На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


диссертация Понятие и структура механизма современного Российского государства. Президент Российской Федерации. Органы законодательной и исполнительной власти в РФ. Иные органы образующие механизм современного Российского государства.

Информация:

Тип работы: диссертация. Предмет: Правоведение. Добавлен: 27.02.2005. Сдан: 2005. Уникальность по antiplagiat.ru: --.

Описание (план):


ПЛАН
ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1

Понятие и структура механизма современного Российского государства

Понятие и признаки механизма государства. Орган государства.

Принципы организации и деятельности механизма Российского государства

Структура механизма современного Российского государства.

ГЛАВА 2

Президент Российской Федерации. Органы законодательной и исполнительной власти в РФ

1. Президент Российской Федерации - глава государства :

а) конституционный статус президента России;

б) полномочия главы Российского государства;

в) основания и порядок прекращения полномочий Президента РФ; г) президент республики - субъекта РФ.

2. Органы представительной и законодательной власти Российской Федерации

а) правовой статус и структура Федерального Собрания России;

б) полномочия Совета Федерации;

в) полномочия Государственной Думы;

г) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания;

д) законодательная деятельность российского парламента;

е) система и полномочия законодательных (представительных)

органов государственной власти субъектов РФ.

3. Органы исполнительной власти Российской Федерации :

а) Правительство РФ - высший исполнительный орган

государственной власти;

б) состав правительства РФ и порядок его формирования;

в) полномочия правительства РФ;

г) взаимоотношения Правительства Российской Федерации и

Федерального Собрания;

д) система и компетенция министерств и государственных

комитетов России;

е) виды и компетенция органов исполнительной власти субъектов

РФ

ГЛАВА 3

Иные органы образующие механизм современного Российского государства

1. Органы судебной власти в РФ :

а) понятие и структура судебной системы в Российской

Федерации;

б) Конституционный суд РФ;

в) Верховный суд РФ;

г) Высший Арбитражный суд РФ;

2.Прокуратура РФ - важнейший независимый орган правоохраны:

а) система органов прокуратуры и их организация;

б) основные направления прокурорского надзора;

в) полномочия прокуратуры.

3. Иные правоохранительные органы.

4. Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Глава 1. Понятие и структура механизма современного Российского государства

Понятие и признаки механизма государства.
Орган государства.

Механизм государства есть та организационная материальная сила, располагая которой, государство осуществляет власть. Механизм является структурным и предметным олицетворением государства, представляет собой материальное «вещество», из которого оно состоит. Можно сказать, что "механизм суть деятельное, постоянно функционирующее выражение государства"11 Теория государства и права: Курс лекций / Под редакцией В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. с. 153.
. Вне и без государственного механизма нет и не может быть государства.
Вопрос о механизме государства исследован в юридической литературе достаточно полно. На сегодняшний день имеется немалое количество разработок и положений, касающихся понятия и признаков механизма государства, принципов его организации и деятельности, понятия и видов органов государства. Вследствие этого автор в первой главе своей работы не берет на себя труд теоретической разработки новых подходов к изучению указанных вопросов. Цель настоящего исследования - сравнить и обобщить все существующие в научной литературе представления о понятии механизма и органа государства и отразить суть данных проблем так, как это изложено в юридической литературе.
До недавнего времени широкое распространение имело определение механизма государства, предложенное В.В. Копейчиковым: "Механизм государства включает в себя всю систему советских государственных организаций - организованных государством коллективом людей, обеспечивающих руководство и непосредственное осуществление функций… государства. Государственные организации, образующие в своей совокупности механизм государства в зависимости от существа стоящих перед ними задач (своего основного назначения) и вытекающих отсюда различий в компетенции, порядке образования, внутренней структуре и т.д. делятся на органы государства, государственные предприятия и государственные учреждения" Копейчиков В.В. Механизм социалистического государства. М., 1968. С.30.. Далее В.В. Копейчиков утверждает: "Основным назначением государственных органов является осуществление государственного руководства в отношении подчиненных им государственных организаций. В этих целях органы государства наделены специальными государственно-властными полномочиями по руководству, которые находят свое отражение в их компетенции. Государственные предприятия и государственные учреждения - это такие государственные организации, которые под руководством государственных органов практически осуществляют функции государства в сфере производственной деятельности (предприятия) или деятельности, непосредственно не связанной с созданием материальных ценностей…" Там же. С. 30-31..
Таким образом, по мнению В.В. Копейчикова, механизм государства представляет собой систему трех основных элементов: государственных органов, государственных предприятий и государственных учреждений.
Логичность и другие достоинства данного определения несомненны. Во-первых, данный подход к пониманию механизма государства позволяет объединить в одно целое все организации, образованные государством в целях осуществления его функций.
Во-вторых, главным здесь является принцип единства политического и хозяйственного руководства, который рассматривает хозяйственные организации в качестве важного звена практического осуществления политики государства. Вряд ли есть основания ставить под сомнение факт не только экономической, но и политической значимости предприятий и учреждений, их исключительно важную роль в определении социальной структуры общества, всей общественной и государственной организации.
В-третьих, предложенное В.В. Копейчиковым понятие механизма государства имеет важное значение и с точки зрения системного подхода к той организационной структуре, которую составляют в своей совокупности государственные организации. Системный подход необходим, он является одним из важных принципов науки управления, так как помогает установить и проанализировать все существенные внутриструктурные связи.
В-четвертых, значение такого подхода заключается и в том, что он позволяет установить новые связи, новые закономерности в области государственного строительства, поскольку, как замечают В.Г. Афанасьев и Ц.А. Ямпольская, целостная система порождает новое интегральное качество, которое не известно ее элементам Афанасьев В.Г. О принципах классификации целостных систем// Вопросы философии. 1963. №5. С.32; Ц.А. Ямпольская. К методологии науки управления// Советское государство и право. 1965. №8. С.13.. Мнение В.В. Копейникова относительно понятия механизма государства разделяет и ряд других ученых - специалистов в области теории государства и права, государственного и административного права. Так, вопросы о месте предприятий и учреждений в механизме государства, о делении государственных организаций на органы государства, предприятия и учреждения рассматривают в своих работах В.А. Власов, С.Ф. Кечекьян, Ю.М. Козлов, Ц.А. Ямпольская и др Власов В.А. Советский государственный аппарат. М., 1959. С.56-62; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1956. С.104, 124; Козлов Ю.М. органы государственного управления. М., 1960. С.22-31;Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 10,27-40; Общая теория государства и права. Учебн. пособие./ Под ред. Комарова С.А. М., 1997. С.69..
Большая литература, в частности по вопросу о том, является ли предприятие органом государства, издана специалистами в области гражданского права Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 604, 69; Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 115 и др..
Несмотря на ряд достоинств приведенной позиции, по мнению автора данной работы, существенным недостатком здесь является необоснованно расширительное толкование круга элементов, охватываемых понятием механизма государства.
В юридической литературе имеют место также и иные определения понятия механизма государства. Более правильным, по мнению автора настоящей работы, представляется определение механизма государства, данное М.И Байтиным: "Механизм современного Российского государства - это пронизанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и располагающая необходимыми материальными придатками система государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства" Байтин М.И. Механизм современного Российского государства// Правоведение. 1996. №3. С.9.. Автор настоящего исследования разделяет позицию М.И. Байтина относительно понятия механизма государства и в своей работе будет опираться на теоретические положения и выводы, изложенные М.И. Байтиным в своих публикациях по этому вопросу За основу исследования в первой главе настоящей работы взяты публикации М.И. Байтина. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. №3; М.И. Байтина, М.К. Искаковой. Понятия государственного органа и механизма советского общенародного государства // Вопросы теории государства и права. Выпуск 7. Саратов, 1986..
В целях более обоснованного и глубокого раскрытия понятия механизма современного Российского государства М.И. Байтин в своей статье "Механизм современного Российского государства" предлагает выделить основные характерные черты или признаки, отграничивающие его как от негосударственных структур в политической системе общества, так и от отдельно взятых государственных органов Байтин М.И. Механизм современного Российского государства// Правоведение. 1996. №3. С. 7-9.:
Во-первых, механизм (аппарат) государства - это система государственных органов, проникнутая единством принципов его организации и деятельности, закрепленных в конституции РФ, Законе РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и других законах.
Во-вторых, механизм (аппарат) государства характеризуется сложной структурой, отражающей определенное место, которое занимают в ней различные виды и группы (подсистемы) государственных органов, их соотношение и взаимосвязи.
При этом необходимо учитывать, какой основополагающий системообразующий фактор (принцип) структуры государственного механизма закреплен в конституции данного государства в конкретно-исторических условиях. Например, в РСФСР в соответствии с конституциями 1918, 1925, 1937, 1978 гг., таким определяющим, системообразующим фактором, оказывающим решающее влияние на структуру механизма государства, как и в СССР, было всевластие Советов. С учетом данного признака механизм Советского государства формально представлял собой систему государственных органов, возглавляемую Советами.
Однако практическое осуществление лозунга «вся власть Советам» означало не что иное, как всевластие Политбюро ЦК и других руководящих структур Коммунистической партии. Рассматривая Советы как важнейший рычаг воздействия партии на массы, партийная верхушка полностью определяла содержание и основные направления деятельности Советов, с их помощью контролировала и использовала в своих интересах весь механизм Советского государства. Тем самым Советам была отведена роль демократической ширмы существовавшего в стране семь десятилетий режима диктатуры Коммунистической партии.
В перестроечный и послеперестроечный периоды, в процессе демократизации Российского государства, в Конституцию РСФСР 1978 г., согласно требованиям времени, были внесены поправки, в соответствии с которыми сохранялось всевластие Советов, но в качестве одной из основ конституционного строя в России впервые было закреплено разделение властей, давно сложившееся и оправдавшее себя в цивилизованных демократических странах мира. Однако, как показала жизнь, принцип разделения властей, предполагающий самостоятельность каждой из них, оказался несовместимым с принципом всевластия Советов, основанным на соединении в их лице и законодательной, и исполнительной власти, подчинении исполнительной и судебной властей законодательной власти.
В ст. 1 и 3 Конституции 1978 г. закреплялось разделение властей. Но с ними не сообразовывалась ст. 2, которая провозглашала, что «народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно». При этом, однако, не упоминалось, что народ осуществляет государственную власть и через другие ветви власти.
В резком противоречии со ст. 1 и 3 находилась ст. 104 Конституции 1978 г., которая устанавливала, что высшим органом государственной власти Российской Федерации является Съезд народных депутатов, управомачивающий принимать к своему рассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. Однако, опираясь на принцип разделения властей, высший орган государственной власти, подчиняющий себе все ветви власти, не может быть в одном лице и законодательной властью.
Эти противоречия устранила Конституция РФ, принятая в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г. В ней впервые был закреплен принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Данный принцип основан на самостоятельности всех ветвей власти, разграничении компетенции, взаимном контроле, системе сдержек и противовесов и направлен на то, чтобы препятствовать возможным злоупотреблениям.
Таким образом, принцип разделения властей не только закрепленный на бумаге, но и претворенный в жизнь, является, по мнению автора настоящего исследования, одним из наиболее важных достижений нашего государства и одной из наиболее характерных особенностей механизма Российского государства на современном этапе.
В ст. 11 Конституции РФ содержатся три пункта, конкретизирующие и закрепляющие разделение властей в качестве основополагающего, системообразующего фактора (принципа) структуры механизма современного Российского государства:
1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» Конституция Российской Федерации. М., 1993.
.
Согласно ст. 12 Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В третьих, государственный механизм теснейшим образом связан с функциями государства. Функции современного Российского государства получают свое реальное воплощение, обретают жизнь при помощи государственного механизма, посредством деятельности всей системы взаимосвязанных государственных органов.
Вместе с тем от функций государства зависит структура государственного механизма, возникновение и развитие, содержание деятельности тех или иных органов государства. Поэтому весьма важен структурно-функциональный аспект исследования государства, который пока еще недостаточно используется правовой наукой применительно к механизму государства.
Структурно-функциональный подход -- одно из направлений общего системного анализа, основу которого составляют исследования категорий структуры и функций их соотношения11 Байтин М.И. Искакова М.К. Понятия государственного органа и механизма советского общенародного государства //Вопросы теории государства и права. 1986. выпуск 7. С.10.,
В соответствии с этим структура механизма государства должна рассматриваться в неразрывной связи с его функциями. "Исследование структуры предполагает, что элементы «части» объекта определяют не со стороны (или не только со стороны) субстанциональных, субстратных свойств, а с точки зрения их места в рамках исследуемого целого, то есть по выполняемым ими функциям. Поэтому в собственном смысле структурное исследование, так или иначе оказывается связанным с анализом функционирования объекта и, следовательно, выступает как структурно-функциональное".22 Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. с.139.

Структурно-функциональный подход к изучению механизма современного Российского государства означает исследование его структуры, представляющей собой множество соподчиненных систем государственных органов, с учетом их функционального характера.
Изучение функционирования государства связывается в юридической литературе преимущественно с анализом основных и иных функций государства, а также функций государственных органов, то есть компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме, с раскрытием соотношения этих разновидностей государственных функций33 См., например: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. с.207-218; См. также: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 138-145; Морозова Л.А. Функции Российского государства. на современном этапе //Государство и право. 1993.№6.. При этом, из поля зрения исследователей до последнего времени выпадало рассмотрение вопроса о функциях отдельных систем государственных органов, образующих в совокупности механизм государства. С позиций структурно-функционального подхода при выделении основных звеньев структуры механизма государства - отдельных систем государственных органов - необходимо также исследовать функции этих систем, диалектическую взаимосвязь функций государства, функций систем государственных органов и функций отдельных органов государства.
Опираясь на Конституцию РФ и исходя из структурно-функционального критерия анализа государственного механизма, представляется возможным выделить следующие основные системы государственных органов, составляющих механизм современного Российского государства:
1. Президент Российской Федерации - глава Российского государства.
Согласно Конституции ряда республик РФ (Республики Татарстан, Республики Калмыкия и т.д.) в них также учреждена должность Президента. Однако, правовой статус Президента законодательством таких республик определяется по-разному. Так, например, в Республике Татарстан Президент является главой государства, а в Тыве -- главой государства и исполнительной власти.
2. Система представительных (законодательных) органов государственной власти - от высшего органа, государственной власти РФ - Федерального собрания - до представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Система органов государственного управления - от высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти РФ - Правительства Российской Федерации - до органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
4. Органы правосудия.
Судебная система Российской Федерации охватывает три разновидности органов судебной власти: Конституционный суд России, Верховный суд России и поднадзорные ему нижестоящие суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный суд и поднадзорные ему нижестоящие суды.
5. Органы прокуратуры - от Генерального прокурора. Российской Федерации до нижестоящих прокуроров субъектов РФ.
6. Иные правоохранительные органы, которые по своему функциональному признаку и социальному назначению призваны стоять на страже законности и правопорядка. К ним относятся органы внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности, федеральные органы налоговой полиции, таможенные органы РФ и другие правоохранительные органы по борьбе с преступностью.
7. Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, призванные обеспечить защиту суверенитета, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также выполнение задач в соответствии с международными договорами.
В-четвертых, как записано в п.1 ст. 3 Конституции РФ, «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»11 Конституция Российской Федерации. М., 1993. «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (п.2; п.3 ст.3 Конституции РФ).
Данное положение, как считает автор настоящей работы, также представляет собой важную характерную черту механизма современного Российского государства и является значительным проявлением демократии и самоуправления в России.
В-пятых, механизм государства для обеспечения возложенных на него задач управления делами общества, воздействия на сложные социальные процессы и сферы, выполнения связанных с этим государственных функций располагает необходимыми материальными средствами, так называемыми «вещественными придатками». Особенность этих придатков в том, что они выделяются в механизме государства не в качестве самостоятельных частей (элементов) как государственные органы, а именно как «вещественные придатки» последних. К ним относятся различные материальные ценности, бюджетные средства, имущество, сооружения, подсобные помещения, а также предприятия, учреждения, организации необходимые для функционирования государственных органов.
К рассматриваемым материальным средствам, "вещественным придаткам" механизма государства не относятся органы местного самоуправления, партии, профсоюзы и иные общественные объединения. Последние соотносятся с государственным механизмом как элементы единой для данного общества политической системы.
Таковы основные характерные признаки механизма государства, выделенные М.И Байтиным в указанной работе.
Анализ данных признаков позволяет автору настоящего исследования сделать вывод, что на современном этапе механизм государства представляет собой систему государственных органов, функционирование которых основано на единых, законодательно закрепленных принципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которая располагает необходимыми "вещественными" (материальными) придатками и посредством которой осуществляются задачи и функции государства.
В юридической литературе понятие "механизм государства" обычно употребляют как синоним категории "государственный аппарат".
Государственный аппарат представляет собой систему органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Аппарат является важнейшим составным элементом любого государства. В основе построения и функционирования государственного аппарата лежат объективные и субъективные факты, предопределяющие наиболее важные особенности его внутреннего строения, структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способствующие соединению его различных составных звеньев в единую систему. Аппарат любого государства - это не механическое соединение его отдельных органов, а их четко организованная, строго упорядоченная целостная система.
Термины "механизм государства" и "государственный аппарат" обычно признаются совпадающими по объему и содержанию См. напр.: Байтин М.И. Понятие механизма современного Российского государства.// Правоведение. 1996. №3. С.7; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Манько. М., 2000. С. 100; Теория государства и права: Курс лекций/ Под ред. В.Ш. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 154. и др.. Государственный механизм в таком случае именуется государственным аппаратом в широком смысле слова, а система государственных органов - аппаратом в узком смысле слова. Наряду с данной точкой зрения имеются и другие мнения, в соответствии с которыми понятие механизма государства значительно шире понятия государственного аппарата.
В этом случае государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов Общая теория права и государства: Учебн. пособие./ Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996 с.318; Общая теория государства и права./ Под ред. С.П. Комарова. М., 1997. С. 70; Теория государства и права./ Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С.114. и др. . Вызывает интерес позиция В.В. Копейчикова по данному вопросу, который отмечает, что "органы государства в своей совокупности составляют государственный аппарат в собственном смысле слова… по своему объему понятие механизма государства значительно шире понятия государственный аппарат. Оно имеет свое особое содержание, суть которого составляют двусторонние связи между органами государства и подчиненными им предприятиями и учреждениями… Предприятия и учреждения, как разновидности государственных организаций, нельзя отождествлять с органами государства, но нельзя и противопоставлять последним. Подобное противопоставление было бы совершенно беспочвенно, ибо государственный аппарат, как совокупность государственных органов, в процессе осуществления государственного руководства обеспечивает практическое осуществление функций государства именно благодаря деятельности предприятий и учреждений, которыми он руководит". В.В. Копейчиков. Механизм советского государства. М., 1968. С.32
Независимо от того, какой смысл вкладывается в понятие и содержание государственного аппарата, его важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы. Именно они заполняют содержание и формируют структуру государственного аппарата. От каждого из них, взятого в отдельности или вместе с другими государственными органами, - от уровня их развития, четкости определения сферы деятельности и компетенции, упорядоченности их взаимоотношений между собой и с негосударственными органами и организациями, входящими в качестве структурных элементов в политическую систему общества, - в значительной степени зависят уровень развития и эффективности государственного аппарата. Поскольку механизм (аппарат) государства состоит из государственных органов, необходимо рассмотреть понятие и характеристику последних.

