На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


Диплом Общие принципы организации и правовая основа местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Особенности регулирования местного самоуправления. Устав муниципального образования, как основной правовой акт местного значения.

Информация:

Тип работы: Диплом. Предмет: Правоведение. Добавлен: 28.08.2008. Сдан: 2008. Уникальность по antiplagiat.ru: --.

Описание (план):


100

СОДЕРЖАНИЕ:

    Введение. 2
    Глава 1. Общие принципы организации и правовая основа местного самоуправления. 4
      1.1. Понятие «местное самоуправление». 4
      1.2. Территориальные основы местного самоуправления. 16
      1.3. Особенности регулирования местного самоуправления 25
    Глава 2. Устав муниципального образования, как основной правовой акт местного значения. 34
      2.1. Понятие и классификация правовых актов местного значения 34
      2.2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований 47
      2.3. Характеристика Устава муниципального образования как основного правового акта местного самоуправления. 53
      2.3. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования 56
    Заключение. 72
      Список литературы: 75
        Приложение 1. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ПРЕСНЕНСКИЙ РАЙОН г. МОСКВЫ" 78
        Приложение 2. СВИДЕТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ УСТАВА
        МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 101


Введение.

С 1 сентября 1995 г. - даты вступления Федерального закона «Об общих принципах организации ме-стного самоуправления в Российской Федерации» в юридиче-скую силу наступает заключительный этап становления муниципального права в Российской Федерации. На этом этапе развития правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и региональное за-конодательство, конкретизирующее общее принципы органи-зации местного самоуправления, принимаются акты, регла-ментирующие основные стороны жизнедеятельности муниципального образования.

Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных представительных органов местного самоуправления, избранием глав муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований -- к разработке и принятию их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они определили конкретную модель организации мест-ного самоуправления для соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты местного самоуправления, которые наряду с федеральными и регио-нальными актами формируют единую правовую основу орга-низации и деятельности местного самоуправления.

Цель исследования - охарактеризовать Устав муниципального образования как основной правовой акт местного значения.

Объектом исследования является правовое регулирование местного самоуправления.

Предмет исследования - Устав муниципального образования.

Цель исследования предполагает решение следующих задач:

1. Охарактеризовать общие принципы организации местного самоуправления

2. Рассмотреть особенности правового регулирования местного самоуправления.

3. Дать классификацию правовых актов местного значения.

4. Указать порядок создания, реорганизации и упразднения муниципальных образований

5. Рассмотреть процесс разработки принятия и регистрации Устава муниципального образования

6. Указать роль Устава муниципального образования в правовом регулировании местного самоуправления.

Структура работы включает в себя введение, 2 главы, заключение, список литературы, приложение.

Глава 1. Общие принципы организации и правовая основа местного самоуправления.

1.1. Понятие «местное самоуправление».

Местное самоуправление является одним из основных ви-дов самоуправления наряду с национальным, профессиональ-ным, самоуправлением по интересам и политическим. В специ-альной литературе в настоящее время можно встретить доста-точно большое количество разнообразных определений этого сложного политико-правового явления. Отсутствие единого подхода объясняется не только запоздалым становлением со-временной российской муниципальной теории и практики, но и многообразием моделей местного самоуправления, которые с учетом местных особенностей формируются в нашей стране, несхожестью геополитического, социально-экономического и культурно-исторического положения муниципальных образо-ваний, своеобразием решаемых задач местного значения и т.п. Определенное значение имеет и то, что теоретики и практики муниципального процесса активно используют не только рос-сийский опыт земского и городского самоуправления второй половины XIX - начала XX вв., но и достижения зарубежного местного самоуправления со своими особенностями в каждой стране.

Одно из первых определений понятия местного само-управления в отечественной юридической литературе было да-но А. Васильчиковым, сторонником общественной (общест-венно-хозяйственной) теории и одним из наиболее активных разработчиков земской и городской реформ Александра П. Под самоуправлением он понимал «участие народа в местном внут-реннем управлении своего Отечества». Конкретизируя данное определение, он, во-первых, указал, что пределы участия народа в управлении устанавливаются верховной властью с учетом практической целесообразности: местным жителям должен быть представлен обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем вопросам, которые могли бы объединить верховную власть чрезмерными расходами и заботами управления. Во-вторых, местное самоуправление -- это единст-во прав и обязанностей, т.к. «система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления без соответствующих прав, не заслуживает названия самоуправления» Василъчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино-странных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. Т. 1. С. I-IV..

Трактовка Васильчикова встретила сильную оппозицию в лице представителей государственной школы в юриспруденции (В.И. Чичерин, К.Д. Кавелин, С.М. Соловьев, А.Д. Градовскин и др.), которые в своих суждениях особо подчеркивали, что местное самоуправление -- это лишь составная часть госу-дарственного управления.

Понимание муниципального самоуправления как разно-видности местного государственного управления получило ши-рокое распространение и в зарубежной муниципальной теории, в частности, в одной из наиболее известных -- германской му-ниципальной школе. В дальнейшем, вплоть до рубежа XIX-XX вв., именно противостояние сторонников общественной и госу-дарственной теорий местного самоуправления в значительной степени определяло трактовку сущности данного понятия. Но уже с конца XIX в. формируется ряд новых подходов, наиболее известными из которых становятся теории дуализма муници-пального управления, социал-реформистские концепции мест-ного самоуправления, теории социального обслуживания и др.

Понятие «местное самоуправление» в юридической лите-ратуре также пытались определить исходя из сравнительно-правового анализа методов и приемов деятельности, которые используют в отличие от государственных муниципальные ор-ганы и их должностные лица. Последние, как правило, осуще-ствляют методы нетрадиционной политики, активнее исполь-зуют общественную инициативу. Их деятельность часто олице-творяет неполитическую волю и имеет местный, локальный характер.

Для трактовки понятия местного самоуправления особое значение имеет выявление правовой природы местного само-управления. Ибо оно обладает одновременно качествами соци-ального и политического, публично-правового и частноправово-го. С одной стороны, самоуправление -- это естественное со-стояние человека и общества, что отличает его от государства.

В этом сила самоуправления, но в этом и его слабость, так как общество эффективно функционирует только в условиях сло-жившейся государственности. Достаточно ярко подтверждает это исторический опыт нашей страны. Сближение общества и государства, преодоление их вечного антагонизма отчасти на-ступало в периоды реформ, когда в осуществлении властных отношений активизировалась роль самого народа. Однако в России вслед за прорывом -- реформами местного самоуправ-ления наступал откат с очередным усилением тенденции цен-трализации власти и свертыванием самоуправленческих начал, в том числе и в социально-политической сфере.

Но антагонизм общества и государства -- такая же неиз-бежность, как и их извечная потребность друг в друге. Органи-зационная обособленность общества и государства, органов ме-стного самоуправления от органов государственной власти (в большей или меньшей степени -- это определяется в каждой конкретной ситуации отдельно) детерминирована самостоя-тельностью социального и политического. Вместе с тем, мест-ное самоуправление, являясь проявлением общественного (со-циального), имеет общую с государством правовую природу. И государство, и местное самоуправление -- это различные формы единой публичной власти. Как писал Г.В. Барабашев, местное самоуправление -- это публичная власть, существую-щая наряду с государственной властью, которую отличают та-кие признаки, как: 1) локально-управленческий характер орга-нов; 2) наличие определенных формальных гарантий органи-зационной, финансово-бюджетной и функциональной само-стоятельности органов местного самоуправления, в том числе право местного нормотворчества; 3) специфическая связь с на-селением (муниципальные органы или их должностные лица избираются населением либо их функции осуществляются на-селением) Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 15-16.

Таким образом, местное самоуправление -- это публичная власть, сочетающая в себе также признаки общественного (ес-тественного) феномена. Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявле-ние его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответствен-ность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономиче-ских отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоре-чивыми, часто непримиримыми интересами.

