяет использовать положительный опыт в российской практике. Радыгин В. Технический взгляд на приватизацию в странах Запада. М.: "Эко", 1992., №3, с.53-57.

На рубеже 80-90-х гг. правительства многих стран в рамках социально-экономических программ и программ реформирования государственного сектора экономики проводили приватизацию объектов ЖКХ, руководствуясь тем, что "... государственные предприятия - это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Для нации гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы частному сектору, приносящему доход на основе конкуренции". Параллельно с процессом приватизации шел поиск новых форм предоставления коммунальных услуг с участием представителей частного бизнеса.

При этом сохраняется предоставление услуг муниципальными службами, в первую очередь, в сфере коммунального обслуживания. Муниципалитет выступает при этом в качестве организатора производства услуг. Другими словами предоставление услуг осуществляется не самим муниципалитетом, а предприятиями основанными на муниципальной собственности и подотчетными муниципалитету. Предоставление подобных услуг осуществляется муниципальными департаментами по "санитации" (сбор, вывоз, утилизация пищевых отходов и бытового мусора и др.); департаментами парков (озеленение, благоустройство городской территории и др.); департаментами по автомагистралям и т.д.

Распространенной формой предоставления муниципальными службами услуг в развитых странах являются межтерриториальные соглашения (договора об обслуживании), при которых административно-территориальные образования (например, "сити" в США) могут заключать соглашения на предоставление тех или иных услуг, которые они не могут предоставлять потребителям сами или считают их предоставление собственными силами нерациональным, с более высокими властными структурами (например, Правительствами "штатов"). Последние оказывают услуги тем представителям территорий, которые в состоянии и готовы их купить. В данном случае, один орган управления может позволить себе нанять другой и оплатить поставленные услуги. Подобным образом, за рубежом, оказываются коммунальные услуги по водо-, газо-, теплоснабжению, водоотведению, услуги по "санитации" территорий, уборка снега и др. . При этом в договорных отношениях участвуют два органа управления: причем один является организатором, а другой поставщиком услуг. Как показывает опыт США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Канады и др. это позволяет более экономно использовать финансовые ресурсы, мощности и возможности производителей услуг.

По нашему мнению, использование данной институциональной модели обеспечения услугами может быть вполне перспективно и в нашей стране. Однако, для ее реализации следует:

* выявить потребности различных групп населения в услугах, в том числе и тех, которые пока не предоставляются;

* оценить возможности местных муниципальных служб, предприятий и организаций по предоставлению услуг, соответствующих стандартам качества, требуемому ассортименту и лимитам затрат;

* получить исчерпывающую информацию о возможных производителях услуг в других административно-территориальных образованиях;

* разработать и отладить механизм договорных взаимоотношений и расчетов при заключении соглашений между различными административно-территориальными единицами. Шопенко Д.В., Москаленко Е.Г., Родионов Д.Г. Зарубежный опыт привлечения инвестиций в развитие социально значимых отраслей сферы услуг крупных городов. В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС СпбГУ (экономический факультет)., 9-11 апреля 1996 г. Спб: СпбГУ., 1996.

Местные органы исполнительной власти могут заключать соглашения, договора, контракты не только друг с другом, но и с частными фирмами. Во многих развитых странах, - Великобритании, США, Швеции, - городские власти давно осознали, что монопольное положение муниципальных служб сдерживает улучшение условий жизни в крупных городах. Практикуется продажа транспортным компаниям (включая муниципальные и частные) автобусных и трамвайных линий на конкурсной основе. Например, в 1992 г. около 250 из 400 маршрутов "Лондонских автобусов" было предложено для заявок частным владельцам, но сами маршруты в частное владение не отошли. Частота движения автобусов на линии, устанавливается муниципалитетами. При невыполнении частной компанией оговоренных в контракте условий вводятся штрафные санкции. Практика показала, что переход "Лондонских автобусов" на конкурентную систему работы дал экономию как муниципальным транспортным предприятиям (они тоже участники конкурентной борьбы), так и частным фирмам (в среднем экономия составила около 15%). Аналогичные меры предпринимаются и в Швеции. Например, власти Гетеборга передали в частное владение (использование) все автобусные маршруты и приступили к приватизации трамвайных .

Нововведения в жилищно-коммунальной сфере развитых стран, основанные на рациональном сочетании централизации и децентрализации, дали положительные результаты. Они не тормозят, а активизируют рынок услуг и улучшают условия жизни потребителей. Радыгин В. Технический взгляд на приватизацию в странах Запада. М.: "Эко", 1992., №3, с.53-57.

Подобные нововведения можно применить при организации городского водопровода, тепло,- электро - и газоснабжения, то есть к работе тех служб, которые принято относить к технически монопольным.

Так, в малых городах и селах до развертывания централизованных систем коммунального обеспечения целесообразно более широко применять индивидуальные и групповые установки коммунального обслуживания (водо-, газо-, теплообеспечение), которые в последующем при необходимости можно подключать к сетям централизованного снабжения. В Канаде почти во всех поселках с численностью населения до 1200 человек применяются только децентрализованные системы коммунального обслуживания жилых домов. Это позволило за короткое время благоустроить весь жилой фонд в небольших поселках в северных районах страны.

Подобный опыт может широко применяться и в нашей стране, в особенности в местах нового жилищного строительства на окраине крупных городов и в области. Опыт быстрого благоустройства жилья применим не только для небольших поселков, но и для индивидуальных коттеджей и малоэтажных домов, строящихся на окраинах крупных городов. Эффективность такого подхода доказана и опытом некоторых стран Восточной Европы (Польша, Югославия, Чехия и Словакия).