Орган государства

Вопрос о понятии государственного органа в юридической литературе полемичен. Сложилось два основных направления в понимании органа государства. Сторонники первого определяют государственный орган как часть государственного механизма (государственного аппарата), наделенного специфическими признаками, позволяющими осуществлять задачи и функции государства. Так, Ю.М. Козлов в своей работе "Органы государственного управления" отмечает, что "орган государства представляет собой основную часть механизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющую его задачи и функции посредством определенного конституционного вида государственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями Козлов Ю.М. Органы государственного управления. М., 1960. С.18.". Поддерживая данную точку зрения Я.Н. Уманский пишет: "Орган государства составляет часть механизма, наделен властными полномочиями, компетенцией и обладает соответствующей организацией для осуществления функций государства Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1960. С. 224.". Сообразно данному определению Ц.А. Ямпольская выделяет следующие признаки государственного органа Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С.25.:

Орган государства есть часть механизма государства, действующая на основе подлинно демократических принципов.

Орган государства активно участвует в решении стоящих перед государством задач и выполнения его функций.

Орган государства наделен властными полномочиями.

Орган государства обладает соответствующей компетенцией.

Орган государства имеет определенную структуру.

Орган государства характеризуется правовым характером связей, соединяющих личный состав органа в единое целое.

Вышеизложенное понимание государственного орган представляется, по мнению автора настоящей работы, в целом обоснованным.

Однако, здесь просматривается и определенный пробел: не учитывается обязательный признак всякой организации (а значит, и органа государства) как коллектива людей. Нельзя отрывать представление о государственном органе от его физического воплощения.

Второе направление в понимании органа государства представлено "теорией коллектива" как государственного органа, предложенной А.В. Венедиктовым. Он определял орган государства следующим образом: "… хозяйственный госорган может и должен быть определен как организованный государством коллектив рабочих и служащих во главе с соответствующим руководителем, на который государство возложило выполнение определенных государственных задач и которому оно предоставило для осуществления этих задач соответствующую часть единого фонда государственной собственности" Венедиктов А.. Государственная социалистическая собственность. М., Л., 1948. С.591.. Анализ предложенного А.В. Венедиктовым определения органа государства позволяет сделать вывод, что данное определение относится преимущественно к государственным оперативно-хозяйственным организациям и поэтому не охватывает полностью все органы государства. Иначе говоря, речь здесь идет о государственных предприятиях и таких организациях, которые, не занимаясь оперативно-хозяйственной работой, а выполняя например социально-культурную, административную и иного рода деятельность, имеют в своем непосредственном оперативном управлении какую-либо часть государственной собственности. Одним словом, А.В. Венедиктов делит государственные органы на административные, социально-культурные и хозяйственные См.: Там же. С. 597..

По мнению автора данного исследования, разработанное А.В. Венедиктовым определение органа государства является не вполне правильным. Налицо - явное отождествление органа с коллективом рабочих и служащих, что не приемлемо.

Причины столь долгого существования двух различных точек зрения на понятие государственного органа кроются в том, что понятие государственного органа как части механизма государства, наделенной определенными специфическими признаками, разрабатывалось в основном представителями государственного и административного права, а также общей теории государства и права, тогда как «теория коллектива» была выдвинута и далее развивается в гражданско-правовых исследованиях, большая часть аргументов в которых отводится признанию или непризнанию предприятий и учреждений в качестве государственного органа.

Правильное решение этого вопроса возможно лишь путем взаимного обогащения двух основных теорий понятия государственного органа, но именно взаимного обогащения, а не механического соединения позиций различных авторов. Такое определение должно содержать в себе синтез наиболее ценных и основных идей обеих теорий понятия государственного органа. С одной стороны, государственный орган должен быть определен как коллектив людей, имея в виду определенную группу государственных служащих - должностных лиц, осуществляющих совместную, целенаправленную деятельность. С другой - характеризоваться как часть механизма государства, обладающего определенными признаками, отличающими государственный орган от общественных организаций.

По мнению автора настоящей работы, более правильным и содержащим в себе синтез обоих вышеизложенных определений является определение органа государства, высказанное М.И. Байтиным: "Орган государства - это юридически конституированная, организационно обоснованная часть государственного механизма, состоящая из группы должностных лиц и наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции задач и функций государства" Байтин М.И., Исакова М.К. Понятия государственного органа и механизма общенародного государства// Вопросы теории государства и права: Межвуз. научн. сб. вып. 7. Саратов. 1986. С.8..

Согласно данного определения М.И. Байтин выделяет следующие основные признаки органа государства Байтин М.И. Понятие механизма современного Российского государства // Правоведение. 1996. №3. С.5-7.:

1.Государственный орган наделен государственно-властными полномочиями, т. е. юридически закрепленными полномочиями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:

а) порядок формирования и деятельности государственного органа, его структура и компетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права;

б) орган государства наделен правом издания юридических актов, содержащих соответствующие его компетенции обязательные общие и индивидуальные правовые предписания;

в) установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, организации и охраняются от нарушений возможностью применения принудительной силы государства;

г) государственный орган опирается на материальное обеспечение выполнения исходящих от него правовых предписаний, благодаря возможности распоряжаться определенной частью единого фонда государственной собственности в пределах своей компетенции.

2. Государственный орган как часть механизма государства обладает определенной экономической и организационной обособленностью и самостоятельностью.

3. Каждый государственный орган выполняет свойственные ему функции соответственно его компетенции, роли и места в механизме государства. Государство, его механизм функционируют через отдельные государственные органы. Из этого следует, что функции государства в целом осуществляются посредством реализации функций отдельных государственных органов. Тот или иной государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в выполнении различных функций государства.

4. Для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами, говоря словами Ф. Энгельса, «вещественными придатками», к каковым можно отнести разного рода материальные ценности, а также многочисленные и разнообразные организации, предприятия и учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но сами по себе не являющиеся органами государства.

Физическим воплощением органа государства являются люди, из которых состоит данный орган, - отдельное лицо или группа, коллектив людей. «Существование государственной власти, - писал К. Маркс, - находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название»Маркс К., Энгельс Ф., Соч. Т.6. С. 287

.

Распространяя на орган государства обязательный признак всякой организации как объединения, коллектива людей, следует, однако, заметить, что, когда речь идет о физическом воплощении органа государства, имеются в виду не люди вообще, а лишь те из них, которые замещают государственные должности, являются государственными служащими.

Согласно федеральному Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации»22 Российская газета: 1995. 3 авг.. государственные должности подразделяются на:

1) государственные должности категории «А» - государственные должности Российской Федерации, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, и государственные должности субъектов Российской Федерации, устанавливаемые конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др.);

2) государственные должности категории «Б», учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». К категории «Б» относятся государственные должности в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.,

3) Государственные должности категории «В», учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

В рассматриваемом федеральном Законе содержится определение государственной службы, под которой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К ней относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В» (п. 1. ст. 2). В соответствии с этим в данном Законе решается вопрос о понятии государственного служащего. «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным Законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 1, ст. 3). Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, признаются настоящим федеральным Законом государственными служащими Российской Федерации (п. 2, ст. 3).

Орган государства, по общему правилу, состоит из коллектива, группы государственных служащих, например: Правительство РФ, Министерство РФ или Государственный комитет РФ, Верховный Суд РФ или Высший Арбитражный Суд РФ, краевая, областная администрация. Однако в отдельных случаях орган государства может воплощаться и в одном лице, занимающем государственную должность, совпадать с ним, например: Президент РФ, президент республики в составе Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ.

Выделенные М.И. Байтиным признаки, по мнению автора настоящей работы, в своей совокупности и органической взаимосвязи наиболее полно раскрывают понятие органа государства и являются исчерпывающими.

Органы государства классифицируются по различным основаниям. Наряду с рассмотренным выше разделением государственных органов в зависимости от того, что они представляют собой - коллективное образование или воплощаются в одном лице, занимающим государственную должность, - имеются и другие основания их классификации.

По юридическому источнику их легитимности органы государства подразделяются на:

а) органы, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного выполнения задач и функций государства (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др.)

б) органы, учреждаемые в установленном законом порядке для обеспечения исполнения полномочий, функционирования указанного в предыдущем пункте вида государственных органов (Администрация Президента, аппараты палат Федерального Собрания, Правительства и т.д.)

Государственные органы, относящиеся к первому виду, именуются первичными, ко второму - вторичными, производными от первых.

На механизм государства, классификацию его высших органов непосредственное влияние оказывает принцип разделения властей, в соответствии с которыми государственные органы делятся на законодательные, исполнительные и судебные.

По действию в пространстве государственные органы подразделяются на федеральные органы и органы субъектов Федерации. При этом суды, прокуратура, вооруженные силы всегда относятся к федеральным органам.

По длительности действия государственные органы делятся на постоянные и временные.

По широте компетенции выделяются органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Например, Правительство РФ, исполняя законы, активно участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-то одной функции, одного вида деятельности (например, Министерство юстиции РФ, Министерство финансов РФ и т.д.).

Своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов является их место, роль, функциональное назначение в структуре механизма государства.

Принципы организации и деятельности механизма Российского государства.