Как показывает опыт исторического развития, именно на уровне местного самоуправления создаются наиболее благо-приятные условия для разрешения социальных противоречий, для организации межличностных, межгрупповых, межклассо-вых и общенациональных отношений, гармонизации различ-ных интересов. Муниципальная власть добивается доверия в: себе у самых различных социальных групп. Таким образом, обеспечивается определенная автономия и самостоятельность деятельности муниципальных органов. Местное самоуправление структурирует тот уровень са-моорганизации жизнедеятельности, на котором реализуются естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, в необходимых условиях воспроизводства производительных сил и благоприятной окружающей природной среды. Но хотя на этом уровне реализуются естест-венные потребности отдельного человека, условия их удовле-творения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В. Острома (США), такие блага и услуги как жи-лищно-коммунальные, противопожарная защита, полицей-ская служба, очистка загрязненного воздуха не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить. С другой стороны, неэффективно и нерацио-нально передавать их осуществление и на государственный уровень, так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них. Местный уровень -- это некий оптимальный уровень для их реализации. Правда, об-щественный характер их предоставления порождает «эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но, как пишет В. Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей философски воспри-нимает издержки жизни в большом городе -- загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, исходя из того, что неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов» Остром В. Смысл американского федерализма Что такое самоуправляю-щееся общество / Пер. с англ. М., 1993. С. 163-170. .

Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальных властей, которая при-обретает непосредственно социальный характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но выпол-няющих государственные функции (военкоматы, налоговые службы, таможенные органы, органы госбезопасности). Такие функции как социальная поддержка семьи, детства, материн-ства и отцовства, социальное и культурное обслуживание лю-дей и т.п. -- традиционно во многих странах осуществлялись на местном уровне.

Исследователь демократии А. де Токвиль считал также, что местное самоуправление «играет для установления незави-симости ту же роль, что и начальные школы для науки; оно от-крывает народу путь к свободе и учит его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером» Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

. Естествен-ному характеру формирования местного сообщества соответст-вует и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют жители. Это: кондоминиумы, гаражные кооперативы, садоводческие общества, молодежные объединения и др. Но успех их дея-тельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления показывают более тон-кое понимание проблем местного населения, чем государствен-ные органы. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило, находится большин-ство вопросов, определяющих ежедневную жизнь человека. На этом уровне чувствительнее диспропорции в расходах и дохо-дах, реакция людей на социальные последствия диспропорции, но у местных органов и большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение таких проблем.

Хотя, как правило, местные сообщества часто волнуют од-ни и те же проблемы: будь то проблемы образования или водо-снабжения, решаются они по-разному в муниципальных обра-зованиях. В этом проявляются не только субъективные факто-ры, специфика реального времени и конкретного места, но и правовая природа местного самоуправления. Муниципальные образования в меньшей степени связаны общими правилами и население вправе формировать разнообразные модели социальной организации и деятельности, регламентировать опреде-ленный выбор муниципальных благ. В этой возможности важ-нейшее преимущество муниципальной власти. Так, на содержание образования может оказать влияние его столичный или провинциальный уровень, наличие крупных научных центров, профессиональная структура населения, а на способы решения проблем водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть достаточно полно своеобразие icox условий способны органы власти, действующие именно на ме-стном уровне.

Преимущества муниципального уровня проявляются так же в их более реальной подотчетности населению. Это обеспе-чивается за счет активного участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том числе контроле за пре-доставлением услуг и обслуживанием населения, принятием мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обо-стрение социальных проблем, имея на местном уровне допол-нительные возможности для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров, депутатов, гласных, советников).

Определенная «прозрачность» муниципальной власти уси-ливает доверие населения к ее возможностям. В муниципаль-ных органах население видит тот уровень власти, от которого зависит решение наиболее важных текущих проблем. Вполне справедливо жители считают, что больше всего возможностей для решения насущных проблем имеет глава администрации города или района, в руках которого сосредоточены все мест-ные финансовые ресурсы и основные рычаги управления.

На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов работы. Возможность на местном уровне более точного определения потребностей населения, а, следовательно, и оперативного реагирования на них, обеспечи-вает органам местного самоуправления большую ценность де-нег -- важного ресурса деятельности муниципальных органов. Наряду с этим, на местном уровне возможно обеспечить уча-стие населения не только как потребителей услуг, но и как их производителей. Это не только удешевляет и повышает эф-фективность работы, но и формирует особый духовный климат, осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных соци-альных групп, объединенных местом проживания, солидар-ность местного сообщества.

Важная социальная роль муниципальных органов обуслов-лена также государственной политикой РФ. Государство заинтересовано в том, чтобы большинство вопросов развития обра-зования, здравоохранения и культуры, жилищного и комму-нального хозяйства, социально-бытового обслуживания населе-ния и ряд других решались на уровне органов местного само-управления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу -- обеспечивают комплексное решение вопросов обслу-живания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности.

Однако, решая специфические местные проблемы, органы местного самоуправления должны учитывать приоритеты го-сударственной политики: улучшение демографической ситуа-ции, предотвращение обнищания населения и минимизация отрицательных последствий безработицы, особенно в слабо-развитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах.

Таким образом, выявление правовой природы местного самоуправления обогащает его понимание, обуславливая и разнообразие подходов к трактовке данного понятия. Все это нашло свое отражение также и в категориально-понятийном аппарате. В частности, местное самоуправление в Англии -- это selfgovernment (самоуправление), во Франции -- centralisa-tion administrative (административная централизация), в Гер-мании -- standische verfassung (сословные учреждения).

Однако, в настоящее время в терминологических особен-ностях проявляется скорее прошлое местного самоуправления в отдельных странах нежели его настоящее. Благодаря усилиям теоретиков и практиков муниципального движения была выработана общая позиция в понимании местного самоуправ-ления, которая нашла свое закрепление в принятой странами - членами Совета Европы 15 октября 1985 г. Европейской Хар-тии местного самоуправления. Ст. 3 Хартии гласит: «Под ме-стным самоуправлением понимается право и реальная спо-собность органов местного самоуправления регламентиро-вать значительную часть государственных дел и управлять его, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Закрепление в международном праве понятия местного самоуправления в значительной степени повлияло на форми-рование представлений о местном самоуправлении в нацио-нальном законодательстве. Возрождение в СССР (РСФСР) ме-стного самоуправления в начале 90-х гг. XX в. сопровождалось, как правило, использованием в нормативных правовых актах определений достаточно близких по смыслу к общепринятым в европейском сообществе. В частности, уже в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. подчеркивалось, что местное само-управление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением административно-территориальных образований всех вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, а также реализацию прав и свобод граждан.

Более близкое к принятому европейским сообществом оп-ределение закрепил Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР -- система организации дея-тельности граждан для самостоятельного (под свою ответ-ственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1).

Выявление сущности понятия «местное самоуправление» было продолжено в ходе подготовки проекта Конституции РФ 1993 г. и разработки проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации». Автор одного из первых учебных пособий по муниципальному праву В.И. Фадеев предложил рассматри-вать местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заве-дование местными делами и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 34.. Такой систем-ный подход к определению местного самоуправления отличал и других исследователей права.

М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, расширяя понятие ме-стного самоуправления, дополнили перечень его существенных признаков определением местного самоуправления как систе-мы, состоящей из совокупности демократических организаци-онных форм (выборов) и институтов прямой (непосредствен-ной) демократии (референдумов), других форм прямого воле-изъявления, а также указанием на то, что посредством выбор-ных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федера-ции. --М., 1996. С. 460,470..

Принятие Конституций РФ ознаменовало определенный рубеж в понимании местного самоуправления. В 1995 г. кон-ституционное положение было конкретизировано законодателями в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации -- признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

2. Местное самоуправление как выражение власти наро-да составляет одну из основ конституционного строя Рос-сийской Федерации» (ст. 2).

Однако, как в период разработки Федерального закона, так и после его принятия дискуссии активно продолжались. И.И. Овчинников, анализируя значение местного самоуправления в системе народовластия, предложил трактовать понятие местного самоуправления в двух аспектах: во-первых, как «право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами»; во-вторых, как «одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)» Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 13-14..

Таким образом, местное самоуправление -- это:

* основа конституционного строя России;

* форма народовластия;

* право населения муниципального образования на само-управление;

* самостоятельная деятельность населения муници-пального образования, признаваемая и гарантируемая Консти-туцией РФ, а также предполагающая ответственность;

* наличие собственной компетенции -- вопросов местного значения;

* сочетание прямой (непосредственной) и пред-ставительной демократии;

* организация власти с учетом интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций.