В малых городах, поселках и местах нового жилищного строительства может быть предусмотрено использование децентрализованных систем теплообеспечения с использованием дешевого газового топлива. Современные отечественные индивидуальные отопительные котлы и водонагреватели, при всех своих недостатках, имеют достаточно высокий КПД (83%) и не нуждаются в прокладывании теплотрасс. Их техническое совершенствование вполне под силу отечественной промышленности. На наш взгляд, использование децентрализованных систем теплообеспечения имеет далеко идущие перспективы с учетом опыта таких стран как Канада, Нидерланды, Германия, Австралия и др.

Большой опыт проведения конкурсов по благоустройству территорий накоплен местными властями крупных городов Великобритании. Акт о местном управлении (1988 г.) предписывает им проведение конкурсов частных фирм при подрядах на строительство зданий, дорог, санитарную очистку, уборку территории, обеспечению школьников питанием и др. При организации обслуживания населения в названных сферах местные власти могут прибегать к услугам собственных служб только в случае их победы на конкурсе с частными подрядчиками.

В странах с развитой рыночной экономикой частный бизнес в 90-х гг. выполнял не более 1/5 услуг в системе ЖКХ. Это связано с наличием в жилищно-коммунальной сфере монопольных жизнеобеспечивающих систем (газо-, водо-, теплообеспечение, водоотведение, канализирование и др.), находящихся в муниципальной собственности, с высокими требованиями к качеству услуг, жестким государственным регулированием и контролем за соблюдением стандартов этого качества частными производителями.

Следует принять во внимание, что государственное регулирование коммунальной инфраструктуры не только не упразднено в странах с развитой рыночной экономикой, но и претерпело глубокую эволюцию под воздействием специфических потребностей в той или иной отрасли ЖКХ. В этой связи заслуживает внимания опыт ведущих индустриальных стран и, особенно, США, как страны, у которой территория, географические зоны, структура управления и др. сопоставимы с российскими . Эта страна развитых рыночных отношений имеет длительный опыт федерального регулирования экономики, в отличие от России, где начальный этап рыночных отношений сопровождается переходом ответственности на муниципальный уровень, дезорганизацией и снятием государственного финансирования. Шопенко Д.В., Москаленко Е.Г., Родионов Д.Г. Зарубежный опыт привлечения инвестиций в развитие социально значимых отраслей сферы услуг крупных городов. В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС СпбГУ (экономический факультет)., 9-11 апреля 1996 г. Спб: СпбГУ., 1996.

Современный фундамент регулирования городской коммунальной инфраструктуры США на федеральном уровне был заложен в 30-е гг. серией законов, распространяющихся прежде всего на электроэнергетику. В 1933 г. был принят закон о создании администрации реки Теннеси, а в 1953 г. -закон о холдинговых коммунальных компаниях (Public Utility Holding Company Act 1953). Последний закон, принятый в условиях ожесточенной политической борьбы, возглавляемый лично Ф. Рузвельтом, который еще в 20-е гг., будучи губернатором штата Нью-Йорк, решительно выступал против злоупотреблений и махинаций коммунальных электрокомпаний, возложил контроль за их деятельностью на созданную в 1920 г. Федеральную комиссию по энергетике, имеющую статус «независимого агентства», или регулирующего органа.

На рубеже 70-80-х гг. в развитии отраслей коммунального хозяйства США, при достаточно разработанной правовой базе, на первый план вышли проблемы организации управления и финансирования. Непосредственная ответственность за объекты коммунальной инфраструктуры возложена на местные органы исполнительной власти. Именно они должны обеспечивать бесперебойное функционирование коммунальных объектов, их реконструкцию и развитие.

Как видно, финансирование этих работ исключительно местными органами власти было бы им непосильно, поэтому помощь поступает как из бюджетов штатов, так и за счет федеральных субсидий, выделяемых под те или иные федеральные программы.

Самым распространенным видом субсидирования являются целевые программы, направленные на реализацию конкретных проектов. Однако, эта реформа имеет свои недостатки. Закрепление за любым министерством субсидий ведомственного предназначения делает практически невозможным в следующем финансовом году их перераспределение в пользу новых программ по другим ведомствам.

Федеральное правительство субсидирует около половины инвестиций местных и штатных правительств. Целевые федеральные отчисления правительствам штатов и местным органам власти для инвестиций в строительство объектов коммунальной инфраструктуры составляют ежегодно более 25 млрд. долл. Радыгин В. Технический взгляд на приватизацию в странах Запада. М.: "Эко", 1992., №3, с.53-57.

Популярным видом федеральной финансовой помощи являются «блоковые программы», направленные не на конкретный объект, а в определенную сферу, нуждающуюся в финансовой поддержке. Основной блоковой программой, посвященной городскому и региональному развитию, стала так называемая «Блоковая программа районного и регионального развития». Свернув ряд целевых направлений, федеральное правительство скоординировало ее, справедливо полагая, что именно на местах хорошо известны реальные проблемы и приоритеты. Эта программа управляется Министерством жилищного и городского развития. В поле ее действия - города, графства, территории проживания индейцев и т. п. Отчисления из бюджета по этой программе идут в соответствии с формулой (в зависимости от численности населения и статистического статуса данного места) штатам, крупным и небольшим городам, урбанизированным графствам. Конкретно, 70% фондов по формуле направляются в органы местного управления больших городов и урбанизированных графств. Оставшиеся 30% - маленьким городам и поселениям.

Финансовое и организационное участие федерального правительства (в лице различных федеральных учреждений) в решении проблем развития коммунального хозяйства и инфраструктуры не заменяет достаточно четкой системы разделения ответственности между властями различных уровней. Федеральное правительство отвечает в основном за инвестирование в природные ресурсы, охрану окружающей среды, водный транспорт, порты и вокзалы, регулярно выделяет большие средства штатам для поддержания и развития сети шоссейных дорог.

Правительства штатов несут ответственность за строительство шоссейных дорог, частично за развитие сети электро-, тепло- и газоснабжения. Все остальные вопросы коммунальной инфраструктуры - водоснабжение, санитарное состояние, канализирование, общественный транспорт, находятся в ведении местных властей, которые используют на эти цели как свои бюджетные средства, так и федеральные субсидии в различных формах, а также средства из бюджетов штатов.