Под принципами организации и деятельности механизма государства следует понимать наиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения и функционирования. Они раскрывают социально-классовую сущность, социальное содержание и назначение, основные цели и задачи механизма государства.
Принципы организации и деятельности механизма Российского государства разрабатывались, основывались и претворялись в процессе всей его многовековой деятельности. Одни из них приживались и развивались, другие, по мере происходящих в стране изменений, отпадали. Так, совсем до недавнего времени, а именно - до разрушения СССР, в советской политико-юридической теории и практике не без оснований в качестве наиболее важных принципов организации и деятельности механизма государства считались следующие: принцип партийного руководства; подчинение аппарата полтике; принцип участия народных масс в управлении делами общества и государства; принцип демократического централизма; интернационализма и социалистического федерализма; гласности; социалистической законности; принцип планового начала, учета и контроля в работе государственных органов; принцип равноправия национальностей; научного планирования и другие. См.: Василенков П.Т. Органы Советского государства и их система на современном этапе. М., 1967; Равин С.М. Ленинские принципы работы советского государственного аппарата. Л.,1956; Кириченко М.Г. Демократический централизм в советском государственном строительстве. М., 1960; Лесной В.М. Основные принципы работы советского государственного аппарата. М., 1955 и другие.
Однако после распада СССР и кардинальных изменений, произошедших в государственном механизме России за последние годы, многие из этих принципов полностью себя исчерпали. Вместо них официально стали декларироваться другие принципы, отвечающие интересам и потребностям пришедших к власти правящих кругов.
Рассмотрим основные принципы организации и деятельности механизма Российского государства на современном этапе. В основном все они закреплены в Конституции Российской Федерации, а также в законах и иных нормативно-правовых актах, где они могут быть развиты и дополнены.
Все принципы можно подразделить на общие, относящиеся к механизму государства в целом, и частные, действие которых распространяется лишь на некторые звенья государсственного механизма, отдельные органы или группы органов.
Общие принципы, в свою очередь, подразделяются на две группы.
К первой относятся принципы закрепленные в Конституци РФ, ко второй - принципы, сформулированные в Федеральном законе "Об основах государственной службы Россйской Федерации" и других федеральных законах ("О судебной системе Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации" и др.).
Первая группа охватывает конституционно закрепленные принципы организации и деятельности механизма государства: народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.
Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления.
Так, ст.3 Конституции РФ гласит: п.1 Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
п.2 Народ осуществляет свою власть непосредственно, а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
п.3 Высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
п.4 Никто не может присваивать власть в Российской Федерации…
Принцип гумманизма в формировании и деятельности механизма Российского государства основан на положениях, закрепленных в ст.7 и ст.2 Конституции РФ. В п.1 ст.7 Конституции РФ в частности, говорится о том, что "Российская Федерация - соцальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободноеразвитие человека".
В ст.2 Конституции РФ впервые в ряду основ конституционного строя провозглашено, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Данное положение знаменует принципиальный поворот во взаимоотношениях гражданина и государства, это конституционное требование обращено ко всем без исключения органам государства, к каждому государственному служащему.
Принцип разделения властей закреплен в ст.10 Конституции РФ: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную , исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Разделение властей - атрибут любого правового демократического государства. Осуществление этого принципа ставит заслон злоупотреблениям властью, защищает гражданина от произвола должностных лиц, создает предпосылки к эффективной деятельности государ-ственных структур. Барнашов А.Ш. Теория разведения властей: становление, развитие, применение. Томск.1988.
Теория разделения властей -- итог многовекового развития го-сударственности, поиска наиболее действенных механизмов, предо-храняющих общество от деспотизма.
Наиболее последовательно принцип разделения властей впервые изложен в трудах Ш. Монтескье, в частности в его книге «О духе зако-нов». "Чтобы заставить правительство работать на благо народа, - утверждал философ, - необходимо создавать как можно больше просто-ра для инициативы людей и в то же время поставить заслон власть имущим в их попытках ограничить политическую свободу граждан … А эта свобода представляет собой уравновешенность разума, по-коящуюся на понимании необходимости обезопасить личность. В первую очередь следует позаботиться о том, чтобы правительство было организованно таким образом, чтобы люди не боялись друг друга … Если власть законодательная и исполнительная будет соединена в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет созда-вать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении … были соединены эти три власти" Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955, с.290-300.
Разделение властей ни в коем случае нельзя понимать как их противостояние. Напротив, Конституция должна исключать такую возможность. Согласно концепции разделения властей каждая из них -- законодательная, исполнительная и судебная -- имеет свое пред-назначение (функции) и наделяется соответствующей компетенцией; власти самостоятельны и независимы в реализации своих полномо-чий; обладают возможностью взаимно сдерживать и контролировать друг друга. Ни одна из властей не может принять на себя функции другой, но действовать обособленно она также не в состоянии. По-этому власти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять не-обходимую связь и согласованность, образуя единый «политический организм», функционирующий для блага народа.
Организационно-правовое выражение принципа разделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Элементами такой системы являются: срочность полномочий долж-ностных лиц; несовместимость депутатского мандата с занятием от-ветственной должности в аппарате управления; право вето на зако-нопроекты; право роспуска парламента; контроль за законодатель-ной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; независи-мость судей.
Весьма своеобразно идет пока становление принципа разделе-ния властей в России. Все готовы признать отдельное существование каждой из трех властей, но никак не их равенство, самостоятельность. По мнению автора работы, это отчасти объясняется длительным периодом тоталитарного правления в России. В нашей истории не было накоплено какого бы то ни было опыта разделения властей; здесь еще очень живучи традиции самодержавия и единовластия.
В современной России процесс такого становления находится в сомой начальной стадии, что делает особенно необходимым пра-вильное понимание данного процесса. Не об этом ли говорят много-численные и разнообразные факты повседневности? Так, нормаль-ным для мировой практики является наличие противоречий между законодательной и исполнительной властями. Другое дело, что в российских условиях не выработаны еще цивилизованные формы разрешения этих противоречий, легко превращающихся в противо-стояние. Во многом это противостояние настоящего и прошлого, демократии и тоталитаризма, народа и госноменклатуры, и в этом противостоянии делаются попытки "совершить и легализовать ре-ванш или осуществить претензии на абсолютную власть" Безутлов А.А. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в госу-дарственном устройстве Российской Федерации //Государство и право. 1998. №10. С.119. . Разделение властей - это и результат и сущностная характеристика степени развитости права и предпосылка для организации и функционирования государства и законности Принцип федерализма в формировании и деятельности государственного механизма определяется тем, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Российской Федерации равноправны между собой. Согласно ст.11 (п.3) Конституции России, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст.77 п.2 Конституции РФ).
Принцип законности заключается в осуществлении всех свойственных государственным органам и должностным лицам функций в строгом соответствии с Конституцией РФ, законами и подзаконными актами, согласно установленной в законодательном порядке компетенции. Согласно п.2 ст.15 Конституции РФ, органы государственной власти и должностные лица, равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязаны соблюдать Конституцию и законы России. Данный принцип содержит также такие требования, как: верховенство закона; гарантия прав и свобод граждан; особая ответственность органов государства с государственных служащих за обеспечение законности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их к ответственности или незаконного лишения тех или иных благ; пресечение любых нарушений закона, неотвратимость ответственности за совершенные правонарушения и т.д.
Исходные положения и требования законности были разработаны еще В.И. Лениным в ряде работ и особенно в известном письме "О "двойном" подчинении и законности". В последующем они были развиты в специальной научной литературе. В числе таких положений следует назвать положение о единой для всей территории страны, для всех органов и организаций, должностных лиц и граждан законности, о том, что "законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всех федераций Советских республик" Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 198.. Заслуживает внимания положение о соответствии законности и целесообразности в решении государственных и общественных дел, о необходимости подчинения "местной прокурорской власти только центру" и сохранения за прокуратурой права и обязанности опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда" Там же с. 201. и др.
Рассмотренные общие принципы организации и деятельности механизма государства, выраженные в Конституции РФ, получают свое подкрепление, развитие и конкретизацию во второй группе принципов, закрепленных в федеральных конституционных законах. Комплексное выражение эта группа получила в Федеральном Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" Российская газета. 1995. 3 авг.:
- верховенство Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
- единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
- равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
- обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;
- профессионализм и компетентность государственных служащих;
- гласность в осуществлении государственной службы;
- ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства;
- стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
Перечисленные выше принципы формирования и деятельности государственного механизма как системы государственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.
Структура механизма современного Российского государства.
Опираясь на конституционно выделяемые на основе разделения властей структурные подразделения механизма государства и учитывая выполняемые составляющими их органами функции, т.е. исходя из структурно-функционального подхода, рассмотрим следующие виды (группы, подсистемы) органов, образующие механизм современного Российского государства.
Президент Российской Федерации.
Правовой статус Президента РФ закреплен в главе 4(ст. 80-93) Конституции России.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 80) Президент России является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (п.2 ст.80); он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (п,3 ст.80). Как глава государства Президент Российской Федерации представляет Россию как внутри страны, так и в международных отношениях. Это означает, что Президент России обладает правом вести официальные встречи и переговоры не только с представителями иностранных государств и международных организаций, но и руководителями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выражая при этом позицию и интересы всей федерации в целом.
Президент РФ является верховным Главнокомандующим РФ (п.1 ст.87 Конституции России). Именно в этом качестве Президент России согласно Закону Российской Федерации «Об обороне» См: Российская газета. 1996. 6 июня утверждает концепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных сил РФ, утверждает по представлению Министерства обороны РФ планы дислокации войск и размещение военных объектов и т.д.
Согласно Основного закона Президент РФ обладает широкими полномочиями учредительного характера: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации; принимает решение об отставке Правительства РФ; формирует Администрацию Президента России; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; представляет Совету Федерации кандидатуры для ознакомления на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ; и т.д.
Согласно ст.90 Конституции РФ по вопросам своей компетенции Президент России издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью (ст.91 Конституции РФ).
Президент Российской Федерации избирается гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст.1 Федерального Закона «О выборах Президента Российской Федерации») См: Собрание Законодательства Российской Федерации 2000. №1. Ст.11.. Им может быть избран гражданин России не моложе 35 лет и постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Президент Российской Федерации избирается на четыре года (ст. 81 Конституции РФ).
Широта полномочий Президента РФ ограничена Конституцией РФ, а также его конституционной ответственностью - он может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (п.1 ст.93 Конституции РФ).
Наряду с Федеральным Президентом институт Президентства существует и в ряде республик в составе РФ. При этом правовой статус Президента как главы государства либо главы исполнительной власти определяется конституцией соответствующей республики.
Органы представительной и законодательной власти.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст.94) представительным и законодательным органом РФ является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации.
Парламент России состоит из представителей народа - депутатов. О представительном характере Федерального Собрания свидетельствует и его структура.
В соответствии со ст.95 Конституции России Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, каждая из которых формируется с учетом необходимого представительства. Так, согласно ст.1 Федерального Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» См: Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000. №32. Ст.3336 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Этим обеспечивается представительство в Российском Парламенте интересов каждого из субъектов Федерации. Более того, обеспечивается реализация интересов и законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти этих субъектов.
В соответствии со ст.2 указанного Федерального закона член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.
Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом Субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий (ст.4 Федерального Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»).
В нижней палате парламента Российской Федерации - Государственной Думе - представлены интересы политический партий, движений, иных избирательных объединений и избирательных блоков. Согласно ст.37 Федерального Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания» См: Собрание Законодательства Российской Федерации, 1999. №26. Ст.3178 право выдвинуть кандидатуру по одномандатному избирательному округу принадлежит гражданину (гражданам) РФ, обладающему (обладающим) активным избирательным правом на территории данного избирательного округа. Также каждый гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом и достигший на день голосования 21 года имеет право выдвинуть свою кандидатуру по одномандатному избирательному округу. Право выдвинуть не более одного кандидата по одномандатному избирательному округу имеют также избирательные блоки.
В Федеральных избирательных округах избирательные объединения и блоки выдвигают федеральные списки кандидатов (ст.39 указанного Закона).
Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов См: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ст.3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №7. Ст.801.. Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции и депутатские группы в Государственной Думе в порядке, установленном Регламентом.
Небезынтересно вспомнить, что в процессе обсуждения проекта Конституции 1993 года его противники утверждали, что в нем будто бы узаконивается диктатура Президента. При этом в качестве довода ссылались на предоставляемое Президенту право роспуска Государственной Думы. Данная мысль и по сей день получает свою поддержку в публикациях отдельных авторов См:, например, Лысенко В. Государственная Дума в системе политической власти России// Российская Федерация. 1997. №4. С.11.. Однако практический опыт показал ошибочность такой теории. К тому же, подобное право закреплено в конституциях многих демократических государств; в России право роспуска Государственной Думы предоставляется Президенту лишь в двух строго определенных случаях, причем подробно оговариваются условия, при которых Государственная Дума не может быть распущена. В то же время Федеральное Собрание РФ наделяется правом в указанных в конституции РФ случаях и с соблюдением установленного порядка отрешить Президента РФ от должности.
Президент РФ наделен Конституцией правом налагать вето на закон, принятый Федеральным Собранием РФ. Но последнему, в свою очередь, предоставляется право при повторном рассмотрении федерального закона одобрить его в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае данный федеральный закон подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в установленный срок. Таким образом. Конституция РФ создает надежные меры недопущения как диктатуры Президента РФ, так и диктатуры Парламента.
В соответствии со ст.99 Конституции РФ Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. С целью обеспечения своевременного начала работы Российского парламента установлено правило, что вновь избранная Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Однако в случае необходимости Президент РФ может созвать заседание Государственной Думы и ранее этого срока (п.2 ст.99). Непрерывность в деятельности Парламента России достигается тем, что полномочия Государственной Думы прежнего созыва (т.е. избранной раньше) прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Законодательством урегулирован порядок заседания палат Федерального Собрания.
Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно (ст.100 Конституции РФ). При этом заседания палат обычно являются открытыми для посещения представителями других государственных органов, общественных объединений, а также средств массовой информации. Однако в случаях, предусмотренных специальными нормативными актами о порядке работы каждой палаты (регламентами), их заседания могут быть закрытыми.
Палаты могут собираться совместно лишь в нескольких случаях: для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступления руководителей иностранных государств.
Законодательная функция распределена между палатами неравномерно. Федеральные законы принимает Государственная Дума. Совет Федерации лишь одобряет или отклоняет их.
Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации, палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (ст.105 Конституции РФ)
В интересах более тщательной подготовки вопросов на рассмотрение депутатов каждой из палат Российского парламента, принятия обоснованных решений и осуществления контроля за их реализацией, Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты. Кроме того, каждая из палат Федерального Собрания Российской Федерации вправе создавать комиссии, деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или какой-либо конкретной задачей.
Система представительных и законодательных органов государственной власти как составная структурная часть механизма Российского государства, наряду с Федеральным Собранием, включает в себя также законодательные и представительные органы, образуемые субъектами Российской Федерации.
Органы исполнительной власти.
Согласно ст.110 Конституции РФ и ст.1 Закона «О Правительстве Российской Федерации» См:.: Собрание Законодательства 1997. №51. ст.5712. высшим органом исполнительной власти в России является Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных актов Президента РФ.
Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина См.: Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 .
Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Указов Президента России, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимают меры по устранению нарушений законодательства РФ.
Согласно ст.114 Конституции России Правительство РФ:
разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
осуществляет управление федеральной собственностью;
проводит меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
проводит меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента.
Деятельность Правительства осуществляется посредством функционирования работающих под его руководством различных органов исполнительной власти. На основании Указа Президента России «О структуре федеральных органов государственной власти» от 17 мая 2000 г. № 867 См:. Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000 №21. Ст.2168, их система включает в себя:
Федеральные министерства (по атомной энергии, внутренних дел, культуры, финансов, юстиции и др.);
Государственные комитеты РФ (по рыболовству, по статистике, таможенный комитет и др.);
Федеральные комиссии России (по рынку ценных бумаг энергетическая комиссия);
Федеральные службы (внешней разведки, по финансовому оздоровлению и банкротству, служба налоговой полиции РФ и др.);
Российские агентства (по боеприпасам, по обычным вооружениям, по судостроению и др.);
Федеральные надзоры России (горный и промышленный и др.)
Иные федеральные органы исполнительной власти (Управление делами Президента Российской Федерации и др.)
Понятием системы исполнительных органов власти или органов государственного управления, как составной структурной части механизма государства, вместе с федеральным Правительством и другими Федеральными органами исполнительной власти, охватываются и исполнительные органы власти в субъектах Российской Федерации. Кроме того, особую разновидность органов исполнительной власти представляют собой органы, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, создаваемых Конституцией РФ и федеральными законами, Конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: Администрация Президента РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Правительство РФ; аппараты Конституционного Верховного и Высшего Арбитражного Суда РФ; аппараты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.
Судебная власть.

Согласно ст.118 Конституции РФ и Федеральному Конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» (ст.1) См.: Российская газета. 1997. 6 янв. судебная власть в РФ осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.
Проблемы формирования и функционирования судебной власти в последнее время становится предметом исследования многих отечественных ученых См., например: Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. М., 1996: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 1995; Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации. - Дисс. на соискание уч.ст.канд. юрид.наук. М., 1997 и др.. И это не случайно. Отказ от принципа «всевластия» народа и «полновластия» Советов потребовал формирования новых подходов к оценке содержания деятельности органов государственной власти в России.
В современных условиях суд является «средством для разрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей» Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С.44
Согласно ст.4 Закона «О судебной системе Российской Федерации» в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся:
Конституционный Суд Российской Федерации; Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, Суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства(ст.18 Закона).
Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст.19 Закона).
Верховный Суд Российской Федерации осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированные федеральные суды.
Верховный Суд РФ в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а в случаях, предусмотренных федеральным законом - так же и в качестве суда первой инстанции11 Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" ст.19 Российская газета. 1997. 6 янв.. Верховный Суд РФ также дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам округов и арбитражными судами субъектов Российской Федерации. Высший Арбитражный Суд РФ осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов и дает также разъяснения по вопросам судебной практики. Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в соответствии с федеральным законом дела в качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам (ст.23 Закона).
Прокуратура Российской Федерации.

Глава 7 Конституции РФ включает прокуратуру в судебную систему Российской Федерации. По всей видимости это вызвано тем, что прокуратура осуществляет уголовное преследование и поддерживает государственное обвинение в судебном разбирательстве, что является важным элементом функционирования органов правосудия. Однако, по мнению автора настоящего исследования, это положение не соответствует конституционной доктрине, основанной на принципе разделения властей и должно быть изменено.
Согласно Конституции РФ, Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" См.; Российская газета. 1995. 25 ноября и Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" См.; Российская газета. 1999. 17 февраля прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на ее территории.
В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
Надзор за исполнением законов федеральными министерствами и государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления и др. органами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, федеральными министерствами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и др. органами, а также руководителями коммерческих организаций;
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
Надзор за исполнением законов судебными приставами;
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
Уголовное преследование;
Координацию деятельности органов внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов и других правоохранительных органов по борьбе с преступностью Подробнее см.: Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Российская газета. 1996. 5 мая..
Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания.
Систему органов прокуратуры РФ составляют: Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры (ст.11 Закона "О прокуратуре Российской Федерации").
Вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.