Анализируя данное определение, важно подчеркнуть, что наиболее важная сущностная характеристика заключается и признании местного самоуправления как неотъемлемого пра-ва населения муниципального образования. Это положение было, в частности, подтверждено и Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд рф, отметив, что часть 4 ст. 81 Устава (Основного Зако-на) Курской области предусматривает возможность самостоя-тельного и добровольного отказа населения от реализации права на организацию местного самоуправления и таким об-разом допускает возможность упразднения местного само-управления на территории отдельного муниципального обра-зования и его замену органами государственной власти, под-черкнул, что право проживающих на территории муници-пального образования граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муни-ципального образования.

1.2. Территориальные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление может осуществляться в рамках не-больших территориальных единиц и в границах достаточно крупных территорий. В дореволюционной России, например, оно осуществлялось и на уровне уезда, и на уровне губернии. Причем, наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы го-сударственного управления. Среди трудностей и противоречий современного этапа становления местного самоуправления следует выделить проблему территориальной основы местного самоуправления. Еще античными мыслителями (Аристотель, Платон) и Ф. Аквинским было сформулировано правило, со-гласно которому, государство не должно быть ни слишком большим, ни слишком маленьким.

Длительную историческую эволюцию прошел админист-ративно-территориальный принцип организации местного са-моуправления и в России. Так, территория древних Новгорода и Пскова делилась на концы и сотни, ряды и пятины. В XVI в. была известна такая административно-территориальная еди-ница, как губа. В XVIII в. Указом Петра I создаются провин-ции. В нашей стране получили широкое распространение тра-диционные административно-территориальные единицы -- сельские и городские поселения, волость, уезд, губерния, а в XX в. -- город, поселок, район, область.

Установление административно-территориального деле-ния государства традиционно находилось в ведении высших органов государственной власти. Конституция РСФСР относи-ла определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства страны к ведению высшего орга-на государственной власти России -- Съезда народных депута-тов РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР, основыва-ясь на законодательных актах, закрепляющих его компетен-цию, решал вопросы образования районов, отнесения городов к различным категориям подчиненности, наименования и пере-именования населенных пунктов по ходатайствам краевых, областных Советов или их исполнительных комитетов.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», ос-новываясь на праве Федерации устанавливать общие принципы административного деления, сохранил, по существу, в це-лостности ту территориальную основу местных органов власти, которая существовала и действовала на территории РСФСР. Закон не допускал возможности осуществления местного само-управления на каких-либо иных территориях. Вместе с тем, Закон уже не использовал понятия «город районного подчине-ния», «город областного подчинения», устанавливая в целом единую компетенцию для всех городских поселений.

В начале 90-х гг. на территории РСФСР насчитывалось более 40 тыс. муниципальных образований, в том числе: 2070 поселков городского типа, 1067 городов, в том числе 2 города федерального значения, 1867 районов. Но уже в этот период, особенно активно после роспуска местных Советов, осуществ-лялась политика по укрупнению территорий муниципальных образований. Так, если осенью 1993 г. существовало 28 тыс. выборных органов местного самоуправления, то к 1997 г. оста-лось только 8 тыс.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подхо-дов к определению территориальной основы местного само-управления. В различных странах она определяется исходя как из региональных особенностей, так и из исторических тради-ций. Так, в ФРГ основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины -- сель-ская община или город, не имеющий районного деления. Объе-динения общин (союзы общин) составляют второй уровень -- округ. Вместе с тем, статусом округов обладают и крупные го-рода. В ФРГ допускается существование так называемых горо-дов-республик, которые являются не только муниципальными образованиями, соответственно имеющими право на местное самоуправление, но и субъектами Федерации. Решение вопро-са об административно-территориальном делении является, как правило, или исключительной компетенцией соответст-вующих представительных органов местного самоуправления, или предметом совместного ведения органов местного само-управления и органов государственной власти. Но зарубежный опыт имеет и иные примеры. Например, в США вопросы ад-министративно-территориального деления и учреждения мест-ного самоуправления Конституция США (поправка 10) относит к компетенции штатов.

Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нор-мы, которые определили территориальные основы местного самоуправления:

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в РФ -- городское или сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления мест-ного самоуправления на иных уровнях.

2. Территориальные основы местного самоуправления оп-ределяются с учетом исторических и иных местных традиций.

3. Изменение границ территорий, в которых осуществля-ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения на-селения соответствующих территорий.

Таким образом, Конституция РФ в качестве основания для установления территориальной основы местного самоуправле-ния признала административно-территориальный принцип, особое значение придав городским и сельским поселениям и допустив возможность осуществления местного самоуправле-ния на других территориях. Все административно-территориальные единицы, осуществляющие право на самоуправление, получили наименование муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкрети-зировал данные конституционные положения. Прежде всего, закон разграничил компетенции отдельных органов го-сударственной власти и органов местного самоуправ-ления в определении территориальных основ местного само-управления. К компетенции органов государственной власти РФ наряду с определением общих принципов территориальной организации местного самоуправления и контролем за их со-блюдением было отнесено также регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных терри-ториях, закрытых административно-территориальных образо-ваниях, городах федерального значения.

Органы государственной власти субъектов РФ принимают и изменяют законы, определяющие территориальные основы местного самоуправления в регионе, территории муниципаль-ных образований; регулируют законами особенности, в том числе территориальной организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; устанавли-вают и изменяют порядок образования, объединения, преобра-зования или упразднения муниципальных образований, уста-навливают и изменяют их границы и наименования; имеют право проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципаль-ных образований.

Субъекты РФ не могут устанавливать требования, которые ограничили бы право населения муниципального образования на определение территориальных основ местного самоуправления. Это положение стало предметом рассмотрения Консти-туционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской об-ласти. Конституционный Суд РФ, подтвердив, что субъект РФ вправе определять порядок образования, объединения, преоб-разования или упразднения муниципальных образований, ус-тановления и изменения их границ и наименований, в том числе и путем установления принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, вместе с тем, под-черкнул, что такие принципы не должны являться ограничи-тельными условиями организации и осуществления местного самоуправления. Между тем, установленные в ч. 1 ст. 82 Уста-ва (Основного Закона) Курской области принципы (определе-ние территориального устройства исходя из максимальной эф-фективности решения социально-экономических вопросов ме-стного значения; наличие производственной, коммуникацион-ной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; наличие материаль-но-финансовых ресурсов для осуществления деятельности ор-ганов местного самоуправления и обеспечения государствен-ных минимальных социальных стандартов жителям муници-пального образования и др.) в силу неопределенности содержа-ния допускают их интерпретацию в качестве условий, ограни-чивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправле-ние. Конституционный Суд РФ Постановлением от 30 ноября 2000 г. признал такие принципы не соответствующими Кон-ституции РФ.

К ведению местного самоуправления относится образова-ние, объединение, преобразование или упразднение внутриго-родских муниципальных образований, установление или изме-нение их территорий. Эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующих территорий представительным органом местного самоуправления. Кроме этого, население му-ниципального образования и органы местного самоуправления также, как органы государственной власти субъектов РФ, мо-гут проявить инициативу установления и изменения границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении преобразовании или упразднении муниципаль-ных образований.

Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным деле-нием. Это разъяснение было дано Конституционным Судом РФ в Постановлении от 3 ноября 1997 г., в котором было отмечено, что перечень территорий муниципальных образований являет-ся открытым и эти территории устанавливаются в соответст-вии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 1 ст. 12 усилил ключевое значение городских и сельских поселений в системе муниципальных образований, преду-смотрев, что «население городского, сельского поселения не-зависимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Федеральный закон допускает ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления только на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государ-ства.