Таким образом, местные власти получают прямой выход на соответствующие федеральные регулирующие организации и законодательные органы страны.

Зарубежный опыт указывает на следующие направления развития частного бизнеса в жилищно-коммунальной сфере :

* организация и эксплуатация жилищного фонда (США, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Швеция, Австрия);

* бытовое обслуживание населения: ремонтные услуги, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов (США, Великобритания, Франция, Германия, Япония, Канада, Швеция, Австрия);

* уборочные работы, озеленение (США, Великобритания, Австрия, Германия, Бельгия, Канада);

* транспортное обслуживание (США, Великобритания, Швеция, Австрия, Франция);

* ремонт и содержание дорог (США, Великобритания, Австрия, Франция, Италия, Бельгия, страны Латинской Америки).

Оказание услуг в системе ЖКХ может осуществляться и на основе франчайзинга. Договора, заключаемые территориальными органами управления с небольшими фирмами, которые сохраняют практически полную хозяйственную самостоятельность. Взамен они обязаны отчислять в местный бюджет 5-10% своего дохода, вводить представителя местной власти в состав правления и рекламировать фирменный знак территориального органа. Радыгин В. Технический взгляд на приватизацию в странах Запада. М.: "Эко", 1992., №3, с.53-57.

Глава 2 Основные направления в жилищной политике по управлению городским хозяйством в г. Калуге

Основным направлением жилищно-коммунальной реформы в крупных городах России является ликвидация муниципальной монополии. При этом, по моему мнению, недопустима замена муниципальной монополии частной. Это может привести лишь к существенному удорожанию услуг, хотя у частной монополии стимулы к снижению издержек и повышению качества услуг несколько сильнее, чем у муниципальной. Повышение качества услуг, как правило, требует увеличения затрат, что сказывается на цене. Но в данном случае, ее рост можно оправдать, поскольку речь идет не об удорожании услуги, а об ее замене другой, - лучшей.

В этом случае, деятельность частного монополиста на рынке жилищно-коммунальных услуг должна регулироваться местными органами исполнительной власти на основе отбора частных производителей услуг на конкурсной основе, а также регулирования цен и тарифов с учетом финансовых возможностей населения.

Однако главное направления реформ - расширение возможности приобретения услуг ЖКХ на свободном конкурентном рынке. При этом у населения появляется возможность самостоятельно выбирать и сами услуги и их производителя - муниципального или частного. Уже не руководствуясь старой схемой "бери что дают", потребитель сможет "наказать" поставщика дорогих или низкокачественных услуг, уйдя к его конкуренту.

При взаимоотношениях потребителей и частных производителей жилищно-коммунальных услуг муниципалитет не принимает непосредственного участия в сделке, однако устанавливает стандарты их качества. Эта модель в перспективе приемлема при предоставлении практически любых услуг ЖКХ при условии демонополизации рынка и развития контрактных отношений.

До сих пор основными производителями услуг ЖКХ в нашей стране являются государственные (муниципальные) жилищно-коммунальные предприятия, которыми ведают муниципальные службы. Объемы оказываемых ими услуг, ставки и тарифы жестко регулируются муниципалитетами. Такую практику нельзя считать совершенной. По мере развития рынка и становления присущих ему институтов, маркетинговые исследования спроса населения должны определить ассортимент услуг и их качество, регулируемое и рынком, и муниципальными службами.

Возникновение негативных тенденций во многом связано со слабой методологической проработкой системы антимонопольного регулирования и процессов приватизации.

Реформа ЖКХ имеет целью сокращение переходного периода, когда рыночные отношения находятся еще в начальной стадии своего формирования, создание нового хозяйственного механизма и системы управления ЖКХ еще не закончено, а объем реализации жилищно-коммунальных услуг не соответствует рациональным нормам.

К числу важнейших показателей, характеризующих развитие ЖКХ как системы обеспечения услугами, следует отнести:

а) уровень обеспечения услугами, то есть удельные объемы потребления услуг, степень охвата услугами ЖКХ потребителей и территории в целом;

б) качество обслуживания, измеряемое на базе объективных показателей (норм, нормативов);

в) самоокупаемость услуг ЖКХ (доля дотаций из бюджета);

г) оценка достаточности, качества и доступности услуг ЖКХ населением, определяющая уровень социальной напряженности, связанный с этой отраслью;

д) затратность услуг ЖКХ (удельный расход ресурсов на единицу услуг, потери ресурсов в сетях);

е) степень очистки выбросов в окружающую среду, уровень и эффективность их утилизации.

В условиях предельно жесткой ограниченности ресурсов реформа ЖКХ призвана обеспечить рост эффективности их использования, возмещение необходимых затрат организаций, предоставляющих услуги. Однако нельзя принять наблюдаемую в последние годы тенденцию перекладывания полностью на население всех проблем, связанных с финансированием преобразований в сфере ЖКХ.

"Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ" до сих пор не подкреплена соответствующими нормативными актами и положениями, регламентирующими экономические, правовые и иные отношения в сфере ЖКХ, намечены лишь общие направления реформ в ЖКХ субъектов Федерации.

Договоры на коммунальное обслуживание заключаются формально и не обеспечивают минимальных стандартов качества обслуживания. Не создан реальный механизм стимулирования ресурсосбережения. Инвестиции в коммунальное хозяйство снизились в два раза. Продолжает нарастать износ основных фондов в системе ЖКХ, снижаются устойчивость и надежность систем инженерного обеспечения.

Нельзя в современных условиях согласиться с основной идеей концепции, согласно которой "Единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, то есть переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями во взаимной увязке с обеспечением социальной защиты малообеспеченных семей..".