Как установлено ст.10 Федерального закона «Об обороне» См.: Российская газета. 1996. 6 июня.. Во-оруженные Силы Российской Федерации - государственная военная организация, составляющая основу обороны страны.
Вооруженные Силы государства предназначены для отражения возможной агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, а также для выполнения задач в соответствии с ее международными договорами.
Федеральным законом «Об обороне» (ст.11) определено, что Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организа-ций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил государ-ства, в тыл Вооруженных Сил и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.
Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формиро-вания при федеральных органах исполнительной власти, служба внеш-ней разведки, органы Федеральной службы безопасности, органы по-граничной службы, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны и др.
Согласно ст.13 Федерального закона "Об обороне" руководство Вооруженными силами РФ осуществляет Президент РФ - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации.
Управление Вооруженными Силами Российской Федерации осуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ и Генеральный штаб Вооруженных Сил.
Министерство обороны Российской Федерации участвует в разработке предложений по вопросам военной политики и по военной доктрине РФ; разрабатывает федеральную государственную программу вооружения и развития военной техники; координирует и финансирует работы, выполняемые в целях обороны; обеспечивает мобилизационную готовность Вооруженных Сил РФ; обеспечивает социальную защиту военнослужащих и выполняет ряд других функций (ст.14 Закона).
Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ разрабатывает план строительства Вооруженных Сил РФ; готовит предложения по численности граждан, призываемых на военную службу и военные сборы; осуществляет разведывательную деятельность в целях обороны и безопасности; участвует в разработке Плана гражданской обороны и выполняет ряд других функций, закрепленных в ст.15 Федерального Закона "Об обороне".

Глава 2. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ


2. 1. Президент Российской Федерации - глава государства
2.1.1. Конституционный статус Президента

Пост президента был учрежден в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991г. А 12 июня 1991г. на этот пост всенародным голосованием был избран Борис Николаевич Ельцин. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993г., установила, что полномочия первого Президента продолжаются до истечения срока, на который он был избран (т.е. до 12 июня 1996г.). Однако с 1993г. положение, функции и полномочия Президента определяются уже новой Конституцией.
По Конституции 1993г. «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Придание Президенту статуса главы государства вызвано повышением уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отно-шениях.
По суждению Воеводина Л. Д., выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу госу-дарства и по существу умаляло прерогативы представитель-ного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной. Он полагает, что данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функцио-нирует во взаимодействии с другими, обеспечена определен-ными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президен-та См. Воеводин Л. Д. Авторитет и власть в России. Юристъ, - М., 1999. С. 151. Автор данного исследования обращает внимание, что в прежней Конституции функция Президента была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы, поясняет он, не означает сужения функции Президента Российской Федерации или его «отлучения» от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то и другое, но не свидетельствует о появлении четвертой основной ветви власти.
Употребление термина «президентская власть» означает только особенный статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с законодательной и исполнительной властями, но в основном - с исполнительной властью.
Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент Российской Федерации несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов защиты Конституции РФ и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным при-чинам.
Конституционный статус Президента реализуется в нормах Конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т.е. не делятся с парламентом, правительством, судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства, присваивать высшие воинские звания).
Президент РФ, как глава Федерального государства, вправе контролировать президентов республик, входящих в Российскую Федерацию. Он также вне интересов отдельных политических партий или каких-либо политических объединений, это правозащитник всего народа. Взаимодействие Президента и парламента должно обеспечить единство общегосударственных и региональных интересов См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1999. 176с..
Как и в других государствах, Президент РФ обладает неприкосновенностью. Это означает, что до отрешения Президента от должности против него нельзя возбудить уголовное дело, принудительно доставить его в суд в качестве свидетеля и т. д. В статус Президента РФ также входит его право на штандарт (флаг), оригинал которого находится в его служебном кабинете, а дубликат поднимается над резиденцией Президента как в столице, так и над другими резиденциями Президента во время пребывания в них.
В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимо-действию властей. Между ними нет отношений подчинения См. Воеводин Л. Д. Авторитет и власть в России. Юристъ, - М., 1999. С. 151. .
В установленном Конституцией Российской Федерации по-рядке Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, в неза-висимости и государственной целостности, обеспечи-вает согласованное функционирование и взаимодей-ствие органов государственной власти Российской Федерации. Как глава государства Президент Российской Федерации представляет Россию внутри страны и в международ-ных отношениях Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 564..
Конституция определила требования, которым должен отвечать кандидат в Президенты: прежде всего кандидат в Президенты должен обладать необходимым жизненным опытом. Поэтому установлено, что Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. По сравнению с законодательством зарубежных стран это достаточно низкий возрастной уровень.
Как отмечает правовед Комаров С. А., Конституция Российской Федерации, в отличие от ранее действовавшей, сняла указание на предельно допустимый верхний возрастной ценз. Это объясняется тем, что, как показывает опыт многих зарубежных стран, и в весьма зрелом возрасте человек может сохранить достаточно высокий уро-вень здоровья, энергии, организаторских способностей и эф-фективно использовать свой большой политический опыт Комаров С. А. Правовое государство: опыт, проблемы. Юристъ. - М., 2000.С 126. .
Автор исследования считает, что новой нормой в Конституции Российской Федерации яви-лось введение требования о необходимости постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет для лица, избираемого Президентом. Этого требования, отмечает он, не было в нормах прежней Конституции, а оно целесообразно, т. к. Пре-зидент должен хорошо
знать ситуацию в стране, его должны хорошо знать избиратели (ст. 81 Конституции РФ).
Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», принятый 21 апреля 1995 г., подробно опреде-ляет порядок назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, финансиро-вания соответствующих мероприятий, формирования и орга-низации работы избирательных комиссий разного уровня, об-жалования их решений и действий, составления списков избирателей, образования избирательных объединений и блоков, голосования, определения и опубликования его ре-зультатов и т. д. См.:Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 469.
Выдвигать кандидата на должность Президента вправе из-бирательное объединение, избирательный блок и непосред-ственно избиратели, образовавшие инициативную группу в количестве не менее 100 человек. Субъекты, выдвинувшие кандидата, обязаны собрать в его поддержку не менее одного миллиона подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более семи процентов от требуемого общего числа подписей Там же. С. 450.
Конституция предусматривает, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Это установление имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц, появ-лению и сохранению стойких корпоративных групп, закрытию путей притока в эшелоны власти свежих, новых сил, полити-ческих деятелей и лидеров нового поколения См.: Понеделков А.В. Политическая элита: генезис и про-блемы ее становления в России. Ростов н /Д: СКАГС. 1999. С. 110-112. .
Вместе с тем, Конституция Российской Федерации не закрывает путь спо-собному политику, оправдавшему себя на должности Прези-дента, к выдвижению на другой срок, кроме очередного. После избрания Президента осуществляется предусмотрен-ная Конституцией процедура его вступления в должность, которое происходит на тридцатый день со дня официального объявления о результатах выборов. Она заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Фе-дерации, депутатов государственной Думы и судей Конститу-ционного Суда Российской Федерации. Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конституции. Он сфор-мулирован следующим образом: «Клянусь при осуществле-нии полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» Севостьянов Н. П. Конституционное право России. Ростов-на-Дону. «Феникс». 1999. С. 165..
Местопребыванием Президента, его резиденцией яв-ляется столица России -- Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государ-ственный флаг России.
Главным символом президентской власти в Россий-ской Федерации является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, установленный Указом Президента от 15 февраля 1994г.
Местонахождением оригинала штан-дарта (флага) является служебный кабинет в резиденции Президента в столице России -- городе Москве. Дубликат штандарта поднимается над резиденцией Президента в Москве, над
другими резиденциями во время пребывания в них Президента, устанавливается и поднимается на транспортных средствах Президента. Описание штандарта дано в названном Указе Президента Собрание Законодательства Российской Федерации 2000. №1. Ст.11. .
Осуществление ответственных полномочий, возложенных Конституцией на Президента, утверждает автор данного исследования, требует достаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимое условие для того, чтобы мотивация воли Президента основыва-лась на высших, долгосрочных государственных интересах России, а не на учете колебаний в раскладе политических противоборствующих сил в Парламенте, популистских интересов.
Согласно Конституции Президент назначает Председателя Правительства Рос-сийской Федерации с согласия Государственной Думы, назна-чает на должности заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров по предложению Председателя Правительства. В отношение органов судебной власти Президент пред-лагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации См.: Любимов А.П. Парламентское право России: Основные источники. СПб., 1997. С. 308..
2. 1. 2. Полномочия главы Российского государства

На Президента возложен Конституцией и ряд полномочий, связанных с деятельностью Государственной Думы (ст. 84 Конституции).
Президент РФ обладает широкими полномочиями в различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер (т.е. принадлежат исключительно ему), в других соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями этих других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 345..
По специфике предметов компетенции и взаимоотношений с другими органами государственной власти полномочия Президента могут быть разбиты на несколько основных групп.
А). Президент и Федеральное Собрание.
Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной думы, в то время, как выборы Президента назначаются Советом Федерации См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 347-349. Таким образом, считает автор исследования, назначение выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы ранее этого срока.
Президент имеет право законодательной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным собранием. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон должен быть отклонен или входит в силу. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, но обращение с этими посланиями не означает, что он нуждается в утверждении своих идей Сельский К. С. Реализм новой Рос-сии. Дело. - М., 1999. С. 134..
Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении референдума не вправе.
Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случаях См.: Коваленко А. И.. Конституционное право России. «Право и закон», М., 1997. С. 19.
:
а). трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч.4 ст.11 Конституции РФ);
б). при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч.3 ст. 117);
в). при отказе Думы в доверии Правительству (ч.4 ст.117). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее, чем через четыре месяца после роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена Президентом:
а). в течение года после ее избрания;
б). с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
в). в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;
г). в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
Строгое обусловливание роспуска Думы и ограничение прав Президента в этой области свидетельствуют о том, что роспуск Думы рассматривается как явление экстраординарное и нежелательное См.: Коржухина Т.М., Сенин А. С. История российской государственности . М. 1999. С.109.
.
Но при всех случаях роспуска Государственной Думы Совет Федерации продолжает свою деятельность, обеспечивая непрерывность представительской власти.
Б). Президент и Правительство.
Эти отношения основываются на безусловном приоритете президентской власти. Президент назначает Председателя Правительства РФ с одним условием, что он получит на это согласие Государственной Думы. Президент обладает сильным оружием для давления на Думу в этом вопросе: после трехкратного отклонения представленных кандидатур он вправе распустить палату и назначить новые выборы, а Председателя Правительства назначить самостоятельно. Неустойчивая многопартийная система, сложившаяся в стране, и соответствующее ей представительство в Думе исключают возможность создания однопартийного правительства большинства См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 555.
. В результате складывается ситуация, когда в состав Правительства входят представители партийных фракций Думы, находящиеся в оппозиции.
Однако Президент вправе действовать самостоятельно и единолично принимать решение об отставке Правительства и вправе этого не делать даже в условиях выраженного думой недоверия. Без участия Думы, а только по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Он имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, что подтверждает его руководящее положение в исполнительной власти.
Автор данной работы подчеркивает, что об этом же говорит и то, что не позднее недельного срока после назначения Председатель Правительства обязан представить Президенту на утверждение предложения о структуре федеральных органов государственной власти, утверждение которой главой государства ложится в основу всех назначений.
Президент единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального Банка РФ и ставит вопрос перед Думой о его освобождении от должности. Если же Дума не утверждает кандидатуру, предложенную Президентом, то последний может назначить свою кандидатуру исполняющим обязанности Председателя Центрального Банка, а затем снова внести эту кандидатуру в Думу.
Следовательно, по мнению автора работы, никакой орган не имеет инициативного права в этом вопросе, кроме Президента.
Б). Президент и субъекты РФ
Полномочия Президента РФ как главы федерального государства вытекают из его основных функций как гаранта Конституции. Из конкретных конституционных полномочий важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента. Это полномочие позволяет Президенту назначать глав администраций в регионы, когда там по каким-то причинам не могут быть проведены выборы местной администрации. Президент вправе вмешиваться в споры между органами государственной власти Федерации и регионов, а также - самих регионов. Для этого он прибегает к различным согласительным процедурам Как заметил главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, про-фессор Лукашук И. И., в Конституции РФ предусматривается и более сильный инструмент влияния Президента на субъекты РФ. Так, в соответствии с ч.4 ст. 78 он вместе с Правительством РФ обеспечивает «в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ См.: Лукашук И. И. Внешняя политика: президент и Парламент//Государство и право. 1998. № 5. С. 114.». И автор настоящей работы, анализируя суждения Лукашук И. И., отмечает, что такая формулировка означает, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.
Важное значение имеет также право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина. В таких случаях резидент передает дело в суд См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 546..
Г).Президент и судебная власть
В соответствии с принципом разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, т.е. высших судебных органов РФ. Президент также назначает судей других федеральных судов.
Окуньков Л. А. обращает внимание, что никто не вправе требовать от Президента выдвижения той или иной кандидатуры - это было бы нарушением принципа разделения властей. С этими полномочиями, отмечает он, тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и поли-тическая практика. М., 1996.. Автор исследования поддерживается этого же мнения.
В соответствии с Федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ.
В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначать исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 348.
.
Д). Военные полномочия Президента
В военной области полномочия Президента достаточно широки: он является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, утверждает военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ. Военная доктрина является составной частью концепции безопасности РФ и представляет собой систему официально принятых в государстве взглядов на предотвращение войн, вооруженных конфликтов, на военное строительство, подготовку страны к обороне, организацию противодействия угрозам военной безопасности государства, использование Вооруженных Сил и других войск РФ для защиты жизненно важных интересов РФ.
Положение Верховного Главнокомандующего позволяет Президенту отдавать любые приказы Министерству обороны, министр обороны практически работает под непосредственным руководством Президента. Президент вправе в любой момент взять на себя командование Вооруженными Силами в случае войны или угрозы агрессии.
В случае агрессии против России или ее непосредственной угрозы президент вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Но объявить состояние войны Президент не вправе. Указ о введении военного положения требует утверждения Советом Федерации.

Е). Полномочия Президента в сфере внешней политики

Как глава государства, осуществляющий высшее представительство в международных отношениях, Президент по Конституции осуществляет руководство внешней политикой РФ. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, после консультации с соответствующими комитетами или комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации назначает и отзывает послов и иных дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 561..

Ж). Полномочия Президента по введению чрезвычайного положения
Только Президент вправе вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, о чем он незамедлительно сообщает Совету Федерации и Государственной Думе См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 567..
З) Полномочия Президента по вопросам гражданства и наград
К числу полномочий Президента относится решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища. Республики, входящие в состав РФ могут иметь свое гражданство, но поскольку оно одновременно является и гражданством РФ, не вправе принимать тех или иных лиц в свое гражданство.
Президент РФ награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие военные и высшие специальные звания.
Президент РФ осуществляет помилование осужденных за уголовные преступления. Право же амнистии принадлежит Государственной Думе.

И) Акты Президента РФ

Вся деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты. Основными из них являются указы и распоряжения, которые издаются им самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства и обязательны для исполнения на всей территории РФ, имеют прямое действие и не должны противоречить как Конституции РФ, так и

федеральным законам (ч.3 ст.90 Конституции РФ См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 . С. 356.).

К). Аппарат Президента РФ

Как и в любом другом государстве, Президент РФ работает, опираясь на большое число помощников, советников и др. Согласно Конституции, он формирует и возглавляет Совет Безопасности, статус которого определяется федеральным законом. Совет Безопасности рассматривает важнейшие вопросы, связанные с безопасностью государства См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 .С. 358..

Президент также формирует Администрацию Президента РФ, которая включает в себя большое число управлений (государственно-правовое, контрольное, финансово-бюджетное, федеральной государственной службы, по работе с территориями, информационное, по вопросам гражданства, по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания и др.). При Президенте созданы Служба безопасности, Служба протокола, приемная.

Большую роль в организации работы Президента РФ играют Служба помощников, различные советы и комиссии. Президент самостоятельно назначает и смещает сотрудников аппарата, дает им поручения и определяет участки работы. Управление делами Президента является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и подведомственных ему предприятий, организаций и учреждений по финансовому, материально-техническому и социально-бытовому обеспечению Администрации Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, высших судебных органов, Центризбиркома и др.