В Федеральном законе был конкретизирован состав территории муниципального образования, который включает:

1) земли городских, сельских поселений, т.е. муниципаль-ные земли;

2) прилегающие к ним земли общего пользования;

3) рекреационные зоны (землями рекреационного назна-чения в соответствии с земельным законодательством призна-ются выделенные в установленном порядке:

* земли, предназначенные и используемые для организо-ванного массового отдыха и туризма населения (земельные уча-стки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, сана-ториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, ту-ристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских тури-стских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, рас-положенных вне земель оздоровительного назначения);

* а также земли пригородных зеленых зон, занятые леса-ми, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выпол-няющими защитные и санитарно-гигиенические функции и' являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреацион-ного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;

4) земли, необходимые для развития поселений;

5) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Ст. 85 Земельного кодекса РФ также определяет состав земель поселений, в который могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламен-тами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельско-хозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Законодатель оставил открытым перечень состава терри-тории местного самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его развития. Более подроб-но возможность выкупа земельных участков для муници-пальных нужд, если таковых для развития поселений оказы-вается недостаточно, устанавливают Гражданский и Земель-ный кодексы РФ.

В ст. 49 Земельного кодекса РФ установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муници-пальных нужд осуществляется в исключительных случаях, свя-занных с: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или муниципаль-ного значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в уста-новленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, в случа-ях, установленных законами субъектов Федерации.

В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ. Соб-ственник земельного участка должен не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведом-лен об этом органом, принявшим решение, которое также под-лежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собствен-ником участка. При определении выкупной цены в нее вклю-чаются рыночная стоимость земельного участка и находящего-ся на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причи-ненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упу-щенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у не-го земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка.

Реальная муниципальная практика расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления, создает необходимое разнообразие территории муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено существование территорий со специальным статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что такая территория может располагаться в границах: (1) целого компактного поселения (город, село, поселок и др.); 920 компактного поселения и прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских поселений.

Уставом Иркутской области предусмотрены также территории со специальным статусом, образованные для осуществления функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские и иные специальные административные округа) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных целей (закрытые муниципальные образования, особые экономические зоны и др.). Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 133.

Закон Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области», определяя территориальные основы местного самоуправления, также предусматривает создание специальных территорий управления. Они образуются соответствующим представительным органом или по соглашению соответствующих представительных органов местного самоуправления в зависимости от размера территории, наличия и расположения объектов муниципальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой застройки. Границы специальных территорий административного управления, перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в положении об управлении указанной территорией.

Законодатели Воронежской области указали также на особенности местного управления в пригородных зонах городов.

Пригородная зона городов, как указано в законе о местном самоуправлении в Воронежской области, является зоной совме-стных интересов городского и иных территорий местного само-управления. Она может быть создана по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его террито-рий путем согласительных процедур q участием всех заинтере-сованных сторон, а при отсутствии согласия -- в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Реше-ние о создании пригородной зоны предусматривает закрепле-ние ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории при-городной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 133, 134

.

При определении территориальных основ отдельных муниципальных образований необходимо бывает также учиты-вать и такой фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких территориях определяются или уставом данного муниципального образова-ния, или особыми законодательными актами органов государ-ственной власти.

1.3. Особенности регулирования местного самоуправления

Регулирование местного самоуправления осуществляется с по-мощью совокупности различных видов социальных норм. Они выражают объективную потребность любого общества в упоря-дочении муниципальных отношений и имеют исторический характер. По мнению B.C. Нерсесянца, системная целостность всех видов социальных норм для обеспечения оптимальной ре-гуляции социальных отношений обусловливает необходимость сочетания правовых форм воздействия с регулятивными воз-можностями других социальных норм Нерсесяц В.С. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1998. С. 50. С другой стороны, такое сочетание предусматривает выбор наиболее эффективных в тот или иной момент социальных норм. Формы я методы социаль-ного регулирования в значительной степени зависят от обще-ственных потребностей, государственной политики, реальной обстановки на местах.

Первоначальным универсальным регулятором отношений в местном сообществе являлось обычное (общинное, при-мирительное) право, которое наряду с религиозно-мифологическими и моральными нормами определяло органи-зацию и деятельность древнейших институтов самоуправления. Роль обычая как источника права весьма высоко оценивается специалистами в области теории и философий права. Так, по мнению Р. Лукича, «обычай -- один из лучших методов право-творчества: он демократичен, надежен, полностью адекватен регулируемым отношениям, затрагивает имеющие существен-ное значение проблемы и дает их решение в долгосрочной пер-спективе» Методология права. М., 1981. С. 218.. Как считал А.А. Леонтьев, в западноевропейской науке длительное время господствовали взгляды, что обычное право заимствует свою силу в законе и подчиняется воле зако-нодателя в применении нормы обычая к реальной сфере правоотношений. А поэтому не является самостоятельным источником права. Но еще историческая школа права попыталась [доказать, что правовой обычай и закон -- это два самостоя-тельных, независимых источника права. В российской юридической школе существовало также неоднозначное мнение но этому вопросу. В частности, Л. Петражицкий допускал, что не только закон мог подчинять себе обычай, но в иных обстоятель-ствах закон, противоречащий обычаю, не мог быть реализован.

Особое значение обычая в регулировании местного само-управления объясняется рядом обстоятельств. Среди важней-ших-- антропологическая направленность местного само-управления как естественно-ценностного уровня самоорганиза-ции человека. Здесь, по мнению В.М. Капицына, постигается людьми собственная природа, природа того сообщества, в кото-рое они включаются. На этом уровне решается большинство его территориально-бытовых проблем, сохраняются традиции и обычаи, возникает особое доверие членов местного сообщества к органам власти и его должностным лицам. И как результат -- формируются нормы поведения, основанные на знании своих прав и обязанностей, вере в силу коллективных решений и дей-ствий, коллективных возможностей представительной и непо-средственной демократии. Роль обычая как источника права была значительной в России также в силу доминирования в те-чение длительного времени в составе ее населения крестьянст-ва.

Обычное право сохранило свое значение как один из ис-точников муниципального права вплоть до сегодняшнего дня. Российское законодательство предусматривает его сохранение, в том числе и путем широкого использования местных тради-ций в организации и деятельности местного самоуправления. Но изучение обычая как источника муниципального права предполагает различение обычного права и местного обычая. Бели первое, как правило, находило закрепление в конечном итоге в законодательстве, то второй -- реализовывался в жизни конкретного локального местного сообщества. В настоящий момент сохраняется роль как первого (в частности, при опреде-лении предметов ведения местного самоуправления), так и вто-рого (при регулировании организации и деятельности местного самоуправления, например, комитетов микрорайонов, уличных комитетов, домовых комитетов и др.).

Наряду с обычаем в регулировании сословного самоуправ-ления большое распространение получили нормы корпора-тивного права. В прошлом такое право формировалось купе-ческими гильдиями и ремесленными цехами, артелями и об-щинами. Оно регулировало создание и функционирование кор-поративного сообщества, обеспечивало коллективность отно-шений через механизмы взаимопомощи, круговой поруки, со-вместной хозяйственной деятельности, ограничивало участие населения в самоуправлении признаками сословности, имущественным цензом. В наше время корпоративные нормы как групповые нормы внутриорганизационного характера служат реализации конституционного права граждан на объединение, отвечая сути права на самоуправление отдельного (локального) сообщества.

В регулировании жизнедеятельности местного сообщества определенное значение всегда имели также морально-этические нормы, которые сохраняют свое значение и в жиз-ни современного местного сообщества. Именно здесь наиболее актуальны такие понятия как доверие, взаимопомощь, поддерж-ка, и, наоборот, осуждение антиобщественного поведения.

Говоря о становлении нормативного правового акта как основного социального регулятора местного самоуправле-ния, поучительно вспомнить известное выражение Гераклита о том, что «граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены». Закон как веление разума, по мнению другого великого мыслителя Ф. Аквинского, должен обладать следующими признаками: 1) разумность веления; 2) соответ-ствие общему благу; 3) компетентность органа, его установив-шего; 4) обнародование. С учетом данных требований, нельзя не отметить особую значимость нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, а также от-ветственность субъектов правотворчества. Именно на местном уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого нормативного акта, его соответствие не только об-щему благу, но и благу локального коллектива, каждого от-дельного человека. На этом же уровне очевиднее и компетент-ность отдельного руководителя, муниципального органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение, сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой стороны, если местные акты адекватно отражают инте-ресы местного сообщества, отвечают его установкам и потреб-ностям, граждане будут отстаивать «законы своего города».