Бесспорно необходимо возмещать рациональные затраты на производство жилищно-коммунальных услуг и организацию нормальной эксплуатационной деятельности предприятий ЖКХ. Однако невозможно уже сегодня делать это только за счет средств населения. При отсутствии объективного контроля и учета фактически предоставляемых населению услуг в количественном и качественном выражении, нельзя взимать с потребителей полную оплату не оказанных и недосказанных услуг ЖКХ (об этом свидетельствует низкое качество обслуживания потребителей), а также возмещать за счет средств населения капитальные вложения и потери тепла, воды, электроэнергии и т.д. из-за низкого качества ремонта, неэффективной эксплуатации инженерных сетей и т.д.

Необходимо создать нормативно-правовую базу регулирования взаимоотношений между производителями услуг, их потребителями и посредниками, определив их взаимную ответственность.

Переход ЖКХ от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг потребителями возможен только при условии опережающих темпов роста доходов граждан в реальном выражении по отношению к росту цен на услуги ЖКХ. Это связано со стабилизацией экономического положения в стране в целом, то есть с внешней средой ЖКХ. Реформа ЖКХ должна выступать как один из элементов общей реформы и государственной политики в сфере социальной защиты населения, как средство стабилизации социально-экономических процессов в обществе и составной элемент общей системы социально-экономического реформирования. При декларированном ранее подходе ее пытаются представить как самостоятельную реформу в определенной сфере.

Анализ показывает, что по Концепции реформирования ЖКХ 1997 г. государство снимает с себя ответственность за обеспечение контроля и управления процессами реформирования ЖКХ как составной сферы экономики страны. Эта реформа предполагала сохранение затратного механизма и смещение "центра тяжести" по оплате услуг ЖКХ с государства на налогоплательщиков. Чернышева Л.А., Родионов Д.Г. Совершенствование договорных отношений в отрасли (на примере жилищно-коммунального хозяйства Калужской области). В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС Санкт-Петербургского Технологического института сервиса МГАСБУ., 17-18 декабря 1997 г. Спб: СпбТИС., 1998.

Концепцией реформирования ЖКХ предусматривался регулярный пересмотр ставок оплаты жилья и тарифов на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финансирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг. При этом не учитывался научно-технический прогресс как основной фактор повышения эффективности ЖКХ и возможности снижения тарифов на основе высокоэффективных и ресурсосберегающих технологий.

Вызывают сомнения и другие тезисы Концепции по реформированию ЖКХ в РФ. Так, предлагается "... в ставку оплаты жилья, предоставляемого по договору найма в государственном и муниципальном жилищных фондах, включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числе и капитальный, но и плату за его наем". Это противоречит ГК РФ. Указ Президента РФ №425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства РФ", а также "Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ", могут действовать только в части не противоречащей ГК РФ.

2.1. Экономические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Реформа отношений собственности

Упорядочение отношений собственности во многом определяет степень экономической эффективности хозяйственных реформ. Во всем многообразии отношений собственности особое место занимает собственность на средства производства, определяющая сущность системы хозяйствования, характер распределения материальных благ .

До сих пор не решены многие проблемы, связанные с приватизацией собственности в государственном секторе ЖКХ. Согласно ГК РФ в РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Имущество ЖКХ может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 112 п. 1 и 2). При этом государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность) и субъектам РФ (республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам). Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью .

Одной из причин глубокого кризиса ЖКХ является нечеткое определение различных видов собственности, отношений владения, распоряжения и аренды, отношений собственников и менеджеров, а также передача государственного и муниципального имущества неэффективным собственникам.
В жилищно-коммунальной сфере до сих пор преобладает государственная (муниципальная) собственность. Лишь в последние годы в ЖКХ стали развиваться другие организационно-правовые формы хозяйственные товарищества и общества, индивидуальная предпринимательская деятельность, товарищества собственников жилья.
В соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" к муниципальной собственности относятся: жилищный фонд и нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры, тепло-, электро-, газоснабжения, городского электрического транспорта, внешнего благоустройства и другие объекты непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей, а также жилищно-эксплуатационные, ремонтно-строительные и другие предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, ремонт и содержание объектов инженерной инфраструктуры и находящиеся на территории региональных органов власти, являются собственностью города, района и других административно-территориальных образований.
До 1991 г. основные фонды ЖКХ выступали объектом безальтернативной общественной собственности. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992-1994 гг., Государственная целевая комплексная программа "Жилище" создали возможности для появления новых форм собственности в ЖКХ. Правовую базу для этого создали Законы РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" (4 июля 1991 г.); "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" (3 июля 1991 г.);
"Об основах федеральной жилищной политики" (24 декабря 1993 г.); Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ (утверждены Указом Президента России от 24 декабря 1993 г. №2284); Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., (утверждены Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. №1535).
Приватизация жилищного фонда является одним из важнейших элементов жилищной реформы. Ее необходимость была вызвана кризисным состоянием жилищного хозяйства, ростом очередей нуждающихся в улучшении жилищных условий, резким сокращением ассигнований из бюджетов различных уровней на эти цели и покрытие расходов жилищно-эксплуатационных организаций.
Основной задачей жилищной реформы является создание эффективных механизмов решения жилищных проблем населения на экономико-правовой, социально-психологической и нравственной основе, подразумевающей реализацию прав граждан на жилище и обеспечение социальной защиты различных слоев населения.
«Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" и "Основными положениями государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г.", был значительно расширен перечень объектов ЖКХ (по сравнению с аналогичной программой 1992 г.), приватизация которых осуществляется по решению местных органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с местными программами приватизации. К этим объектам ЖКХ относятся:
* объекты и предприятия городского пассажирского транспорта, организации по их ремонту;
* банно-прачечное хозяйство;
* городские свалки, мусороперерабатывающие заводы;
* объекты инженерной инфраструктуры городов, районов и иных административно-территориальных образований.
Появление в сфере ЖКХ хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм потребовало пересмотра всей системы договорных отношений.
Если в уставный капитал приватизируемого предприятия не включен жилищный фонд, то целесообразна его передача в муниципальную собственность, причем соответствующие органы местного самоуправления должны принять его на баланс и заключать договоры с предприятиями по содержанию указанных объектов при сохранении, в случае необходимости договорных взаимоотношений с бывшим балансодержателем, предусматривающих его обязательства по содержанию объектов жилищной сферы .
Говоря о приватизации нельзя не затронуть вопрос земельных отношений.
Согласно ст. 12 Земельного Кодекса РСФСР предприятиям, учреждениям и организациям независимо от формы собственности и сферы их деятельности земельные участки предоставлялись в бессрочное (постоянное) пользование. С 1992 г. граждане и юридические лица при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при их расширении получили право приобретать предоставленные им земельные участки в собственность. При этом не подлежат продаже земли общего пользования в населенных пунктах (площади, улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, бульвары, водоемы, пляжи). Указанная мера с 1992 г. закреплена Земельным кодексом.
До недавнего времени не приватизировались предприятия и организаций, занимающееся эксплуатацией зеленых насаждений, уличной уборкой, сбором и вывозом бытовых отходов. Новым направлением в формировании рыночных структур хозяйствования и управления в жилищно-коммунальной сфере стало образование на базе предприятий ЖКХ акционерных обществ. В ряде регионов России на базе областных объединений (ТПО) ЖКХ образованы акционерные общества (корпорации) по жилищно-коммунальному обслуживанию территорий.
Однако, такая приватизация в настоящее время малопривлекательна. Из-за убыточности или бездоходности самый низкий спрос на открытых аукционах в 1994-1997 гг. был предъявлен к акциям предприятий и организаций коммунальной инфраструктуры .
Приватизация в жилищно-коммунальной отрасли может способствовать повышению качества, надежности и экологической безопасности услуг. Однако основой приватизации. является создание конкурентоспособных предприятий ЖКХ, способных при высоком качестве и экологической безопасности услуг обеспечить их рентабельность на базе снижения затрат на их производство и реализацию.
Для создания конкурентоспособных предприятий ЖКХ при их приватизации особого внимания заслуживает изучение следующих вопросов :
* предусматривает ли приватизация полную или частичную передачу функций обслуживания при сохранении муниципальной ответственности за их объем и качество;
* в какой части может быть приватизирована вспомогательная деятельность;
* как приватизация повлияет на местный бюджет и налоговую базу;
* заинтересуют ли приватизируемые объекты ЖКХ частных предпринимателей;
* гарантируется ли сохранение (или улучшение) уровня качества, а также объем услуг при их передаче частным фирмам;
* не произойдет ли в результате приватизации значительного увеличения расходов граждан на данный вид услуг из-за их монополизации.
При приватизации неприбыльных услуг необходимы гарантии субсидирования частных фирм.
Особого внимания в ЖКХ заслуживает вариант, при котором арендатором государственного (муниципального) имущества выступает трудовой коллектив. Владея имуществом, он обретает хозяйственную самостоятельность, становится собственником продукта дохода и накопленного имущества. Работники участвуют в управлении предприятием. Расходы такого предприятия прямо зависят от полученных доходов, угроза банкротства заставляет снижать расходы, сокращать штаты и существенно дифференцировать зарплату и т.д. Однако, в настоящее время арендная форма хозяйствования в ЖКХ практически сведена на нет. Это прежде всего связано с отсутствием соответствующего законодательства.
Совершенствование нормативно-правовой базы и разработка действенного механизма хозяйственных взаимоотношений местных органов исполнительной власти с государственными (муниципальными) предприятиями ЖКХ позволит создать основу для эффективного развития государственного сектора в сфере жилищно-коммунального обслуживания.
17 сентября 2001 Правительством РФ была утверждена Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы, которая направлена на продолжение преобразований в жилищной сфере, начатых в рамках реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. N 595, и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. N 431.
В результате осуществления намеченных мероприятий были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы их реализации.
Сформирована нормативно-правовая база, которая является основой для дальнейших преобразований в жилищной сфере. За период реализации указанных программных документов было принято более 230 законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности и сделками в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.