Как считает Лукашук И. И., Президент по Конституции не является главой исполни-тельной власти. Поэтому снята действовавшая ранее консти-туционная норма о том, что Президент «руководит деятель-ностью Совета Министров». Однако, как подчеркивает он, специфика полномочий Президента и Правительства, их связь и соотношения таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влия-ния Президента на деятельность Правительства См.: Лукашук И. И. Внешняя политика: президент и Парламент//Государство и право. 1998. № 5. С. 110-111..

Автор данной работы считает, что грош цена всей конституционной законности, если Президент не реализует своей конституционной функции и допустит территориальный распад государства, внешнее вмешательство во внутренние дела или развитие сепаратизма.

Конституция РФ указывает, что осуществление этой функции должно проходить в «установленном Конституцией РФ порядке» (например, путем введения военного или чрезвычайного положения, что предусмотрено ч.2 ст. 87 и ст. 56 Конституции РФ). Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Конституционного суда (в России другие органы государственной власти правом толкования Конституции не обладают См.: Скуратов Д. Институт президентства в республиках Российской Феде-рации парламентского типа // Право и жизнь. 1997. № 10. С. 53-72.).

2. 1. 3. Основание и порядок прекращения полномочий

Президента РФ

Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ). Однако в Конституции предусмотрен институт отрешения Президента от должности (ст. 93). Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным, особенно с учетом теперешней политической ситуации в России, расклада сил в парламенте См.: п. 1 Положения о МИД РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г.// Дипломатический вестник, 1995, № 4, с. 4-7.

.

Поэтому вполне правомерно Конституция установила до-статочно сложный порядок отрешения. Инициатива об этом уже не может исходить от одного депутата (как бывало ра-нее). Для этого требуется не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения спе-циальной комиссии, образованной Думой.
В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Со-брания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Госу-дарственная Дума выдвигает обвинение, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Консти-туционный Суд дает заключение о соблюдении устано-вленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федера-ции отрешает Президента от должности.
В обеих палатах эти вопросы решаются двумя третями голосов от об-щего числа депутатов (членов). Лукашук И. И. отмечает, что сняты имевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Прези-дента от должности, как «нарушение конституции, закона и присяги». Он подчеркивает, что по действующей Конституции отрешение возможно только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти кате-гории имеют строго юридическое содержание, не могут произ-вольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке См. Лукашук И. И. Внешняя политика: Президент и Парламент. Юристъ. - М., 1999. С. 11 .
Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой об-винения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Президент Российской Федерации приступает к исполне-нию полномочий с момента принесения им присяги и пре-кращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь из-бранным Президентом. Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспо-собности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом вы-боры Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.
Чиркин В. Е. обращает внимание, что Конституция 1993 г. не предусматривает должность ви-це-президента. По его мнению, это необязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционирования вице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конститу-ционную практику других стран, не знающих такого института, решено не вводить его и в России. Во всех случаях, когда Президент России не в состоянии выполнять свои обязан-ности, их временно исполняет Председатель Прави-тельства Российской Федерации См. Чиркин В. Е. Юристъ. - М., 1999. CС. 123.
. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Ду-му, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации
Прекращение исполнения Президентом своих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранного Президента.
Досрочное прекращение полномочий Пре-зидента возможно в случае:
1) его отставки;
2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуще-ствлять принадлежащие ему полномочия;
3) отрешения от должности.
Первый случай предполагает наличие заявления Пре-зидента. По второму случаю в Конституции РФ не предус-мотрено никакой процедуры, но автор данной работы предполагает, что проведение медицинского консилиума должно регулировать-ся федеральным законом. Речь здесь идет не о кратковре-менном заболевании, а о неизлечимой болезни, делающей невозможным исполнение обязанностей.
Третий случай пред-полагает принудительные действия, указанные в ст. 93 Кон-ституции РФ. В этих случаях выборы нового Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий.
Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Пред-седатель Правительства, что является логичным в связи с отсутствием в РФ должности вице-президента.
Председатель Правительства становится временно исполняющим обязан-ности Президента РФ в случаях смерти Президента, дли-тельной болезни, когда она не носит стойкого характера, при досрочном прекращении обязанностей Президента в связи с отставкой или стойкой неспособностью выполнять свои обя-занности по состоянию здоровья. Исполнение обязанностей Президента в указанных возможных случаях (некоторые из них указаны в Конституции, другие -- нет) основывается на самой Конституции, а потому не требует чьего бы то ни было назначения.
Однако Президент РФ вправе своим ука-зом возложить временное исполнение своих обязанностей на Председателя Правительства РФ в случае кратковремен-ной неспособности их исполнения по болезни. Именно такой Указ был издан 19 сентября 1996 г. Б. Н. Ельциным в связи с предстоящей ему хирургической операцией и действовал до подписания Президентом Указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства обязанностей Президента РФ Охотский Е.В. Политическая элита и российская действительность. М.: РАГС. 1996. С.181. .
Президентские обязанности передавались главе Правительства в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и такти-ческим ядерным оружием, для чего были переданы соот-ветствующие технические средства ("ядерная кнопка"). Мо-менты временной передачи полномочий и их прекращения были определены отдельными указами Президента РФ (не-посредственно перед началом хирургической операции -- с 7.00 5 ноября 1996 г. и сразу же после окончания действия наркоза -- в 6.00 6 ноября 1996 г.).
Временно исполняющий обязанности Президента ограничен в своих правах. Так, он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Эти ограничения вытекают из того, что исполняющий обязанности Президента получает свой мандат не непосредственно от народа.
Конституция РФ предусматривает возможность прину-дительного отрешения Президента от должности на основа-нии обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А. Туманова. - М.: Юристъ 1997. - стр.68.
.
Этот институт, известный в зарубежном конституционном праве как "импичмент", яв-ляется сильной гарантией против злоупотребления властью и нарушения главой государства конституционных порядков. Этот институт всегда предполагает сложную процедуру и применяется весьма редко -- в США, например, за более чем двухсотлетнюю историю было только две попытки от-странения Президента от должности в порядке импичмента, но обе они закончились безрезультатно.
Начало процедуры отрешения Президента РФ от долж-ности сопряжено с выполнением двух условий. Обвинение Государственной Думой Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления долж-но быть подтверждено:
1) заключением Верховного Суда РФ о наличии в дей-ствиях Президента РФ признаков преступления;
2) заключением Конституционного Суда РФ о соблюде-нии установленного порядка выдвижения обвинения.
Сама процедура отрешения имеет две стадии:
1) Государственная Дума двумя третями голосов от обще-го числа депутатов (т. е. 300 голосов) принимает решение о выдвижении обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем одной третью депутатов Государствен-ной Думы (т . е. 150 депутатами) и должно быть вынесено зак-лючение специальной комиссии, образованной Государствен-ной Думой (большинством голосов, т. е. 226 депутатами).
2) Решение об отрешении Президента- РФ от должности выносит другая палата парламента -- Совет Федерации -- двумя третями голосов от общего числа членов (т. е. 119 голо-сами) не позднее чем в трехмесячный срок после выдвиже-ния Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет приня-то, обвинение против Президента считается отклоненным См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1996, № 47, ст. 2716; Собрание законодательст-ва РФ, 1999, № 34, ст. 4081.
.
Следовательно, в процедуре отрешения Президента РФ от должности участвуют обе палаты Федерального Собра-ния, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Тем самым создаются гарантии против политического волюнта-ризма и в процедуру включаются наиболее компетентные для решения данного вопроса органы государственной власти.
Отрешение Президента РФ от должности прекращает исполнение им своих обязанностей. Бывший Президент теря-ет конституционную неприкосновенность и может быть при-влечен к уголовной ответственности как обычный гражданин.
При даче Конституционным Судом заключения о соблюдении порядка выдвижения обвинения решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государствен-ной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок реше-ние Совета Федерации не будет принято, обвинение против Пре-зидента считается отклоненным.
Специальная комиссия проверяет обоснованность выдви-нутого против Президента обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установлен-ных Регламентом Государственной Думы.
Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соот-ветствующие документы, заслушивает представителя Прези-дента. Комиссия большинством голосов принимает заключе-ние о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюде-нии процедуры выдвижения такого обвинения.
Если предложение о выдвижении обвинения против Пре-зидента не получило поддержки палаты, Государственная Дума принимает постановление об отказе в выдвижении об-винения против Президента, которое является окончательным и подлежит официальному опубликованию.
После отрешения от должности Президент может понести на-казание, если приговором суда будет установлено совершение тяж-кого преступления, предусмотренного УК РФ.
2. 1. 4. Президент республики - субъекта РФ

Правовой статус Президента республики в составе Рос-сийской Федерации определяется конституциями республик в составе Российской Федерации, а также законами этих респу-блик о Президенте. Согласно этому законодательству в большинстве республик Президент избирается гражданами республики на основе всеобщего, равного, прямого избира-тельного права при тайном голосовании сроком на 4-5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд.
Президент не может быть депутатом представительных (законодательных) органов в республике, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, общественных объединениях, коммерческих организациях, не может зани-маться предпринимательской деятельностью и вести другую оплачиваемую работу. На время выполнения своих обязанно-стей Президент приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических организациях.
В большинстве республик Президент является главой го-сударства, высшим должностным лицом и главой исполни-тельной власти. В этом качестве он выступает гарантом госу-дарственного суверенитета и территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов, а также принятых ею международных и межреспубликанских обяза-тельств; представляет республику в ее отношениях с Россий-ской Федерацией См., напр.: Закон Удмуртской Республики «О Президенте Удмурт-ской Республики» от 11 ноября 1993 г., входящими в состав СНГ государствами, а также в международных отношениях; обращается с посла-ниями к парламенту и народу; участвует в работе парламента; информирует парламент о важных вопросах; обладает правом законодательной инициативы в парламенте республики; подписывает и обна-родует законы, одобренные на референдуме; принимает от-ставку правительства с согласия парламента.
Президент участвует от имени республики в решении во-просов, относящихся к совместному ведению с РФ; вводит чрезвычайное положение на территории республики или в отдельных ее регионах с последующим утверждением его парламентом; ведет переговоры, подписы-вает международные и межгосударственные договоры, в их рамках заключает соглашения; исполняет другие полномочия См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С.564..
Президент назначает с согласия парламента Председате-ля правительства; назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов и дру-гих ведомств республики, представляет в парламент для утверждения кандидатуры на должность председателей Вер-ховного и Высшего Арбитражного Судов республики, назнача-ет и освобождает от должности председателей и судей рай-онных и городских судов; осуществляет общее руководство деятельностью правительства; обеспечивает взаимодействие возглавляемых им органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; отменяет постановления и распоряжения правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных ему органов исполнительной влас-ти; приостанавливает действие актов местной администрации в случае противоречия их конституции и законам республики, а также актам Президента См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 576..
В ряде республик Президент наделен правом роспуска парламента (Калмыкия, Тува и др.). В некоторых республиках (Башкортостан, Бурятия и др.) он пользуется правом «отлагатель-ного вето».
Специфические функции и своеобразие смешан-ной формы правления можно рассмотреть на примере Конституции Армении, в которой данная проблема отражена в заострен-ной форме. Так, ст. 5 этой Конституции, закрепля-ющей принцип разделения властей как норматив-но-правовой фундамент для структурирования государственной власти и ее институтов, гласит: "Государственная власть осуществляется в соот-ветствии с Конституцией и законами - на основе принципа разделения законодательной, исполни-тельной и судебной властей". Шмавонян Г. обращает внимание, что по смыслу некоторых положений Конституции РА институт президента не вписывается в названную выше триаду властей, выносится за рамки разделения властей и конструируется в виде отдельно стоя-щей власти, возвышающейся над ее основными ветвями. Претензию президентской власти на ме-сто вне системы разделения властей, по сути необоснованную с точки зрения современного конституционного правопонимания, порождает и поддерживает ряд положений, содержащихся в Конституции РА См.: Г. Шмавонян. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: опыт Армении // Государства и право, 2000 г., № 13, с. 68-69.. В частности, согласно Консти-туции РА, исполнительная власть закрепляется за Правительством (ч. 1 ст. 85), законодательная - за Национальным Собранием (армянским парла-ментом) (ч. 1 ст. 62), судебная - за системой судеб-ных органов (ч. 1 ст. 91), а Президент РА прямо не относится ни к одной из ветвей власти. Функцио-нально-ролевое предназначение института пре-зидента в общевластном механизме сформулиро-вано в Конституции (ст. 49) следующим образом:
"Президент Республики Армения обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функцио-нирование законодательной, исполнительной и судебной властей. Президент Республики являет-ся гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности Республики". Непре-ложную часть этих конституционных формули-ровок составляет еще одна, содержащаяся в ч. 1 ст. 94: "Гарантом независимости судебных орга-нов является Президент Республики". Как отмечает автор данной работы, цитиро-ванные формулировки в сочетании с невключе-нием института президента в конструкцию испол-нительной ветви создают юридический образ новой (президентской) ветви власти: согласно им президентская власть оказывается как бы выве-денной из системы разделения властей и обозна-ченной в качестве самостоятельного вида власти См.: Чиркин. В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. №5. С. 18..
Представление о четвертой (президентской), ветви власти, не вписывающейся в классические рамки разделения властей, подкрепляет и своеоб-разная структура конституционной регламента-ции механизма государственной власти: положе-ния, определяющие статус и полномочия Прези-дента РА, выделены в самостоятельную главу (гл. 3) Конституции, которая помещена перед главами, регулирующими законодательную, -
исполнительную и судебную власти (гл. 4,5, 6 соот-ветственно) См.: Ноздрачев А.Ф. Конституционные основы исполнительной власти в РФ // Ис-полнительная власть в РФ. М., 1996. С. 4-5..
Между тем президентская власть (вся совокуп-ность конституционных полномочий Президен-та) в Армении чрезвычайно разнонаправленна и развертывается по существу на всех направлени-ях организации и осуществления государственной власти: в вопросах и сферах формирования, от-ставки, определения структуры и порядка деятель-ности Правительства; реализации собственно ис-полнительной власти (причем она включает в себя весь комплекс решающих правомочий исполни-тельной власти); нормотворческой деятельности и отношений с Национальным Собранием; форми-рования судебной системы; организации и фор-мирования государственного аппарата и т.д. См.: Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция: неолитическая практика. М., 1996. С. 1-21, 36, 77..
В правовой литературе определенное призна-ние получило представление о президентской власти в контексте полупрезидентской республи-ки как о четвертой ветви власти наряду с тради-ционной триадой. А.Ш. Арутюнян определяет эту мысль следующим образом: «...В странах, где президент не входит в систему исполнительной власти, следует различать и президентскую власть, или, как ее называет В.Е. Чиркин, - арби-тражную власть, которая обеспечивает, как это говорится, например, в конституционных текстах Франции, Румынии, Армении, нормальное функ-ционирование публичных властей См.: Арутюнян А.Ш. Институт Президента РА. Ереван, 1996. С. 23-25. .
Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей террито-рии республики. Акты Президента имеют подзаконный характер. Следует отметить, что некоторые конституции республик в составе Российской Федерации наделяют Президентов этих республик полномочиями, выходящими за рамки полномочий этих республик. Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия) Президент этой республики располагает правом определять порядок образования территориальных воинских и иных формирований, хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации все такого рода вопросы входят в чис-ло исключительных полномочий Российской Федерации Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, со-временность. М., 1997. С. 159-160. .
Законодательство республики в составе Российской Феде-рации допускает досрочное прекращение полномочий Прези-дента в случае его добровольной отставки, отрешения от должности, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
2. 2. Органы представительной и законодательной власти Российской Федерации