Правовая основа местного самоуправления в России нача-ла формироваться с 90-х годов XX в. В юридической литерату-ре по-разному определяются этапы становления правовой базы местного самоуправления и характеристика их сущности. Оп-тимальным можно считать выделение трех основных этапов в формировании правовой основы местного самоуправления:

I этап (1990-1993 гг.) -- это период возрождения местно-го самоуправления в СССР и РСФСР в рамках советской го-сударственности, когда, с одной стороны, пытались транс-формировать местные Советы из органов государственной власти и управления в органы местного самоуправления, а, с другой, шла активная разработка новой концепции местного самоуправления и его основных институтов. Возрождение местного самоуправления началось с принятия 9 апреля 1990 г| Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», основное содержание которых можно свести к следующим принципиальным положениям:

* Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой они имеют двойственную природу: и как органы государственной власти, и как органы общественного самоуправления.

* Сохранялась трехуровневая структура местных органов, в соответствии с которой до 1992 г. местным уровнем организации власти считался уровень края, области, автономной области и автономных округов.

* Исполнительно-распорядительные (административные) органы местного самоуправления до 24 мая 1991 г. рассматри-вались как исполнительные комитеты Советов. Это привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствова-ло разграничение компетенций представительных и админист-ративных органов. Советы (как представительные органы) могли принять к своему рассмотрению «любые вопросы», что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децентрализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию их конфронтации с местными администрациями. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ Указа от 22 августа 1991 г. (с доп. от 30 сентября 1991 г.) об объединении всех звеньев ис-полнительных органов в единую систему исполнительной вла-сти в РФ.

Развитие конституционной реформы позволило закрепить разделение органов государственной власти и местного само-управления в РФ, но попытки обосновать самоуправленческую природу советских органов носили весьма противоречивый ха-рактер. Тем более, что политическая ситуация начала 90-х гг. не способствовала последовательной трансформации Советов из местных органов государственного управления в органы ме-стного самоуправления. Принятие законов и указов 1991-1992 гг. не привело к формированию адекватной интересам населе-ния и потребностям ситуации системы местного самоуправле-ния. Отдельные положения нормативных актов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кри-зис власти, в том числе и на местном уровне, усиливался. Все это не позволяло местные Советы того времени однозначно характеризовать как местное самоуправление.

Перелом ознаменовался роспуском местных Советов и вы-ходом Положения об основах организации местного само-управления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. В соответствии с Положением:

1. Система местного самоуправления должна была вклю-чать представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также главное должностное лицо -- главу местного самоуправления (главу местной ад-министрации); кроме этого, население по своей собственной инициативе могло создавать и иные органы местного само-управления.

2. В зависимости от уровня осуществления местного само-управления (территориальной основы) закреплены такие об-щие принципы организации местного самоуправления:

* структура местного самоуправления определяется чис-ленностью населения муниципального образования;

* представительные органы как выборные коллегиальные органы или собрания представителей органов местного само-управления формируются на всех уровнях осуществления ме-стного самоуправления, за исключением городов и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек; в по-следних функции представительного органа местного само-управления могут осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы, а также выборным главой местного самоуправления;

* глава местного самоуправления (глава местной админи-страции) назначается соответственно главой администрации края, области, города федерального значения, автономной об-ласти, автономного округа или избирается населением.

3. Самостоятельность местного самоуправления определя-лась наличием собственной компетенции. Положение в общих чертах разграничивало компетенции представительного, ис-полнительно-распорядительного органов и главы местного са-моуправления (главы местной администрации).

Таким образом, начало 90-х гг. XX в. стало периодом фор-мулирования проблематики местного самоуправления, переосмысления российского исторического опыта, разработ-ки концептуальной основы будущих реформ. Из теоретиче-ских проблем, которые были поставлены в связи с политиче-ским развитием в стране, особое внимание вызывал статус местного самоуправления, его соотношение с государствен-ным управлением. Закрепление местного самоуправления как системы, отде-ленной от государственных органов, получило развитие в за-конах субъектов РФ. Часть регионов перевела проблему мест-ной власти в практическое русло, создавая подчас специфиче-ские прецеденты. В частности, на отдельных территориях идея местного самоуправления фактически была подменена идеей общественного самоуправления с сохранением системы мест-ного государственного управления.

В других же субъектах РФ, наоборот, вопреки опыту госу-дарственного централизованного управления, отмечалась эй-фория по поводу отделения местного самоуправления от сис-темы государственной власти, идеализировались возможности местного самоуправления. Акцент на самостоятельности и не-зависимости местного самоуправления в значительной степени был обусловлен политическими причинами, местническими настроениями. Коллизии были заложены в положениях о «до-говорном» характере взаимоотношений государственных и му-ниципальных органов. Подчас в тех же уставных документах, наряду с положениями о «независимости» местного самоуправ-ления, появлялись нормы, более жестко регламентирующие местное самоуправление.

II этап (1993-1995 гг.) начинается после принятия новой Конституции РФ. Закрепление местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России соответствовало требованиям Европейской Хартии местного самоуправлении, предусматривавшей, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».

Одним из первых шагов по реализации новой Конституции РФ стал Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», который в качестве условия эффективной деятельности муниципальных органов закрепил финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Указ регламентировал: 1) состав му-ниципальной собственности; 2) порядок ее формирования, а также право органов местного самоуправления в администра-тивном и судебном порядке оспорить любое решение органов государственной власти, касающееся проблем муниципальной деятельности. Особенно широкие возможности для формирова-ния финансово-экономической основы местного самоуправления открыло принятие нового Гражданского кодекса РФ.

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» и его принятие подготовили новый этап в развитии му-ниципального права.

III этап начинается с 1 сентября 1995 г., даты вступления Федерального закона «Об общих принципах организации ме-стного самоуправления в Российской Федерации» в юридиче-скую силу. На этом этапе развития правовой основы местного самоуправления формируется федеральное и региональное за-конодательство, конкретизирующее общее принципы органи-зации местного самоуправления, принимаются акты, регла-ментирующие основные стороны жизнедеятельности муници-пального образования.

Становление муниципального права сопровождалось формированием выборных представительных органов местного самоуправления, избранием глав муниципальных образований, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований -- к разработке и принятию их Уставов. Как основные нормативные правовые акты местного уровня они определили конкретную модель организации мест-ного самоуправления для соответствующего муниципального образования. Наряду с Уставами муниципальных образований принимаются и издаются иные правовые акты местного само-управления, которые наряду с федеральными и регио-нальными актами формируют единую правовую основу орга-низации и деятельности местного самоуправления.

Глава 2. Устав муниципального образования, как основной правовой акт местного значения.

2.1. Понятие и классификация правовых актов местного значения

В процессе правового регулирования организации и деятельно-сти местного самоуправления значительное место принадлежит его актам. Органы местного самоуправления принимают решения по таким важным вопросам местной жизни, как: структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий между отдельными муниципальными органами и их должностными лицами, административно-территориальная организация муниципального образования, бюджетное устрой-ство и бюджетный процесс в муниципальном образовании, му-ниципальные займы и кредиты, правила учета нуждающихся в жилой площади и т.д.

Правовой акт местного самоуправления -- это офици-альный документ, регулирующий муниципальные отноше-ния. Его официальный характер определяется тем, что он из-дается от имени конкретного субъекта местного самоуправле-ния, а его право на принятие правового акта определяется за-конодательством или уставом муниципального образования. Отсюда следует ряд важнейших требований. В частности, субъ-екты муниципального правотворчества должны принимать (издавать) правовые акты в рамках закрепленных за ними полномочий. Важно, чтобы принимаемые решения и издавае-мые акты не выходили за пределы компетенций соответст-вующих субъектов правотворчества.

Правовой акт принимается управомоченньм субъектом местного самоуправления. Основным из указанных субъектов является население муниципального образования. Законодательство о местном самоуправлении, регламентируя достаточно традици-онный способ принятия населением правового решения на ме-стном референдуме, одновременно с этим вводит новую фор-му-- народную правотворческую инициативу. Ее реализация создает новую разновидность правовых актов местного само-управления -- решение органа местного самоуправления, при-нятое в порядке народной правотворческой инициативы.

Наряду с населением муниципального образования в соот-ветствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации» право на принятие (издание) правового акта по вопро-сам своего ведения имеют также органы местного самоуправ-ления и их должностные лица. Наименование и виды правовых актов местного самоуправления, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с закона-ми субъектов Федерации.