Проведенные реформы обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, установленных законодательством Российской Федерации. Право собственности на жилье, а также рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в данной сфере. Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675)
Кардинальным образом изменилась структура жилищного фонда Российской Федерации по формам собственности, сформирован новый слой собственников как социальная база жилищной реформы.
В результате принятия Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" доля частного жилищного фонда в 2000 году составила более 63 процентов по сравнению с 33 процентами в 1990 году, а доля государственного и муниципального жилищного фонда сократилась с 67 до 34,8 процента.
По экспертной оценке, в крупных городах России ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено 1,5 - 2 процента квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для начального этапа функционирования рынка жилья.
Радикальные изменения произошли в системе финансирования жилищного строительства, основную роль стали играть частные и индивидуальные застройщики. Доля жилья, вводимого государственными и муниципальными предприятиями и организациями, сократилась с 80 процентов в 1990 году до 19 процентов в 2000 году, в том числе предприятиями федеральной собственности до 7,5 процента. При этом, доля жилья, вводимого предприятиями и организациями частной формы собственности и индивидуальными застройщиками, в общем объеме строительства составляет уже более 60 процентов, в том числе доля жилья, вводимого индивидуальными застройщиками, увеличилась более чем в 4 раза и достигла почти 43 процентов.
Приоритетной формой участия федерального бюджета в обеспечении жильем населения была признана поддержка отдельных категорий граждан, перед которыми государство имеет определенные обязательства в решении их жилищных проблем, через предоставление им субсидий на приобретение жилья.
С использованием бюджетных источников продолжалось строительство и предоставление на льготных условиях жилья наиболее нуждающимся категориям населения, хотя и более медленными темпами. Численность семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, уменьшилась в 1990-2000 годах с 9,45 млн. семей до 5,9 млн. семей, при этом средняя обеспеченность жильем увеличилась на 2,8 кв. метра общей площади и составила 19,3 кв. метра на человека.
Осуществлялось реформирование жилищно-коммунального хозяйства, направленное на создание эффективного механизма управления отраслью и снижение издержек по предоставлению услуг.
Повышение эффективности работы жилищно-коммунального хозяйства в первую очередь было связано с постепенным переводом отрасли на режим безубыточного функционирования, переходом к полной оплате потребителями услуг, ликвидацией перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги. Доля платежей населения в покрытии затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг возросла более чем в 20 раз и достигла 62,3 процента.
Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (жилищных субсидий) гражданам с низкими доходами. В настоящее время более 7,2 процента семей с наименьшими доходами получают такие субсидии. Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675)
Введение системы федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном хозяйстве позволило снизить долю дотаций на него в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем наряду с указанными положительными результатами преобразований в жилищной сфере ряд поставленных задач не удалось осуществить в полном объеме. Кроме того, в ходе проведения государственной жилищной политики выявились новые проблемы, требующие их обязательного решения.
Несмотря на то, что в регионах были успешно апробированы намеченные преобразования, не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации во всех регионах страны.
Темпы решения жилищных проблем в субъектах Российской Федерации недостаточны, что может привести к обострению социальной ситуации в стране. В связи с этим необходимо резко ускорить внедрение новых экономических и финансовых механизмов в жилищном строительстве, управлении жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой жилищного сектора.
Программа разработана в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2001 г. N 346-р и является основополагающим программным документом по дальнейшим преобразованиям в жилищной сфере.
В долгосрочной перспективе (после 2010 года) необходимо обеспечить устойчивое функционирование жилищного сектора, которое позволит удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств.
Роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирования. При этом средства федерального бюджета будут использоваться исключительно на цели обеспечения жильем определенных категорий граждан и социальную защиту населения в соответствии с законодательством Российской Федерации Органы местного самоуправления должны отвечать за содержание и использование муниципального жилищного фонда, функционирование и развитие муниципальных объектов коммунального хозяйства, создавать условия для жилищного строительства.
Средства местных бюджетов в первую очередь должны будут направляться на обеспечение социальным жильем малоимущих граждан и развитие коммунальной инфраструктуры.
Проблемы переходного периода требуют участия федерального центра как через совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы в жилищной сфере и стимулирование проведения на местах ряда организационных мероприятий, так и через непосредственное использование средств федерального бюджета для решения некоторых основных задач.
Безотлагательного решения требует проблема кризисного состояния объектов и сетей и неэффективного управления жилищно-коммунальным хозяйством.
Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса обусловлено его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.
Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60 процентов, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз и составило в 2000 году 70 аварий на 100 километров сетей водоснабжения и 200 аварий на 100 километров сетей теплоснабжения. Объем ветхого и аварийного жилищного фонда составляет около 50 млн. кв. метров. По оценке, для его ликвидации и переселения граждан потребуется около 160 млрд. рублей.
Сохраняется высокая зависимость производителей жилищно-коммунальных услуг от бюджетных дотаций, в 1999 году доля расходов на дотации в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составила 19,4 процента против 26,2 процента в 1994 году.
Проблема усугубляется большим размером задолженности в жилищно-коммунальном хозяйстве, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Объем дебиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства составил на конец 2000 года 168,1 млрд. рублей, в то же время объем их кредиторской задолженности превысил 245,1 млрд. рублей.
Остается нерешенной проблема обеспечения доступности жилья для граждан с разным уровнем дохода.
Сокращение объемов строительства государственного и муниципального жилья и соответственно уменьшение количества квартир, предоставляемых бесплатно очередникам, приватизация большей части жилищного фонда и переход к рыночным принципам реализации прав граждан на жилище оказались не обеспечены необходимыми правовыми условиями, а также финансовыми и организационными мерами.
Хотя в законодательном порядке введено понятие "государственный и муниципальный фонд социального использования", фактически составляющий более 34 процентов всего жилищного фонда, в реальной практике не удалось сформировать принципы его предоставления и использования.
Права квартиросъемщиков остаются практически равнозначными существующим правам собственников, что подтверждается резким замедлением темпов приватизации жилья в последние годы. Отсутствие реальных договорных отношений препятствует реализации прав как нанимателей, так и наймодателей. Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675)
Очень медленно развивается частный арендный фонд (жилищный фонд, находящийся в частной собственности, предоставляемый по договору найма или аренды), отсутствуют механизмы долгосрочного ипотечного кредитования граждан для целей приобретения жилья, что в перспективе может серьезно ограничить миграционные процессы и развитие рынка рабочей силы.