2. 2. 1. Правовой статус и структура Федерального собрания

Федеральное Собрание состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы (см. Прилож. 6).
Согрин В. В. отмечает, что исторически двухпалатная структура парламента воз-никла в странах Запада как способ сдерживания одной пала-той (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических рево-люций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся раз-бушевавшегося народа. Верхние палаты обычно комплектовались откро-венно недемократическим или менее демократическим пу-тем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привилегии. Таким путем, подчеркивает он, правящим кругам удава-лось достигать известного равновесия палат и стабилизирую-щего воздействия парламента на общественную жизнь См.: Согрин В. В. Современная Российская модернизация: этапы, логика, цель// Вопросы философии. 1997. № 2. С.89.
В Российской Федерации двухпалатность парламента -- относительно новое явление, возникшее только в 1990 году, когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформиро-ваны Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 1917 года, высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был од-нопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5 / Под ред. Е.И. Индова. М.. 1987. С. 124.
.
Основываясь на суждениях правоведов, автор данного исследования отмечает, что двухпалатность в Российской Федерации в период с 1990 по 1993 гг. была не очень эффективной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум -- руководящий орган всего парла-мента, подавлявший инициативу палат.
Российский федера-лизм, отмечает он, тогда еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты федерации -- реальной самостоятельности. Только Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устрой-ства, а как фундаментальная основа реального федерализ-ма, призванного расширить права и самодеятельность наро-да и обеспечить глубокие реформы в политическом и эконо-мическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат федерального Собрания, их различная компетенция и различный статус депутатов. Отсюда, как отмечает автор данной работы, - специ-альная неповторимая роль каждой палаты, которые в сово-купности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время -- единство Российской Федерации.
Коваленко А. И. отмечает, что двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая -- второй или одна -- нижней, а другая -- верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодатель-ном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматрива-ются как части единого парламента и в этом смысле они рав-ноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же вре-мя, говорит он, нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (имен-но с нее начинается законодательный процесс), которая по-этому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни См.: Коваленко А. И.. Конституционное право России. «Право и закон», М., 1999.С. 231.. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что, как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом См.: Севостьянов Н. В. Конституционное право России. Ростов-на-Дону. Феникс. 1999.С.87..
Конституция РФ делит меж-ду палатами функцию назначения ряда высших должност-ных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каж-дой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания первого созыва (1994-- 1995 гг.) механизм преодоления разногласий между палатами способствовал предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций См.: Козлов Е. И., Мутафин О. Е. Конституционное право России. Юрист. М., 1999. С. 134. .
Двухпалатная структура Федерального Собрания эффек-тивно помогает разрешению разногласий между различны-ми социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к "ули-це", т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты "снимают" остроту как политических, так и межрегиональных проти-воречий, содействуя устойчивости государственного кораб-ля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно урав-новешивающих друг друга и в своей совокупности уравнове-шивающих исполнительную и судебную власть См.: Журнал. Советская юстиция. 1999. № 10. С. 39. .
Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993--1995), что было установлено в Заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Автор работы предполагает, что это, по-види-мому, было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем, чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламен-та и критерии оценки депутатов.
В декабре 1995 года Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок 4 года.
Переход полномочий Совета Федерации первого созыва к Совету Федерации, образованному в соответствии с Феде-ральным законом о порядке формирования Совета Федера-ции Федерального Собрания РФ от 5 декабря 1995 г., был отрегулирован специальным Постановлением Совета Феде-рации от 9 декабря 1995 г., т. е. Советом Федерации еще первого созыва. Было признано, что полномочия Совета Федерации первого созыва прекращаются после истечения срока, на который он был избран (т. е. на два года), и с мо-мента начала работы Совета Федерации, сформированного в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. (Совет Федерации начал свою работу в январе 1996 г.).
Соот-ветственно были признаны правомочными решения Совета Федерации первого созыва. По предположению автора данного исследования, в будущем вопроса о переходе полномочий Совета Федерации возникать не будет, поскольку введенный законом принцип его формирова-ния превращает его в постоянно действующий орган, не зависящий от всеобщих выборов.
2. 2. 2. Полномочия Совета Федерации

Совет Федерации -- государственный орган всей Федерации. Он призван выражать интересы отдель-ных местностей, региональные мнения и чаяния. Его решения и другие волеизъявления адресуются не отдель-ным субъектам РФ, а государству в це-лом, т. е. всей Российской Федерации Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С.576..
К ве-дению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами РФ, утвержде-ние указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, назначение выборов Президента Российской Федерации; от-странение Президента Российской Федерации от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Рос-сийской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назна-чение на должность и освобождение от должности Генераль-ного прокурора Российской Федерации Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. М„ 2000. С. 137. (ст. 102 Конституции РФ).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 101) Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом См.: Федеральный закон от 11 января 1995г. «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167..
Совет Федерации наз-начает на должность и освобождает от должности заместите-ля Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.
Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации первого созыва, принятым Советом Федерации 2 февраля 1994 года, и Постановлениями Совета Федерации.
Деятельность Совета Федерации основывается на прин-ципах коллективного, свободного обсуждения и решения во-просов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмот-ренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе про-водить закрытые заседания. Совет Федерации избирает из своего состава тайным го-лосованием Председателя Совета Федерации и трех его заместителей. Председатель Совета Федерации и его замес-тители не могут быть представителями одного субъекта Рос-сийской Федерации См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999.
.
Председатель Совета Федерации разрабатывает проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации; созы-вает, в том числе по предложению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или по требованию, поддержанному не менее чем одной пятой от общего числа депутатов Совета Федерации, внеочередные заседания палаты; ведет заседания палаты; ведает внутрен-ним распорядком деятельности палаты; направляет для рас-смотрения в соответствующие комитеты палаты законы, при-нятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; на-правляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральные законы, принятые Государ-ственной Думой после их одобрения Советом Федерации; организует проведение парламентских слушаний; решает во-просы распределения обязанностей между своими заместите-лями; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами РФ, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.
За-местители Председателя замещают Председателя в его от-сутствие, выполняют порученные им обязанности, а также выполняют другие
полномочия по вопросам внутреннего рас-порядка деятельности палаты.
Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Фе-дерации подлежат послания и обращения Президента Россий-ской Федерации; законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 106, 108); проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Кон-ституцией Российской Федерации(ст. 102); предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации; предложения по направлению запросов Совета Федерации в Конституционный Суд См.: Одайник О. П. Проблемы современного управления государством// Право и жизнь. № 7. 1999. С. 198. .
Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Депутат Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего. Заседания Совета Федерации предусматривают следую-щие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключи-тельное слово по обсуждаемому вопросу, выступления в пре-ниях по содержанию обсуждаемого вопроса, обсуждаемым кандидатурам, при внесении предложений, по мотивам голо-сования, по порядку ведения заседания, а также справки, ин-формации, заявления, обращения См.: Одайник О. П. Проблемы современного управления государством// Право и жизнь. № 7. 1999. С. 199. .
Деятельность Совета Федерации обеспечивается его ап-паратом. состоящим из аппаратов комитетов, Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместите-лей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационно-технологического и финансово-хозяйствен-ного обеспечения, кадровой службы, секретариата руководи-теля аппарата и других обеспечивающих служб.
Основными задачами аппарата Совета Федерации явля-ются документальное, организационное и правовое обеспече-ние деятельности Совета Федерации и его органов; обеспе-чение коллегиальной выработки решений и проведение согласительных процедур; формирование и обеспечение еди-ной системы документооборота; информационное и организа-ционно-техническое обеспечение; координация работы под-разделений аппарата Совета Федерации, обеспечивающих работу этой палаты Лазарев В.В. Теория государства и права. -М.: 1998. С. 69..
Общие виды информационного, правового, экспертного, организационного и иного обеспечения Совета Федерации осуществляются государственными учреждениями и пред-приятиями, составляющими систему государственных учреж-дений и предприятий, обеспечивающих деятельность Феде-рального Собрания Российской Федерации. К ним относятся Парламентская библиотека, Парламентский центр. Приемная Федерального Собрания Российской Федерации, Издатель-ство Федерального Собрания и другие государственные уч-реждения и предприятия Лазарев В. В. Конституционное правосудие: механизм реализации// Российская газета, 1999. № 12, С. 15.
.
Трехлетний опыт существования Совета Фе-дерации Федеративного Собрания сначала как избранного, а затем как сформированного на ос-нове представительства от Совета Федерации по-казывает необходимость трех коренных измене-ний в его деятельности.
Во-первых, должно резко возрасти влияние верхней палаты парламента на законотворческий процесс. Сейчас Совет Федерации выступает в роли статиста, одобряя или отклоняя подготов-ленные Думой законы. Необходимо изменить процедуру подготовки и утверждения законопро-ектов. После внесения в Федеральное Собрание разработанного правительством законопроекта первым его должен рассматривать Совет Федерации, а не Государственная Дума. Важная задача верхней палаты вообще состоит в том, чтобы рас-сматривать и обсуждать правильные законопро-екты. Собранный богатый опыт и те выводы, к которым приходят субъекты Федерации в про-цессе выполнения ими законов, должны посту-пать через "первый канал" в федеральное зако-нодательство. Это должна быть важнейшая кон-трольная функция Совета Федерации в структуре Федерации. Проект закона, позиция Совета Фе-дерации и контраргументы правительства пере-даются затем в Государственную Думу на рассмо-трение.
Все принятые Думой законы направля-ются снова Совету Федерации. Верхняя палата проверяет, была ли учтена позиция первого тура и не внесла ли Государственная Дума других из-менений. В случае если Совет Федерации не со-гласен с формулировкой принятого Госдумой за-кона, он может отправить его в согласительную комиссию. Предлагаемая выше процедура успеш-но функционирует в Германии и, полагаю, могла бы с учетом специфики нашего парламента быть применена в России.
Во-вторых, в серьезной корректировке нужда-ется ст. 106 Конституции России, в которой дан перечень федеральных законопроектов, обяза-тельных к рассмотрению Советом Федерации. Его необходимо наделить разными полномочия-ми в отношении внесенных законопроектов. За-коны, которые в особой степени затрагивают ин-тересы субъектов Федерации, должны прини-маться только при одобрении Совета Федерации. К такого рода законам предлагается отнести сле-дующие: законы, изменяющие Конституцию; за-коны, касающиеся финансовых поступлений зе-мель (прежде всего законы о налогах); законы, вторгающиеся в административный суверенитет субъектов Федерации (регламентация полномо-чий, сроки, административные сборы, способы передачи документов по инстанции и пр.). Во всех остальных случаях Совет Федерации не должен иметь права вето, т.е. права снять закон с обсуж-дения, но может одобрить или не одобрить закон См.: В.Н.Лысенко. Развитие Федерации и Конституции России. Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений// Государство и право. № 12. 1999. С. 84. .
В-третьих, Совет Федерации мог бы также взять на себя некоторые "горизонтальные функ-ции" и роль арбитра в спорах между субъектами Федерации. Речь идет о следующем. Поскольку в стране перестала существовать вертикаль пред-ставительных органов власти. Совет Федерации мог бы заняться подготовкой модельных законов для субъектов Федерации, приведением в соот-ветствие с Конституцией РФ и федеральным за-конодательством конституций (уставов) субъек-тов Федерации. Это можно было бы делать в рам-ках совещания председателей законодательных собраний субъектов Федерации См. В.Н.Лысенко. Развитие Федерации и Конституции России. Конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений// Государство и право. № 12. 1999. С. 69..
2. 2. 3. Полномочия Государственной Думы

Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного, коллективного обсуждения и решения вопросов. Заседания Государственной Думы проводятся открыто, хотя палата вправе проводить и закрытые заседания. Порядок деятельности Государственной Думы опреде-ляется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государ-ственной Думы от 25 марта 1994 года См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания -- парламента
Российской Федерации. - Издание Государственной Думы. 1998..
Председатель Государственной Думы ведет заседания па-латы; ведает внутренним распорядком палаты; назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы; представляет палату во взаимоотно-шениях с другими государственными органами, обществен-ными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств и в международных парламентских организациях; участвует в согласительных процедурах в целях разрешения разногласий между органами государственной власти Россий-ской Федерации и органами государственной власти субъек-тов Российской Федерации, а также между органами государ-ственной власти субъектов Российской Федерации; издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции, которые могут быть отменены Севостьянов Н. В. Конституционное право России. Ростов-на - Дону. «Феникс». 1999. С.98.
Заместители Председателя Государственной Думы по по-ручению Председателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его отсутствие, решают другие вопросы внут-реннего распорядка деятельности палаты согласно распреде-лению обязанностей между ними.
Совет Государственной Думы согласно ее Регламенту (ст. 14):
- разрабатывает проект общей работы Государственной Думы на очередную сессию;
- составляет календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц; созывает по предложению Президента Российской Федерации или по требованию депу-татского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Правительства Российской Феде-рации внеочередные заседания палаты;
- направляет для рас-смотрения в комитете палаты законопроекты, внесенные в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы;
- принимает решение о возвращении субъектам права законодательной инициативы внесенных в Государ-ственную Думу законопроектов, если не выполнены требова-ния Регламента, предъявляемые к вносимым законопроектам;
- принимает решение о проведении парламентских слушаний; - утверждает распределение обязанностей между заместите-лями Председателя Государственной Думы;
- разрешает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соот-ветствии с Регламентом Государственной Думы.
Регламентом Государственной Думы определяется поря-док объявления амнистии. Оно осуществляется Государ-ственной Думой путем принятия постановлений об объявле-нии амнистии и о порядке исполнения амнистии Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 456..
В Регламенте Государственной Думы установлен порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, ратификации международных договоров Российской Федерации и поря-док международного межпарламентского сотрудничества.
Государственная Дума рассматривает внешнеполитиче-ские вопросы по собственной инициативе, или в связи с об-ращением Президента РФ, либо по до-кладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты.
Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным во-просам внешней политики России, а также по вопросам меж-дународных отношений в целом См.: Коваленко А. И.. Конституционное право России. «Право и закон», М., 1999. С. 235.. Инициатива внесения про-ектов обращений и заявлений может исходить от субъектов права законодательной инициативы.
Государственная Дума утверждает Положение об участии российских представителей в работе межпарламентских ко-миссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также Положение о парламентских деле-гациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассам-блее государств -- участников Содружества Независимых Государств, в Межпарламентской Ассамблее СБСЕ. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарла-ментского Союза регламентируется Положением о парла-ментской группе России, принимаемым общим собранием парламентской группы.
Внеочередному рассмотрению на заседании Государ-ственной Думы подлежат послания и обращения Президента Российской Федерации; законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерации или Правитель-ством Российской Федерации; проекты федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетной системе Российской Федерации; федеральные законы, возвращенные на повтор-ное рассмотрение Государственной Думы; проекты феде-ральных законов о ратификации международных договоров; проекты Регламента и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Иные зако-нопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты См.: Там же. С. 237..
Правовое, организационное, документальное, информаци-онное, материально-техническое, социально-бытовое обеспе-чение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. Наряду с Аппаратом Государственной Думы информацион-ное, правовое, экспертное, организационное и иное обеспечение Государственной Думы осуществляется также государствен-ными учреждениями и предприятиями, обеспечивающими деятельность обеих палат Федерального Собрания (Парламент-ская библиотека, Парламентский центр, издательство и т. д.).
Фракции и депутатские группы осуществляют подбор и расстановку кадров своего аппарата, руководство и контроль за их деятельностью, а также определяют служебные обязан-ности сотрудников аппарата в соответствии с заключенными с ними трудовыми договорами (контрактами).
В Регламенте Государственной Думы установлен также порядок рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации. Предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации вы-носится фракцией либо депутатской группой в Государствен-ной Думе, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатов палаты. Государственная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительству Рос-сийской Федерации в недельный срок после его внесения, во внеочередном порядке См. Любимов А. П. Парламентское право России: основные источники. СПб., 1997. с. 308..
Вопрос о доверии Правительству Российской Федерации рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке в течение 10 дней со дня внесения представления. Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы См. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А. Туманова. - М.: Юристъ. 1997. - стр.69.
.
В Регламенте Государственной Думы установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Председателя Центрального банка Российской Федерации.
Регламентом Государственной Думы определяется поря-док объявления амнистии. Оно осуществляется Государ-ственной Думой путем принятия постановлений об объявле-нии амнистии и о порядке исполнения амнистии1.
Государственная Дума рассматривает внешнеполитиче-ские вопросы по собственной инициативе, или в связи с об-ращением Президента Российской Федерации, либо по до-кладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты.
Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным во-просам внешней политики России, а также по вопросам меж-дународных отношений в целом1. Инициатива внесения про-ектов обращений и заявлений может исходить от субъектов права законодательной инициативы. Проекты обращений и заявлений Государственной Думы, касающиеся внешнеполи-тических вопросов, предварительно рассматривается Комите-том Государственной Думы по делам Содружества Независи-мых Государств и связям с соотечественниками, а в случае необходимости и другими комитетами палаты по профилю их деятельности См.: Карташов Н. Н. Парламент России. Уч пос. Нижний Новгород, 1997. С.67..
Международные договоры Российской Федерации, подле-жащие ратификации, вносятся Президентом Российской Фе-дерации в Государственную Думу вместе с проектом феде-рального закона о его ратификации, пояснительной запиской и другими необходимыми документами и материалами. Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификации Государственной Думой и направляет ему на заключение договор с сопроводительными материалами См.: Постановление Государственной Думы от 18 января 1999 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Со-брания Российской Федерации к Сейму Литовской Республики в связи с готовящейся департацией из Литовской Республики группы граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 4. Ст. 280. . Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляется в Комитет Государ-ственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии их компетенцией.
Согласно Регламенту Государственная Дума может в слу-чае необходимости заключать с парламентами других госу-дарств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. Государ-ственная Дума принимает программы сотрудничества с пар-ламентами других государств. В соответствии с этими про-граммами Совет Государственной Думы с учетом мнений фракций, депутатских групп, комитетов, а также Председателя Государственной Думы определяет состав официальных пар-ламентских делегаций, направляемых за рубеж. Государствен-ная Дума вырабатывает согласованный с Советом Федерации порядок формирования общих делегаций и российских частей межпарламентских комиссий (парламентских, рабочих групп) Федерального Собрания.
Государственная Дума утверждает согласованный с Сове-том Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Государственной Думы, выезжающих за рубеж в рамках Межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания См.:Собрание Законодательства Российской Федерации 2000. №1. Ст.11.
.
Государственная Дума или 1/5 ее депутатов могут обра-щаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия Конституции Россий-ской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Пра-вительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, не вступивших в силу. Государствен-ная Дума может также обратиться с запросом о толковании Конституции Российской Федерации и по другим вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы.
2. 2. 4. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания

В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат.
Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведение осуществляют подготовку и предварительное рассмотрена законопроектов; организуют проводимые палатами парламентские слушания; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению палат.
Автор данной работы обращает внимание на некоторые различия в функциях комитетов Совета Федерации и Госдумы. Первые осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой федеральным законам и способствуют реализации положения Конституции РФ и федеральных законов, а комитеты Государственной Думы осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета.
Совет Федерации в обязательном порядке образует:
Комитет по вопросам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;
Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;
Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредит ному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию;
Комитет по вопросам экономической реформы, собствен-ности и имущественных отношений;
Комитет по делам Содружества Независимых Государств;
Комитет по международным делам;
Комитет по вопросам безопасности и обороны;
Комитет по социальной политике;
Комитет по аграрной политике;
Комитет по вопросам науки, культуры и образования См.: Постановление Государственной Думы Федеральное Собрания Российской Федерации от 17 января 1999г. «Об образовании комитетов Государственной Думы» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. № 1. Ст. 42-44.
.
Состав комитетов Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от числа депутатов Совета Федерации
Председатель комитета, его заместители, секретарь комитета избираются на заседании комитета большинством голосов от числа избранных членов комитета. Председатель комитета утверждается Советом Федерации большинством голосов от числа избранных депутатов палаты. Председатель комитета, его заместители и секретарь не могут быть депутатами, из-бранными от одного субъекта Российской Федерации. Чис-ленный состав каждого комитета определяются Советом Фе-дерации, но не может быть менее 10 депутатов палаты.
Все депутаты Совета Федерации входят в состав комитетов, за исключением Председателя палаты и его заместителей. При этом депутат может быть членом не более одного коми-тета палаты.
Согласно своему Регламенту (ст. 17) Государственная Дума образует следующие комитеты:
Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе;
Комитет по труду и социальной поддержке;
Комитет по охране здоровья;
Комитет по экологии;
Комитет по образованию, культуре и науке;
Комитет по делам женщин, семьи и молодежи;
Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам;
Комитет по экономической политике;
Комитет по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности;
Комитет по аграрным вопросам;
Комитет по промышленности, строительству, транспорту и энергетике;
Комитет по природным ресурсам и природопользованию;
Комитет по обороне;
Комитет по безопасности;
Комитет по международным делам;
Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;
Комитет по делам национальностей;
Комитет по делам Федерации и региональной политике;
Комитет по вопросам местного самоуправления;
Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций;
Комитет по организации работы Государственной Думы;
Комитет по информационной политике и связи;
Комитет по вопросам геополитики См.: Постановление Государственной Думы Федеральное Собрания Российской Федерации от 17 января 1999г. «Об образовании комитетов Государственной Думы» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. № 1. Ст. 41..
В случае необходимости могут создаваться и другие комитеты.
Комитеты Государственной Думы образуются на срок полномочий Государственной Думы данного созыва.
Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.
Комиссии Государственной Думы формируются из числа членов палаты. Государственная Дума образует следующие комиссии:
мандатную;
- для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;
- для подсчета результатов тайного голосования;
- для дачи заключения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 93 Конституции РФ;
- а также другие.
Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия и устав определяются постановлением палаты.
Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 более 35 депутатов палаты.
Решение комитета, комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии, присут-ствующих на заседании, если иное не установлено Регламентом палаты.
Комитеты, комиссии имеют право вносить предложения nо повестке дня заседания палаты. Представители комитета комиссии имеют право выступать на заседаниях палаты, заседаниях других комитетов и комиссий своей палаты с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к ведению представляемого ими комитета, комиссии.
Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений предприятий, учреждений, организаций.
Органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации и их должностные лица обязаны (по Регламенту Государственной Думы --1 десятидневный срок) предоставлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы.
Президент Российской Федерации назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания (ст. 83 п. «м» Конституции) См.: Федеральное собрание России: опыт первых выборов: Сб. ст. М., 1999. С. 120.
.
В Регламенте Государственной Думы установлен порядок этих консультаций с комитетами Государственной Думы Согласно этому порядку при необходимости консультации с Президентом по вопросам назначения и отзыва дипломати-ческих представителей в иностранных государствах и между-народных организациях проводит Комитет Государственной Ду-мы по международным делам и Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетен-цией совместно с другими комитетами Государственной Думы по профилю их деятельности.
Комитет Государственной Думы может затребовать предо-ставление дополнительных данных о кандидатах и мотивировке назначения либо отзыва дипломатического представителя.
Соответствующий комитет Государственной Думы на сво-ем закрытом заседании в присутствии кандидата на назначе-ние дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соот-ветствующих должностных лиц Министерства иностранных дел проводит обсуждение и по его итогам выносит мотивиро-ванное заключение, которое официально направляется на имя Президента Российской Федерации.
Комитеты, комиссии палат в соответствии с направлением своей деятельности организуют проведение парламентских слушаний. Решение о проведении парламентских слушаний принимается большинством голосов от общего числа членов соответствующего комитета, комиссии палаты.
Для обеспечения деятельности комитетов палат создаются рабочие аппараты комитетов, работающие на постоянной основе. Формирование аппаратов комитетов осуществляется соответствующими комитетами.
Рабочий аппарат комитета обеспечивает правовое, орга-низационное, информационное, документационное обеспече-ние деятельности соответствующего комитета палаты, парла-ментских слушаний, проводимых комитетом.
Аппарат комитета участвует в подготовке законопроектов, проектов решений комитета и экспертных заключений по за-конам, подлежащим рассмотрению комитетом в соответствии с его ведением, ведет делопроизводство комитета, готовит и рассылает необходимые для членов комитета материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов комитета.
Структура и штаты аппарата комитета определяются комитетом.
2. 2. 5. Законодательная деятельность
российского парламента

Признание Федерального Собрания органом законода-тельной власти вместе с тем означает, что ни один закон Рос-сийской Федерации не может быть принят, если он не рас-смотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной, в рамках полно-мочий Российской Федерации, компетенцией в сфере законо-дательства.
Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представитель-ная система. Это:
- принятие законов;
- утверждение государственного бюджета;
- определенный контроль за исполнительной властью.
Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют ком-петенцию парламентов и в настоящее время. Комаров И. В. считает, что именно через эти функции выражается суверенная воля на-рода, а следовательно, обеспечивается демократическое правление См.: Комаров И. В. Правовое государство: опыт, проблемы//Юристъ, 2000. С. 191.
Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предмет-ную законодательную компетенцию, которая составляет глав-ную часть общей компетенции любого парламента. Предмет-ная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы.
В настоящее время представляется важным вновь обратиться к вопросу о компетенции пар-ламента вообще и российского парламента в ча-стности. Современные исследования по конститу-ционному праву трактуют компетенцию законо-дательного органа как совокупность функций и полномочий в отношении определенных предме-тов ведения См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов уп-равления. М., 1972; Бачило И.Л. Функции органов управ-ления. М„ 1976.. При этом отмечается, что конститу-ции и другие законы не всегда точно разграничи-вают функции как основные направления, сферы деятельности, так и предметы ведения и конкрет-ные полномочия.
Применительно к органу государства о компе-тенции можно говорить как о совершении дейст-вий или принятии решений согласно предостав-ленному праву в соответствии с функциями дан-ного органа. Компетенция органа определяется путем перечисления его функций (руководство, контроль, координация, прогнозирование и т.п.), которые возложены на орган в той или иной сфе-ре общественной жизни и по отношению к кон-кретным управляемым объектам. На языке юри-дических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е. совокупности прав и обя-занностей по осуществлению определенных за-дач. Действуя от имени государства, каждый ор-ган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение. При этом сохраняется вы-сокая степень усмотрения: когда и как использо-вать то или иное право. В большинстве случаев анализ ситуации, ее оценка, выбор средств реализации права или осуществления обязанности отнесены к ведению органа, хотя иногда в законодательстве прямо предписаны обязательные действия См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996,с. 26..
Автор данного исследования приходит к выводу, что специфичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иных государственных органов связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего за-конодательную власть. Парламент, считает он, сам вправе оп-ределять свою компетенцию путем принятия за-конов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверждается пар-ламентом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, а в федеративных государствах устанав-ливает основы взаимодействия центра и мест и разграничивает сферы их ведения.
В общих чертах компетенция парламентов включает в себя следующие укрупненные полно-мочия: а) законодательные, б) представительные, в) контрольные, г) учредительные. Автор настоящей работы, анализируя компетенции парламентов некоторых зарубежных государств, обращает внимание, что их содержа-ние, объем и соотношение между собой неодинаковы в разных странах. Изменчивость обстановки и государственного курса, самих кон-ституционных институтов, поясняет он, влияет на комбинацию элементов компетенции.
И не случайно в про-шлом во Франции и ныне в России, Белоруссии и других государствах СНГ столь болезненно реша-ются вопросы не только о нормативном объеме полномочий парламентов, но и об их реальном
осуществлении См.: Конституционное (государственное) право зарубеж-ных стран. Т. 1, М., 1993, с. 186; .
Своеобразны способы регламентации компе-тенции парламентов. Она может устанавливаться в статьях конституций, статутных законов и функциональных законов, посвященных разным сферам государственной жизни. Причем чаще применяется способ полного "полураскрытого" закрепления компетенции, когда подробный кон-ституционный перечень полномочий сочетается с возможностью широкого выбора объектов зако-нодательного регулирования. Например, таково содержание ст. 84, 85, 86 Конституции Болгарии. В других случаях краткая функциональная харак-теристика парламентов дополняется подробным описанием процедур их законодательной деятель-ности и порядка принятия решений. Так, в п. 2 ст. 66 Конституции Испании установлено, что Гене-ральные Кортесы осуществляют государствен-ную законодательную власть, принимают бюд-жет, планируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них Конституцией. В ст. 70, 81, 83, 90 подробно говорится об избирательных, органических, уполномочивающих и обычных законах.
Особенностью России как федеративного го-сударства является двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парла-мента в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответ-ствующими элементами статуса Федерального Собрания. Им посвящены главы Конституции республик и уставов краев, областей и других субъектов Федерации. В некоторых субъектах приняты специальные законы о законодатель-ных (представительных) органах Например, 10 июня 1996 г. в Челябинской области принят Закон "О законодательном (представительном) органе го-сударственной власти Челябинской области", полномочия которого закреплены в ст. 2 Закона. .
Понимание парламента как органа законода-тельной власти является, безусловно, правиль-ным. И чаще всего преимущественно такая ха-рактеристика парламента как государственного института содержится в конституциях и законах, дается в научных трудах. Ее чаще всего можно обнаружить в трактовках парламента, содержа-щихся в выступлениях и программах партий и об-щественных объединений, в материалах средств массовой информации. Такой стереотип укоре-нился и в массовом общественном сознании. Од-нако выборность парламентов позволяет избира-телям видеть свою сопричастность с ними. Пожа-луй, именно парламент как выборный орган обнаруживает свое определяющее свойство - пред-ставительность. Для него это и способ своего фор-мирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функциониро-вания. Не случайно и в прошлом столетии, и в XX в. продолжались споры, правомерно ли отож-дествлять парламент и народ, интересы депутатов и избирателей, не слишком ли велика цена частых несоответствий между данными величинами.
Дело, видимо, заключается в том, как тракто-вать природу парламента в качестве представи-тельного органа. Главной является отмеченная выше коренная, органическая связь парламента с субъектами Российской Федерации. Парламент:
а) принимает Устав области, вносит изменения и дополне-ния в Устав;
б) принимает законы и постановления по предметам веде-ния области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области, а также иные нормативные право-вые акты;
в) дает толкование законов области и иных нормативных пра-вовых актов, принятых законодательным органом области;
г) утверждает программы и планы социально-экономиче-ского развития области; утверждает бюджет области и от-чет о его исполнении;
е) устанавливает налоги, сборы, пошлины, тарифы, пла-тежи, а также порядок их взимания;
ж) устанавливает порядок изменения административно-территориального устройства области;
з) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными за-конами, Уставом области и законами области.
Парламент - единственный официаль-ный орган народного представительства. Универ-сальность такого представительства, конечно, относительная, поскольку нацию, народ "пред-ставляют" избиратели, т.е. только граждане, кото-рые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. Избиратели - не все население, но они есть конституционно определен-ная и политически правоспособная и дееспособная его часть, наиболее зрелая в гражданском и поли-тическом смысле для выполнения столь весомой функции - формирования парламента.
Законодательная деятельность парламентов направлена на подготовку и принятие законов, которые либо прямо названы, либо обозначены их примерные темы, либо их издание порождает-ся первоочередными потребностями развития го-сударства и общества. В любом случае влияние различных факторов является столь сильным, что подчас меняет всю картину, поэтому незыб-лемость конституционных принципов очень важ-на. Многое определяется и самим процессом зако-нотворчества См.: Поленин С.В. Законотворчество в Российской Федера-ции. М„ 2000., который не сводится к регламен-там и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в В Российской Федерации предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в пол-ном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в которых перечисляются вопросы веде-ния Российской Федерации и совместного ведения Российс-кой Федерации и ее субъектов.
Однако круг вопросов, со-ставляющих понятия "ведения РФ" и "совместного ведения РФ и ее субъектов", шире предметной компетенции Феде-рального Собрания, поскольку по предметам ведения и со-вместного ведения правовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие федераль-ные органы государственной власти (Конституционное Со-брание, Президент РФ, Правительство РФ, другие феде-ральные исполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим со-гласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (на-пример, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Кон-ституции РФ). Следовательно, Федеральное Собрание при-нимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти воп-росы не входят в компетенцию других органов государствен-ной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Рос-сийской Федерации.
Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в другой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон или федераль-ный закон по конкретному вопросу.
Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению ре-жима военного положения, порядка введения чрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральные законы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания.
Предметная компетенция определяет как бы общую на-правленность законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в этой сфере все же нео-динакова. Так, Совет Федерации обязан рассмотреть приня-тые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сбо-ры, война и мир и др.
По другим же вопросам рассмотре-ние Советом Федерации законов, принятых Государствен-ной Думой, не обязательно, по истечении определенного срока они могут быть переданы Государственной Думой Пре-зиденту РФ на подпись и обнародование и без одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105).
2. 2. 6. Система и полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации

Представительными и законодательными органами рес-публик в составе Российской Федерации являются их парламенты, пришедшие на смену Верховным Сове-там этих республик. Именуемые в разных республиках по-разному (Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, Законодательное Собрание, Государственный Совет, Парламент и т. д.), все они являются представительными органами соответствующих республик, олицетворяющими парламентскую демократию в этих республиках, в усло-виях которой формирование политической воли их народов возлагается на народное представительство.
Вместе с тем все они являются законодательными орга-нами соответствующих республик, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамках своих полномочий компетен-цией в сфере законодательства, означающей, что ни один закон республики в составе Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.
Будучи главным образом законодательными органами, парламенты республик в составе Российской Федерации осу-ществляют определенные контрольные функции по отношению к исполнительной власти этих республик посред-ством утверждаемого ими бюджета, использования права от-казывать в доверии правительству республики и т. д.
Парламент республики является единственным представи-тельным органом всего народа соответствующей республики Исключением в этом смысле служит лишь Верховный Хурал (парламент) Республики Тува, который действует наряду с другим представительным органом республики -- Великие Хуралом (съездом народа республики), являющимся согласие Конституции республики (ст. 6) органом всенародного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию республики. По всем другим вопросам Великий Хурал не вправе принимать ка-ких-либо обязательных решений. Вместе с тем в соответствии с Конституцией республики (ст. 63) при принятии Верховным Хуралом решений по вопросам войны и мира требуются реко-мендации Великого Хурала.
Парламенты республик в составе Российской Федерации избираются на основе всеобщего, равного, прямого избира-тельного права при тайном голосовании сроком на 4 года или на 5 лет. Их численный состав колеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 250 депутатов (Татарстан). Порядок формиро-вания и численный состав парламентов республик в составе Российской Федерации определяется конституциями этих республик и законами о выборах их парламентов.
Компетенция парламентов республик в составе Россий-ской Федерации складывается из следующих основных групп полномочий: в области конституционного строительства; эко-номического и социально-культурного строительства, а также внешних сношений.
В области конституционного строительства парламен-ты республик в составе Российской Федерации принимают конституции и вносят в них изменения и дополнения; прини-мают законы, кодексы и вносят в них изменения и дополнения;
- осуществляют контроль за соблюдением и исполнением консти-туций и законов республик, единообразным применением законо-дательства; принимают решения по вопросам государственного устройства; решают вопросы об изменении границ республик;
- принимают решения о проведении республиканских референ-думов; назначают выборы народных депутатов и глав республик;
- утверждают составы Центральных избирательных комиссий республик; дают согласие на персональные назначения Пре-зидентом Председателя Правительства и его членов;
- утверж-дают структуры органов исполнительной власти; дают согла-сие на назначение Прокурора республики Генеральным прокурором Российской Федерации;
- избирают Конституцион-ный Суд республики; Верховный Суд республики, Высший Ар-битражный Суд республики;
- назначают Председателя Нацио-нального банка республики по согласованию с Центральным банком Российской Федерации;
- принимают отставки, отстра-няют от должности Президента республики;
- объявляют, про-длевают и прекращают состояние чрезвычайного положения, а также утверждают или отменяют решения Президента респу-блики о введении чрезвычайного положения;
- устанавливают государственные награды и почетные звания.
В области экономического и социально-культурного строительства парламенты республик в составе Россий-ской Федерации:
- определяют внутреннюю политику республик;
- утверждают перспективные государственные планы, важнейшие республиканские программы экономического и социального развития;
- обсуждают и принимают государственные бюджеты республик и осуществляют контроль за их исполнением.
В области внешних сношений парламенты республик в составе Российской Федерации определяют международные связи этих республик; ратифицируют и денонсируют междуна-родные договоры.
Надо сказать, что некоторые положения конституций рес-публик в составе Российской Федерации, касающиеся компе-тенции парламентов этих республик, противоречат Конституции Российской Федерации. Так, в Конституции Башкортостана устанавливается, что его парламент определяет размер взно-сов в бюджет Российской Федерации, хотя согласно Конститу-ции Российской Федерации (ст. 71) вопросы формирования федерального бюджета находятся в ведении Российской Фе-дерации.
В Конституции Тувы (ст. 78) указывается, что Вер-ховный Хурал по представлению Президента принимает ре-шения по вопросам войны и мира. Между тем Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит эти вопросы к исклю-чительному ведению Российской Федерации. Конституция Республики Саха (Якутия) предусматривает право Государ-ственного Собрания республики ратифицировать законы и другие нормативные акты Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха, хотя из действующей Конституции Российской Федера-ции такая ратификация не вытекает.
Большинство республиканских парламентов являются од-нопалатными Исключение составляют Государственное Собрание Башкортостана, Законодательное Собрание Карелии, парламент Кабардино-Балкарии, а также Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), состоящие из двух палат.
Государственное Собрание Башкортостана состоит из Па-латы представителей и Законодательной палаты. Палата представителей собирается по мере необходимости и состоит из депутатов, работающих на непостоянной основе. Законода-тельная палата -- постоянно действующий орган, состоящий из депутатов, работающих на постоянной основе.
Законодательное Собрание Карелии состоит из Палаты Республики и Палаты представителей. В Палате Республики -- депутаты, избранные по одномандатным избирательным окру-гам. В Палате представителей -- депутаты, избираемые по многомандатным избирательным округам по два депутата от каждого избирательного округа. Палата Республики работает на постоянной основе, а Палата представителей -- на непо-стоянной.
Аналогичную структуру имеет парламент Кабардино-Балка-рии, состоящий из Совета Республики и Совета представителей.
Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) имеет Палату Республики, которая состоит из депутатов, из-бираемых по одномандатным избирательным округам от каж-дого района, города республиканского подчинения; и Палату представителей, состоящую из депутатов, избираемых от тер-риториальных округов в количестве, равном числу депутатов Палаты Республики. Если Палата представителей осу-ществляет свои полномочия на постоянной, профессиональ-ной основе, то Палата Республики работает на непостоянной основе.
О том, как распределяются полномочия двухпалатных парламентов республики в составе Российской Федерации между их палатами, можно судить, в частности, по полномо-чиям палат Государственного Собрания Республики Саха (Якутия).
Согласно Закону Республики Саха (Якутия) «О Государ-ственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» от 20 апреля 1994 г. См.: Якутские ведомости. 1999. №17 (76). к ведению Палаты Республики отнесено:
- рассмотрение и принятие конституционных законов республи-ки, государственного и республиканского бюджета, законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирова-ния, внесенных Палатой представителей;
- принятие решений по основным вопросам внутренней и внешней экономической, социальной и культурной политики республики, утверждение перспективных государственных проектов и программ;
- реше-ние вопроса о доверии Правительству республики; принятие отставки, отрешение от должности Президента республики;
- утверждение структуры органов исполнительной власти рес-публики; избрание судей Конституционного Суда республики, председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов республики;
- дача согласия Президенту республики на назна-чение и освобождение от должности Председателя Прави-тельства республики и его заместителей, Председателя На-ционального банка, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, директора департамента пенсионной службы, начальника государственной налоговой инспекции, председателя комитета по драгоценным металлам.
Палата Республики:
- дает согласие на назначение Прокуро-ра республики Саха Генеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы контрразведки Федеральной службой контрразведки Российской Федерации;
- утверждает в должности председателя Контрольного комитета Государ-ственного Собрания по представлению Палаты представите-лей;
- утверждает состав Центральной избирательной комиссии республики по выборам; изменяет статус и границы админи-стративно-территориальных единиц и населенных пунктов;
- вносит предложения в Федеральное Собрание Российской Федерации в порядке законодательной инициативы;
- рассмат-ривает отдельные нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством республики; осуществляет контроль за исполнением государственного и республиканско-го бюджета, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных метал-лов и камней;
- осуществляет контроль за исполнением закона республики; осуществляет и другие полномочия, пред-усмотренные законом.
Палата представителей:
- разрабатывает и принимает зако-ны республики по вопросам ее ведения;
- ратифицирует законы и акты Российской Федерации, отнесенные к совместному ведению;
- ратифицирует и денонсирует международные дого-воры и соглашения;
- принимает решения по текущим вопросам внутренней и внешней политики, экономического, социального и культурного развития республики;
- дает согласие на назна-чение и освобождение от должности руководителей государ-ственных комитетов, кроме случаев, отнесенных к ведению Палаты Республики;
- представляет в Палату Республики на утверждение в должности председателя Контрольного коми-тета Государственного Собрания;
- избирает судей районных (городских) народных судов, Верховного Суда;
- принимает и утверждает решения о приостановлении действия законов республики и Российской Федерации, постановлений, распо-ряжений и других актов правительства, ведомств и предприя-тий республики, федеральных органов и ведомств, противо-речащих Федеративному договору, Конституции и законам Республики Саха (Якутия), ограничивающих суверенитет рес-публики, ущемляющих права ее народа;
- вносит предложения в Федеральное Собрание России в порядке законодательной инициативы;
- принимает решения по вопросам введения, при-остановления и прекращения чрезвычайного положения на территории республики; рассматривает отдельные норматив-но-правовые акты, внесенные Президентом и Правительством республики;
- осуществляет контроль над расходной частью государственного, республиканского бюджетов, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней, а также контроль за исполнением законов республики; осуществляет толкова-ние законов республики.
Порядок деятельности парламентов республик в соста-ве Российской Федерации определяется конституциями этих республик, а также законами республик об их парламентах.
Парламенты или их палаты избирают председателей, ко-торые руководят их деятельностью и ведают их внутренним распорядком. Парламенты избирают также заместителей председателя парламента (палаты), которые исполняют обязанности председателя в случаях его отсутствия, невозмож-ности осуществления им своих обязанностей или по его пору-чению, а также другие обязанности в соответствии с Регла-ментом парламента.
Палаты некоторых парламентов (например, Государствен-ного Собрания Республики Саха (Якутия) практикуют избра-ние из своего состава постоянных секретарей палаты, ответ-ственных за организацию ее работы.
Некоторые парламенты практикуют создание внутренних коллегиальных органов -- президиумов парламента, на которые возлагается координация законотворческой и кон-трольной деятельности комитетов парламента и подготовка его пленарных заседаний. Например, Президиум Народного Собрания Дагестана включает председателя Народного Со-брания, его заместителей и председателей комитетов Народ-ного Собрания.
Парламенты республик в составе Российской Федерации работают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Заседания парла-ментов проводятся открыто. В случаях, предусмотренных рег-ламентом, парламент вправе проводить закрытые заседания. Парламенты (палаты) из числа депутатов образуют посто-янные комитеты (комиссии). На них возлагается разработка и рассмотрение проектов законодательных и иных правовых актов; контроль за исполнением законов и иных решений парламента. Порядок их деятельности устанавливается пар-ламентом. В необходимых случаях могут создаваться след-ственные, ревизионные и другие комиссии по вопросам, отне-сенным к ведению парламента.
Кроме комитетов и комиссий, Народное Собрание Даге-стана образует также Счетную палату для контроля за ис-полнением республиканского бюджета. В Государственном Собрании Республики Марий Эл имеется Экспертный совет.
Правовой статус депутата парламента определяется конституцией соответствующей республики, а также законами о статусе депутатов парламентов См., например, Закон Республи-ки Саха (Якутия) от 22 апреля 1994г. «О статусе народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)».
Актами парламентов республик являются законы, поста-новления и иные решения, принимаемые парламентами в пределах их компетенции. Республиканское законодательство подробно регламентирует законодательную деятельность парламентов.
Согласно этому законодательству право законодательной инициативы принадлежит, как правило, Президенту респу-блики, ее Правительству, депутатам парламента, постоянным комитетам (комиссиям), Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду республики.
В отдельных республиках субъектами права законодательной инициативы выступают депутаты Федерального Собрания России от рес-публики (Дагестан); республиканские органы политических партий и общественных объединений (Якутия); представи-тельные органы власти районов и городов республиканского подчинения (Чувашия); представительные органы местного самоуправления (Карелия) и т. д.
Акты, принятые парламентом, подписывает его председа-тель (председатель палаты). Законы, принятые парламентом, направляются для подписания и опубликования Президенту республики или иному лицу, на которое возложена эта проце-дура (например, председателю Государственного Совета в Дагестане и т. п.) См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федера-ции. 1993. № 43. Ст. 4089..
В соответствии с Положением об основных началах организа-ции и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной об-ласти, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1999r. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федера-ции. 2000. № 32. Ст. 5072. См. также: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2000 г. «О реформе представительных ор-ганов власти и органов местного самоуправления в РФ. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1999г., представительными (законодательными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т. д. этих субъектов федерации (например, Московская Государ-ственная Дума; Законодательное Собрание Тверской области, Псковское областное собрание и т. д.) «Временное положение о системе органов государственной власти г. Москвы» и «Временное положение о Московской областной Думе», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1999 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1999. №44. Ст. 4187; «Положение о системе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга», утвержденное Указом Президента Россий-ской Федерации от 21 декабря 1999 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1999. № 52. Ст. 5064.№41. Ст. 3924;. Они избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 2 года. Их численный со-став не может превышать 50 депутатов (представителей). В рамках этой нормы конкретное число депутатов устанавли-вается самостоятельно соответствующим представительным (законодательным) органом субъекта Федерации. Часть этих депутатов (не более двух пятых от общего числа депутатов) может работать в составе представительного (законодатель-ного) органа на платной основе.
Представительные (законодательные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов обладают значительными пол-номочиями. В сфере конституционного строительства они:
- принимают уставы и другие законодательные акты, вносят в них изменения и дополнения;
- осуществляют контроль за исполнением законодательства;
- устанавливают администра-тивно-территориальное деление;
- решают вопросы изменения границ своей территории в соответствии с федеральным законодательством;
- утверждают по представлению главы ад-министрации структуры органов исполнительной власти;
- реги-стрируют уставы органов местного самоуправления; назнача-ют выборы в представительный (законодательный) орган, а также органы местного самоуправления;
- утверждают состав региональной избирательной комиссии по выборам депутатов;
- признают полномочия депутатов представительного (законода-тельного) органа, а также их досрочное прекращение;
выполняют другие функции в соответствии с федеральным законодательством Воеводин Л. Д.. Юридический статус личности в России. Учебное пос. М., 1999. С. 134. .
2. 3. Органы исполнительной власти
Российской Федерации

2. 3. 1. Правительство Российской Федерации --
высший орган исполнительной власти

“Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации”, -- гласит ст.110 п.1 Конституции РФ. Пра-вительство Российской Федерации -- высший орган федеральной исполнительной власти. Так определяет Правитель-ство Российской Федерации закон «О Правительстве Россий-ской Федерации» (ст. 1). Это определение раскрывает юридическую природу Правительства Российской Федерации, отражает его место в системе органов государственной власти Российской Федерации и характеризует его деятельность. Как высший орган федеральной исполнительной власти Прави-тельство Российской Федерации осуществляет государствен-ное управление.
Правительство -- это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий пра-вовые акты от своего имени. Членами его являются руководите-ли важнейших административных ведомств (министры).
Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 (см. Прилож. 12 См.: Севостьянов Н. В. Конституционное право России. Схемы, таблицы, основные нормативные акты.. Феникс. Ростов - на - Дону, 1998. С. 92).
Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения К сожалению, как отметил Радченко А. И., механизм парламентской ответственности Правительства описан в российской Конституции в общих чертах. Поэтому необходима его детализация в специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности -- обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам См.: Радченко А.И. Основы государственного и муници-пального управления: системный подход. Ростов н/Д. 2000. С. 231.
.
Автор настоящей работы уверен, что сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире.
Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа раз-деления властей, сформулированного в ст. 10 и 11 Консти-т и т.д.................


Перейти к полному тексту работы



Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.