Акт местного самоуправления характеризуется особой формой выражения содержащейся в нем информации. Такой формой является норма муниципального права. Федераль-ный закон «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» в ст. 15 определяет сущ-ность нормы муниципального права как «общеобязательного правила по предметам ведения муниципального образования, предусмотренного уставом муниципального образования». Учитывая, что нормы муниципального права устанавливаются также Конституцией РФ, федеральными и региональными нормативными правовыми актами, муниципальные акты соз-дают лишь часть норм муниципального права.

Пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления ограничиваются, как правило, двумя способа-ми:

1) закреплением прав органов местного самоуправления на принятие конкретных видов нормативно-правовых актов (так, Федеральный закон «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 2 ст. 6 пре-дусматривает, что к вопросам местного значения относится принятие и изменение уставов муниципальных образований);

2) определением перечня вопросов, в рамках которых местно-му самоуправлению предоставляется относительная свобода выбора средств, включая и правовое регулирование.

Правовой акт местного самоуправления обладает общеобязательностью. Это значит, во-первых, что решения, при-нятые путем прямого волеизъявления граждан, решения орга-нов местного самоуправления и должностных лиц местного са-моуправления, принятые в пределах их полномочий, обяза-тельны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы, а также органами местного самоуправления и гражда-нами. Во-вторых, правовой акт местного самоуправления офи-циально признается государством и его органами, т.е. не нуж-дается в дополнительном утверждении органами государствен-ной власти. В силу этого, как предусмотрено законодательст-вом, неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами. Так государство обеспечивает юридическую силу правовых актов местного самоуправления наряду с другими актами.

Акты местного самоуправления отличает специфиче-ский язык, в том числе и собственные юридические понятия и термины. В литературе высказывалось опасение в связи с тем, что право местного самоуправления стремительно насыщается понятиями, чуждыми нашим правовым традициям. Так, пред-лагалось вместо понятия «муниципальное право» использовать понятие «самоуправленческое право» Тихомиров ЮЛ. Публичное право. М., 1995. С. 126.. Но большинство поня-тий муниципального права прочно вошло в правовую лексику, тем более, что юриспруденция, как и ряд наук (политология, социология, психология) традиционно «разговаривает» на ла-тинизированном и древнегреческом языках.

Одно из наиболее значительных и актуальных требований к правовым актам местного самоуправления состоит в необхо-димости их соответствия российскому законодательству. Отсутствие необходимого опыта, достаточно подготовленных кадров нередко приводит к появлению нормативных актов, со-держание которых подчас грубо нарушает российское законо-дательство. В таких случаях предусматривается процедура их отмены или признания недействительными. Правовые акты, если они противоречат законодательству и также могут быть опротестованы в порядке прокурорского надзора.

В целях упорядочивания местного нормотворчества, со-вершенствования качества принимаемых актов органами госу-дарственной власти субъектов РФ обычно более детально раз-рабатываются общие принципы подготовки, принятия и ут-верждения муниципальных актов. Их содержание можно све-сти к следующим основным положениям:

1. Все акты представительных органов местного само-управления, носящие нормативный характер, принимаются большинством голосов депутатов от числа избранных в пред-ставительный орган. Иные акты представительного органа ме-стного самоуправления принимаются в порядке, установленном представительным органом самостоятельно, однако для их принятия требуется большинство голосов депутатов, приняв-ших участие в голосовании.

2. Акты по вопросам принятия устава муниципального об-разования или внесения в него поправок и дополнений, адми-нистративно-территориального устройства, об отрешении от должности главы администрации и иных должностных лиц ис-полнительного органа, назначение которых согласовывается с представительным органом местного самоуправления, счита-ются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от числа депутатов, избранных в представительный орган.

3. Акты, принимаемые представительным органом, затра-гивающие права, свободы и обязанности человека и граждани-на, не могут применяться, если они не опубликованы (обнаро-дованы) официально.

4. Глава местной администрации вправе опротестовать решение соответствующего представительного органа местного самоуправления, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречит законодательству или другим решениям представительного органа, либо недос-таточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами. Протест с необходимым обоснованием вносится в письменной форме в соответствую-щий представительный орган не позднее пяти дней со дня принятия решения представительным органом местного само-управления. Действие опротестованного решения приостанав-ливается с момента получения представительным органом ме-стного самоуправления протеста главы местной администра-ции.

Представительный орган местного самоуправления откло-няет протест главы местной администрации, если за опротесто-ванное решение проголосует не менее чем 2/3 от числа избранных депутатов данного представительного органа. В этом слу-чае решение представительного органа местного самоуправле-ния вступает в силу в срок, указанный представительным ор-ганом, и не может быть опротестовано повторно главой мест-ной администрации. Бели решение представительного органа местного самоуправления опротестовано по мотивам его проти-воречия действующему законодательству, глава местной адми-нистрации после отклонения его протеста представительным органом вправе обжаловать решение представительного органа в суд. Если в течение месяца протест главы местной админист-рации не будет отклонен представительным органом, опроте-стованное решение представительного органа считается отме-ненным.

Правом возврата акта для повторного рассмотрения может обладать глава местной администрации, если он не обладает правом подписывать акты, принимаемые представительным органом местного самоуправления.

5. Глава местной администрации (муниципального образо-вания) имеет право «вето», т.е. право отклонить правовые ак-ты, принятые представительным органом местного самоуправ-ления.

Правовой акт, принимаемый представительным органом местного самоуправления, после принятия направляется главе местной администрации (муниципального образования) для подписания. В течение не более чем семи дней после поступле-ния правового акта глава местной администрации (муници-пального образования) может возвратить его для повторного рассмотрения в представительный орган по мотивам несоот-ветствия правового акта нормам действующего законодатель-ства или невозможности исполнения в силу недостаточной фи-нансовой или материальной обеспеченности.

Если после этого представительный орган местного само-управления повторно примет правовой акт в прежней редакции или с учетом всех или части поправок, предложенных для рассмотрения главой администрации (муниципального образо-вания), большинством не менее чем 2/3 голосов от числа из-бранных депутатов представительного органа, он подлежит безусловному подписанию главой местной администрации (му-ниципального образования) в течение трех дней и опубликова-нию (обнародованию).

6. Порядок подготовки и подписания правовых актов мест-ной администрации устанавливается главой местной админи-страции в соответствии с законодательством. Порядок офици-ального опубликования (обнародования) и вступления в силу правовых актов местной администрации устанавливается соответствующим представительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 117-121

.

Таким образом, правовой акт местного самоуправле-ния-- это официальный письменный акт, принятый непо-средственно населением муниципального образования либо органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах собственных полномочий и устанавливающий об-щеобязательные правила по предметам ведения местного са-моуправления в соответствии с российским законодательством и уставом муниципального образования.

Правовые акты местного самоуправления многообразны. Для их изучения используется классификация правовых актов. Необходимо отметить, что их полная классификация возможна только с учетом уставов и иных актов муниципаль-ных образований, в которых определяются наименования и виды правовых актов, действующих на конкретных террито-риях. Вместе с тем, независимо от региональных особенностей, правовые акты местного самоуправления можно классифици-ровать по следующим основаниям:

1) по нормативной природе различаются:

* нормативные правовые акты длительного действия, ад-ресованные широкому кругу лиц: уставы муниципальных об-разований, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;

* правовые акты индивидуального содержания, адресо-ванные конкретному лицу или органу и рассчитанные на одно-кратное применение: ордер -- договор найма жилого помеще-ния в муниципальном жилищном фонде социального исполь-зования, распоряжение мэра города о выделении дополнитель-ных средств на ремонт объекта социально-культурного назна-чения, приказ заместителя главы районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;

2) по порядку принятия среди правовых актов местного самоуправления различают:

Ш решения, принятые непосредственно населением муни-ципального образования на местном референдуме: уставы му-ниципальных образований, решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не нуж-даются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органа-ми местного самоуправления и вступают в силу после офици-ального опубликования (обнародования); граждан: решения о создании органов территориального обще-ственного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования и др.;

Ш решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решения о собрании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования.