В жилищной сфере до сих пор величина расходов, связанных с оформлением сделок, составляет значительную долю от стоимости жилья (до 10 процентов), а процедура их оформления занимает длительное время.
Решение этой проблемы требует участия федерального центра для законодательного определения жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, аренды, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных жилищных субсидий, для определения правовых условий развития инфраструктуры рынка жилья и кредитно-финансовых механизмов приобретения гражданами жилья.
Необходимо также решить проблему снижения объемов жилищного строительства и несоответствия стоимости жилья платежеспособному спросу населения.
Объем жилищного строительства за последний период составляет ежегодно 30-32 млн.кв.метров, или 41-44 процента, от объема, достигнутого в 1987 году, когда на территории Российской Федерации был обеспечен ввод в эксплуатацию 72,8 млн.кв.метров общей площади жилья. Основной причиной снижения объемов ввода в эксплуатацию жилья являются ограниченные возможности привлечения прямых государственных, муниципальных и частных инвестиций и недоступность кредитных ресурсов.
Не решена поставленная в федеральной целевой программе "Свой дом", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. N 753, задача снизить за счет использования более эффективных строительных технологий и материалов стоимость 1 кв.метра общей площади жилья, которая не должна превышать 2-месячного среднего денежного дохода на душу населения. Сегодня в среднем по России стоимость 1 кв.метра жилья на первичном рынке в 2-3 раза выше установленного показателя.
Существующая в настоящее время в большинстве регионов страны система градорегулирования и землепользования не стимулирует привлечение частных инвестиций в жилищное строительство.
Возможности рационального перераспределения жилищного фонда и объемы нового жилищного строительства в целом не соответствуют платежеспособному спросу населения.
Решение этой проблемы требует участия федерального центра в формировании необходимой законодательной и нормативно-правовой базы с целью упрощения процедур предоставления земельных участков под застройку и получения разрешения на строительство и создания иных благоприятных условий для привлечения инвестиций в жилищное строительство.
Остро стоит проблема выполнения государством своих обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан.
Законодательством Российской Федерации определены некоторые категории граждан, обязательства по обеспечению жильем которых взяло на себя государство.
Кроме того, в рамках реализации государственной политики в других сферах (демографической, миграционной и т.п.) государством принимаются обязательства по содействию в улучшении жилищных условий иным категориям граждан.
Ранее принятые решения во многом не соответствуют бюджетным возможностям государства, что снижает не только уровень обеспечения социальных гарантий, но и степень доверия граждан к ним. Необходимо уточнить действующие обязательства государства по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан и сформировать единые принципы и механизмы оказания поддержки различным категориям граждан за счет бюджетных средств.
Существующая практика подтвердила, что наиболее эффективной формой исполнения государством обязательств по обеспечению граждан жильем является предоставление бюджетных субсидий на приобретение жилья с использованием механизма государственных жилищных сертификатов. Наиболее последовательно этот подход реализован в федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 г. N 71.
Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем различных категорий граждан за счет средств федерального бюджета целесообразно в дальнейшем организовать в рамках данной Программы. Это позволит использовать наиболее эффективные и уже апробированные механизмы, скоординировать деятельность различных министерств и ведомств - государственных заказчиков соответствующих подпрограмм, обеспечить согласованность при принятии решений о распространении данных государственных обязательств на иные категории граждан и о распределении средств на эти цели с учетом реальных возможностей федерального бюджета.
Необходимость ускоренного перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения указанных проблем, поскольку они:
· входят в число приоритетов для формирования федеральных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможности для улучшения жилищных условий и качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения, создать условия для устойчивого развития жилищно-коммунального хозяйства, эффективного функционирования рынка жилья;
· носят межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федерального центра;
· не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют бюджетных расходов капитального характера, а также расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в течение 8-10 лет;
· носят комплексный характер и их решение окажет значительный мультипликативный эффект на социальное благополучие в обществе, общее экономическое развитие и рост производства.
В результате реализации Программы должен быть завершен переход от начальной стадии реформ в жилищной сфере, определившей принципиальные направления ее развития, к стадии последовательной реализации намеченных мероприятий и расширения масштабов преобразований, апробированных на практике и направленных на развитие и совершенствование рыночных финансовых механизмов и форм кредитования в жилищной сфере, защиту имущественных прав инвесторов, кредиторов и заемщиков, а также на улучшение жилищных условий граждан с разным уровнем доходов.
Реализация Программы будет осуществляться по следующим направлениям:
· жилищно-коммунальное хозяйство;
· обеспечение доступности жилья;
· жилищное строительство;
· текущие обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675)
Основной целью Программы является комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем.
Для достижения этой цели в рамках Программы должны быть решены следующие основные задачи:
в области жилищно-коммунального хозяйства - обеспечение устойчивого и эффективного функционирования и развития жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации и усиление адресной социальной поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг;
в области обеспечения доступности жилья - развитие эффективного рынка жилья и финансовых механизмов, обеспечивающих доступность жилья для граждан с достаточной платежеспособностью, а также поддержка малоимущих граждан в улучшении жилищных условий за счет средств местных бюджетов в пределах установленных социальных стандартов;
в области жилищного строительства - обеспечение роста темпов жилищного строительства и реконструкции жилья, приведение его структуры и технических характеристик в соответствие со спросом и потребностями населения, повышение качества и эффективности жилищного строительства;
в части выполнения текущих обязательств государства по обеспечению жильем граждан - обеспечение жильем в наиболее эффективной форме за счет средств федерального бюджета отдельных категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации, в соответствии с объемом государственных обязательств.
Для решения основной задачи в области развития жилищно-коммунального хозяйства необходимо осуществить:
демонополизацию управления и содержания жилищного фонда, обеспечение равных конкурентных условий для всех субъектов хозяйствования при предоставлении жилищных услуг;
создание до конца 2003 года устойчивых бездотационных механизмов финансирования содержания жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры при обеспечении социальной защиты населения с низкими доходами исходя из установленных единых стандартов субсидирования граждан (социальная норма площади жилья и нормативы потребления коммунальных услуг, предельно допустимая доля платежей населения от дохода) в зависимости от уровня их дохода (материального положения);
усиление возможностей населения влиять на объем и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг путем предоставления адресных жилищных субсидий непосредственно гражданам, нуждающимся в социальной поддержке при оплате жилищно-коммунальных услуг;