Ш правовые акты, принятые в порядке народной право-творческой инициативы: постановления представительного органа местного самоуправления об изменении структуры ор-ганов местного самоуправления и др.;

Ш правовые акты, принятые коллегиально представитель-ным органом местного самоуправления или выборным колле-гиальным органом территориального общественного само-управления: положения об органах территориального общест-венного самоуправления и др.;

Ш правовые акты, принятые на основе единоначалия: рас-поряжения и приказы главы муниципального образования (главы местной администрации) и др.;

Ш договоры, если хотя бы одна из сторон представляет ин-тересы соответствующего муниципального образования: дого-вор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного органа ме-стного самоуправления и выборного коллегиального органа территориального общественного самоуправления о разграни-чении компетенций и финансовых средств и др.;

3) по содержанию правовые акты местного самоуправ-ления можно сгруппировать в зависимости от предметов веде-ния местного самоуправления следующим образом:

* правовые акты по вопросам хозяйственной деятельно-сти;

* правовые акты по вопросам социальной политики;

* правовые акты по вопросам деятельности местного са-моуправления в культурной сфере;

* правовые акты по вопросам охраны общественного порядка и др.

4) по порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают:

* правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);

* правовые акты, не требующие официального опублико-вания (обнародования), как правило, акты для служебного пользования. Классифицировать можно и отдельные виды актов мест-ного самоуправления. Так, например, акты применения муни-ципального права в зависимости от функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на: (1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение предписаний норм права путем их применения к конкретным жизненным случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы права ограждаются от нару-шений. Среди исполнительных и правоохранительных актов, в свою очередь, выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по существу или содержат итоговую оценку дела о правонару-шении и завершают правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б) вспомогательные, которые подготавливают издание основных актов, обеспечивают пра-вильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых решений.

В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и мест-ной администрацией. К актам представительного органа мест-ного самоуправления относятся: постановления, решения, резо-люции, заявления, обращения и др. Среди актов местной адми-нистрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.

Таким образом, основными правовыми актами местного самоуправления являются:

Устав муниципального образования -- основной нор-мативный правовой акт, определяющий статус муниципально-го образования; акт нормативно-учредительного характера.

В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муници-пального образования; система местного самоуправления; ре-гулируются территориальная, финансово-экономическая и ор-ганизационная основы местного самоуправления, общий поря-док владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных му-ниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются га-рантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного само-управления.

Регламент представительного органа местного са-моуправления -- правовой процессуальный акт, регулирую-щий общие принципы работы представительного органа мест-ного самоуправления, в том числе порядок внесения и рассмот-рения вопросов на его сессиях, образования и деятельности комитетов и комиссий, созыва очередных и внеочередных сессий, голосования по отдельным вопросам и др.

Постановление -- нормативный акт или акт, имеющий общее значение; акт, затрагивающий, как правило, права, сво-боды и обязанности человека и гражданина, а также связанный с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием му-ниципальной собственности, финансовых ресурсов и т.п. По-становления по своей структуре состоят из (1) констатирующей части, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (констатирующая часть не является обязательной), и (2) распорядительной части, которая начинается с указания наименования органа, издающего по-становление, и, как правило, включает ряд пунктов. Распоря-дительная часть обычно включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкрет-ных мероприятий, необходимых для исполнения, и сроки ис-полнения.

Как правило, только в виде постановлений могут изда-ваться акты представительного органа местного самоуправле-ния, которыми: (а) принимается или изменяется структура ор-ганизации местного самоуправления, образуется, реорганизу-ется структурное подразделение или орган местного само-управления; (б) вводится штраф или иное взыскание, устанав-ливается правило или положение, за нарушение которого на-лагается штраф или, другое взыскание; (в) устанавливаются местные налоги или сборы; (г) предоставляются, возобновля-ются или продлеваются льготы; (д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется получение кре-дита; (ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду соб-ственности, находящейся в ведении органов местного само-управления; (з) регулируется землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых по-становлений.

Положение -- акт, систематизирующий нормы статутно-го (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде положения обычно принима-ются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, а также оп-ределяющие их взаимоотношения с другими органами, органи-зациями, учреждениями и гражданами. Кроме этого, на мест-ном уровне положениями регулируются полномочия отдельных органов, например, органов территориального общественного самоуправления; учреждений или организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов, полномочия муници-пальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности мест-ного сообщества, например, в области укрепления обществен-ного порядка.

Правила -- нормативно-правовой акт, детально регла-ментирующий порядок осуществления какого-либо вида дея-тельности.

Распоряжение -- акт ненормативного характера, изда-ваемый по оперативным вопросам; акт применения права.

Правовые акты резолютивного характера -- резо-люции, заявления, обращения -- акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного вопроса (события) и предусматривающие новые решения (действия) со стороны иных органов, организаций, должностных лиц для принятия реальных мер.

Протокол -- документ коллективного органа, фиксирую-щий основные этапы его работы, перечень обсужденных во-просов, содержание выступлений и принятых решений.

Приказы и инструкции -- правовые акты оперативно-распорядительного характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные стороны деятельности организации или должностного лица.

Указание -- распорядительный документ, издаваемый органом местного самоуправления преимущественно по вопро-сам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов.

? ???????????? ? ???????????? ????????????????? ??????? ????????? ???????? ?? ??????? ????????? ???????????? ??????? ???????? ??????????????. ???, ?????????? ?????????? ????? ?? ??????????????? ?????????? ? ???????? ???????? ???????? ?????????? ? ?????? 25 ???????????? ?????? «?? ????? ????????? ???????? ??????????????», ??????? ????????? ?????? ???????? ?????????????? ????????????? ??????? ???????? ????? ?? ???????? ???????? ????????, ?????????? ?????????? ?? ???????? ????????? ? ???????? ????? ??????????????. ?????????? ???????????? ?????? ???? ?????????? ????????????. ??? ?? ?????? ???????????? ?????? ?????????? ? ????????? ?????? ? ??????????? ???? ???????? ?????????????? ?????? ?????? ?? ???????? ?????????????? ? ???????????? ????????? ????????? ? ??????? ?????? ??????????? ??????? «?? ????? ????????? ??????????? ???????? ?????????????? ? ?????????? ?????????» ?? 28.08.1995 ?.. ???????? ???????? ?????????????? ???????????????, ??? ???????? ?????? ??????? ??????? ?? ???????? ???????? ???????? (???????? ?????? ?????? ?????????????? ???????????) ????? ???? ???????????? ? ????? ?????????? ?? ??????????.

????? ???????? ?? ??????? ????????? ???????????? ??????? ? ??????????? ??? ???????? ?????????????? ?????? ???????????? ? ??????? ????????????? ???????????.

2.2. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований

Муниципальное образование -- городское, сельское посе-ление, несколько поселений, объединенных общей территори-ей, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме этого, под муници-пальным образованием понимается субъект муниципального права, население, проживающее в городском или сельском по-селении либо на иной территории.

В настоящее время в России сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдель-ные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсо-веты, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). По различ-ным типам территориальной организации местного само-управления применительно к субъектам РФ сложилось сле-дующее распределение: а) на уровне районов -- в 6 субъектах; б) на уровне районов и городов -- в 37 субъектах; в) на уровне районов, городов и сельских округов -- в 23 субъектах; г) на уровне сельских округов и поселков -- в 5 субъектах; д) на уровне городских районов и округов -- в 2 субъектах; е) на уровне городов и сельских округов -- в 11 субъектах; ж) не оп-ределены территории муниципальных образований, либо только отдельные территории являются муниципальными об-разованиями -- в 5 субъектах.

В Краснодарском крае, Астраханской, Калужской, Сара-товской и некоторых других областях районы разделены на муниципалитеты, объединяющие ряд населенных пунктов. В Республике Карелия, Ленинградской, Псковской и ряде других областей муниципальные образования созданы в волостях -- административной единице, включающей несколько поселе-ний, объединенных общей территорией. В Республике Коми в качестве муниципальных образований определены такие само-управляющиеся территории как отдельные поселки, села, де-ревни, части городов районного и республиканского подчине-ния.

Действующее законодательство регулирует вопросы, свя-занные с образованием, объединением, преобразованием или упразднением муниципальных образований, установлением или изменением их территорий. В ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что эти вопросы ре-шаются с учетом мнения населения соответствующей террито-рии представительным органом местного самоуправления го-рода самостоятельно, в соответствии с уставом города. Данное положение полностью соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответ-ствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референду-ма». Наряду с учетом мнения населения российское законода-тельство предусматривает также учет исторических и иных местных традиций.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и из-менения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных об-разований в Российской Федерации» внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образования на террито-рии России. С этой целью в орган исполнительной власти со-ответствующего субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование, представляются следующие документы:

1) рекомендация о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. (В случае несогласия заявителя с отка-зом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ дать рекомендацию о внесении муниципального образова-ния в Федеральный реестр основанием для регистрации явля-ется комплект документов, представляемый непосредственно заявителем и сопровождаемый мотивированным обосновани-ем);

2) копия заявления о внесении муниципального образова-ния в Федеральный реестр;

3) копия пояснительной записки с указанием наименова-ния муниципального образования, наименования администра-тивного центра муниципального образования (если муници-пальное образование включает в свой состав несколько поселе-ний), адреса, по которому располагается орган местного само-управления, состава поселений, входящих в муниципальное образование, если муниципальное образование объединяет не-сколько поселений;

4) копии документов, содержащих сведения о наличии му-ниципальных образований, находящихся в границах муници-пального образования, представившего документы для внесе-ния в Федеральный реестр; сведения о нахождении муници-пального образования, представившего документы для внесе-ния в Федеральный реестр, в границах другого муниципально-го образования; сведения о численности населения (в том числе по каждому поселению, входящему в состав муниципального образования);

5) копия решения о создании муниципального образова-ния или иного документа, подтверждающего осуществление местного самоуправления на соответствующей территории;

6) копия протокола избирательной комиссии о результатах выборов депутатов представительного органа местного само-управления либо выборных должностных лиц местного само-управления (если уставом муниципального образования не предусмотрено избрание представительного органа);

7) опубликованный устав муниципального образования.

Орган исполнительной власти в месячный срок рассмат-ривает представленные документы, проводит необходимую экспертизу и направляет свою рекомендацию, а также копии представленных документов в органы федеральной власти, ко-торые также в месячный срок либо оформляют и выдают соот-ветствующее свидетельство, либо в случае несоответствия представленных документов законодательству возвращают их.

Отказ может быть обжалован заявителем в судебном порядке. Аналогичный порядок установлен и для исключения муници-пального образования из Федерального реестра, констатирую-щего таким образом упразднение - муниципального образова-ния.

Федеральный реестр муниципальных образований в РФ ведется на бумажных и электронных носителях. Внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образова-ния на территории РФ. Внесение муниципального образования в Федеральный реестр осуществляется путем записи в книгу для ведения Федерального реестра данных, включающих: (1) наименование муниципального образования; (2) адрес административного центра муниципального образования; (3) перечень документов -- оснований для внесения в Феде-ральный реестр; (4) регистрационный номер; (5) дату регист-рации.

В книге для ведения Федерального реестра производится запись о внесении муниципального образования в Федераль-ный реестр и отметка об оформлении и выдаче свидетельства о внесении муниципального образования в Федеральный реестр. Книга ведется по образцу Федерального реестра муниципаль-ных образований в РФ, утвержденного Постановлением Пра-вительства РФ от 23 мая 1998 г.

Изменения в Федеральный реестр вносятся в случаях:

а) изменения наименований муниципальных образований;

б) перенесения административных центров муниципальных образований; в) изменения адреса, по которому располагают-ся органы местного самоуправления; г) изменения состава по-селений, входящих в муниципальное образование. Для внесе-ния изменений в Федеральный реестр уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ или муниципального об-разования представляет комплект документов, содержащий текст закона субъекта РФ, устанавливающего порядок изме-нения наименований, объединения или преобразования му-ниципальных образований, а также заверенную копию соот-ветствующего решения, надлежащего в соответствии с зако-ном субъекта РФ и уставом муниципального образования ор-гана государственной власти или органа местного самоуправ-ления.

Регистратор в месячный срок со дня поступления докумен-тов в Министерство рассматривает их на соответствие требо-ваниям, установленным Положением о Федеральном реестре, и при отсутствии противоречий указанным требованиям:

1) производит запись о внесении изменений в соответст-вующей графе книги для ведения Федерального реестра;

2) вносит изменения в Книгу сведений о муниципальных образованиях;

3) сдает рассмотренные документы в архив Министерст-ва;

4) передает сведения, необходимые для внесения в элек-тронную копию книги для ведения Федерального реестра, ре-гистратору компьютерной сети;

5) готовит сопроводительные документы для направления извещения о внесении изменений в Федеральный реестр зая-вителю (в случае направления почтовой связью и обеспечива-ет их отправку либо передает оформленное надлежащим обра-зом извещение своему непосредственному руководителю для вручения уполномоченному представителю муниципального образования.

Исключение муниципального образования из Федерально-го реестра производится в случае его упразднения. Под уп-разднением муниципального образования не следует понимать упразднение права на местное самоуправление населения дан-ной территории. Причем, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. упразднение муниципального образования в обязательном порядке преду-сматривает либо проведение на соответствующей территории местного референдума, либо решение представительного орга-на местного самоуправления. Для исключения муниципально-го образования из Федерального реестра по заявлению органа, принявшего в соответствии с законом субъекта РФ решение об упразднении муниципального образования (либо уполномо-ченного представителя населения -- в случае принятия реше-ния непосредственно населением), уполномоченный орган ис-полнительной власти субъекта РФ представляет комплект до-кументов, содержащий заявление об исключении муниципаль-ного образования из Федерального реестра, заверенную копию решения об упразднении муниципального образования, свиде-тельство о внесении муниципального образования в Федераль-ный реестр.

2.3. Характеристика Устава муниципального образования как основного правового акта местного самоуправления.

Устав муниципального образования -- один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольно-стей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно фор-мировали опыт создания подобных актов местного самоуправ-ления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, разли-чающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных доку-ментов, основанием для классификации которых является ха-рактер функций местного самоуправления:

1) устав общего типа -- разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;

2) классифицированный устав -- регламентирует функции в зависимости от численности населения муниципального об-разования;

3) устав необязательный -- предполагает, что органы ме-стного самоуправления имеют право менять формы деятельно-сти в зависимости от реальных обстоятельств;

4) уставы «местных правил» -- наиболее гибкий тип уста-ва, предоставляющий органам местного самоуправления наи-большую свободу в выборе форм деятельности.

Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятель-ности местного самоуправления. Правовое значение устава му-ниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т.е. предметы ведения, права, обязанности и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществ-ление местного самоуправления населением ладного муници-пального образования.

Устав муниципального образования, как правило, начина-ется с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, нахо-дят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образо-вания, а также его роль, цели и задачи. Преамбула может иметь и другой вид, например, как в Европейской Хартии местного са-моуправления или Декларации «О принципах местного само-управления в государствах-участниках Содружества». Пример-ный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Со-брание представителей муниципального образования (наиме-нование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и ме-стные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организа-ции и устройству на принципах демократии, добиваясь боль-шей эффективности в деятельности органов власти, обеспе-чения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все ос-новные причины, по которым был создан и принят устав муни-ципального образования.

Устав -- это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:

* Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту уста-ва, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руково-дствуется.

* Нормы, определяющие структуры представительного и исполнительного органов муниципального образования, на-именования подразделений, основных должностей, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильно-сти в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.

* Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного са-моуправления, формирования органов местного самоуправле-ния и избрания либо назначения его должностных лиц, разре-шения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юри-дическими лицами.

* Нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (де-путатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение допол-нительных доходов и т.д. Акмалова А.А. Муниципальное право России. - С. 100

Важной особенностью устава является его самодостаточ-ность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законода-тельные нормы, имеющие отношение к местному самоуправле-нию, а при необходимости цитировать и собственно статьи зако-нов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден за-ниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере спо-собствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечи-вается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.

Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также по-ложений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия (Приложение 1).

2.3. Порядок разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преду-смотрел разработку и принятие устава муниципального образования как основного нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального образования. Согласно ст. 8 данного закона в уставе указываются:

1) граница и состав территории муниципального обра-зования;

2) вопросы местного значения, относящихся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного уча-стия населе и т.д.................


Перейти к полному тексту работы



Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.