прекращение в 2003 году перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги для различных групп потребителей;
внедрение эффективных методов регулирования деятельности предприятий коммунального комплекса - локальных естественных монополий;
обеспечение прозрачности, последовательности и прогнозируемости процедур изменения тарифов;
содействие становлению системы профессиональной подготовки управляющих недвижимостью, разработке и внедрению методологической базы такого рода деятельности;
внедрение энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном хозяйстве;
обеспечение инвестиционной привлекательности отрасли для частных капитальных вложений на основе совершенствования тарифного регулирования и эффективного использования платежей за предоставляемые услуги, создание условий для внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий;
разработку нормативно-правовой базы для привлечения инвестиций, в том числе в форме концессий, на развитие объектов коммунальной инфраструктуры, а также привлечения кредитных ресурсов, в том числе внешних займов по программам международных финансовых организаций;
решение проблемы накопленной дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, создание механизмов, не допускающих ее возникновения в будущем.
Для решения основной задачи в области обеспечения доступности жилья необходимо осуществить:
· укрепление гарантий прав собственников жилья, а также прав добросовестных приобретателей жилья, совершенствование законодательства Российской Федерации с целью упорядочения прав членов семьи собственника жилого помещения;
· изменение роли и содержания института социального найма государственного и муниципального жилья;
· изменение жилищного законодательства с целью совершенствования механизмов защиты прав нанимателей и арендаторов на рынке жилья;
· совершенствование механизмов защиты прав потребителей услуг в жилищной сфере;
· разработку законодательной и нормативно-правовой базы, необходимой для развития системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования населения, вторичного рынка ипотечных кредитов и рынка эмиссионных ипотечных ценных бумаг;
· создание условий для долгосрочных жилищных накоплений граждан и установление государственного контроля за различными формами привлечения средств населения для финансирования жилищного строительства и приобретения жилья (строительно-сберегательные кассы, кредитные союзы, товарищества и другие организации, не имеющие лицензий кредитных организаций, но выполняющие их функции);
· совершенствование функционирования системы административных (государственных и муниципальных) органов и развитие частных профессиональных институтов по обслуживанию рынка недвижимости в жилищной сфере, совершенствование судебной системы.
Для решения основной задачи в области развития жилищного строительства необходимо осуществить:
· создание эффективных экономических механизмов притока частных инвестиций в жилищное строительство;
· обеспечение потребности жилищного строительства в качественных, экологически чистых, современных по дизайну видах продукции и материалов, отвечающих по ассортименту и номенклатуре платежеспособному спросу различных слоев населения как на элитное жилье, так и на качественные жилые дома для граждан с невысокими доходами;
· переход к современным эффективным и энергосберегающим архитектурно-строительным системам;
· реформирование и перепрофилирование предприятий строительной индустрии, включая модернизацию предприятий крупнопанельного домостроения и домостроительных комбинатов;
· формирование последовательной налоговой политики, стимулирующей финансирование строительства жилья за счет кредитов банков и других кредитных организаций, но исключающей предоставление необоснованных налоговых льгот и освобождений для отдельных участников рынка жилья (граждан, застройщиков, инвесторов, кредиторов и т.д.);
· создание правовых условий для снижения рисков коммерческих банков при кредитовании строительства и реконструкции жилья;
· создание условий для формирования эффективных рынков земельных участков под застройку, рынков подрядных работ и стройматериалов;
· внедрение экономических рычагов, обеспечивающих своевременность завершения и сдачи в эксплуатацию строящихся объектов, передачу не завершенных строительством объектов эффективным застройщикам;
· упрощение административных процедур согласования новых строительных проектов, получения разрешительной документации и контроля за осуществлением строительства жилых домов;
· привлечение инвесторов путем усиления правовых гарантий землепользования и застройки, переход от административного целевого предоставления участков к регулированию землепользования и застройки на принципах правового зонирования за счет установления градостроительных регламентов по видам и параметрам застройки;
· реализацию эффективной антимонопольной политики на рынках стройиндустрии, перепрофилирование или закрытие нерентабельных бесперспективных производств с учетом социальных последствий;
· формирование организационно-методической основы для организации системы мониторинга опасных природно-техногенных процессов и координации разработок в области защиты объектов жилищного строительства от этих процессов. Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675)
Для решения основной задачи в части выполнения текущих обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан необходимо осуществить:
· обеспечение жильем отдельных категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации или иными нормативными правовыми актами федерального уровня;
· совершенствование форм государственной поддержки населения в целях улучшения жилищных условий.
Программные мероприятия направлены на реализацию поставленных задач и подразделяются на мероприятия по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы, организационные мероприятия, а также мероприятия по финансированию капитальных и других расходов за счет средств федерального бюджета. В качестве критериев успешности решения поставленных задач будут использоваться целевые показатели и разработана система подробных индикаторов.
Жилищно-коммунальное хозяйство
Среди программных мероприятий по совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы наиболее важными являются внесение изменений в федеральные законы "Об основах федеральной жилищной политики" и "О товариществах собственников жилья" и разработка нормативных документов, связанных с совершенствованием процедур тарифного регулирования предприятий коммунального хозяйства - локальных естественных монополистов. Необходимо также внести изменения в законодательные и иные нормативные акты с целью упорядочения предоставления льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и перехода к механизму адресной поддержки граждан по принципу жилищных субсидий, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги для различных групп потребителей, упорядочения отнесения затрат на себестоимость продукции и услуг предприятий коммунального хозяйства.
Расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по совершенствованию нормативно-правовой базы в рамках этого направления составят 17,5 млн. рублей.
Организационные мероприятия будут направлены на реформирование экономических отношений в отрасли с целью обеспечения эффективного использования имеющихся финансовых ресурсов, а также на привлечение частных инвестиций. Основная часть программных мероприятий должна быть реализована на региональном уровне и муниципальном уровне при методическом и техническом содействии на федеральном уровне.
Переход к целевой адресной помощи гражданам через механизм жилищных субсидий и существенное возрастание потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий при переходе к бездотационному функционированию объектов жилищно-коммунального хозяйства потребует совершенствования механизма учета этих потребностей в рамках реформирования межбюджетных отношений, создания информационной системы платежей и субсидий. Будет определена возможность прямого участия федерального бюджета в финансировании реализации программы жилищных субсидий и опред и т.д.................


Перейти к полному тексту работы



Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.