На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


Статья Электронное правительство как концепция государственного управления в информационном обществе. Реинжиниринг внутриправительственных процессов: G2G-модуль электронного правительства. Правительственные сервисы для граждан и бизнесов.

Информация:

Тип работы: Статья. Предмет: Правоведение. Добавлен: 15.05.2003. Сдан: 2003. Уникальность по antiplagiat.ru: --.

Описание (план):


А. Голобуцкий О. Шевчук


Электронное правительство


Вступление.


Часть первая. Электронное правительство как концепция государственного управления в информационном обществе


Часть вторая. Реинжиниринг внутриправительственных процессов: G2G-модуль электронного правительства


Часть третья. Основа гражданского общества - правительственные сервисы для граждан и бизнесов


Часть четвёртая. Электронное правительство и цифровая демократия


Итоги


Словарь терминов

Приложения


Электронное правительство /e-government/ -
концепция осуществления государственного управления, характерная для информационного общества. Базируется на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества. Характеризуется направленностью на потребности граждан, экономической эффективностью, открытостью для общественного контроля и инициативы.
Один из наиболее действенных способов борьбы с коррупцией и бюрократией, а также обеспечения прозрачности официальных структур.
Предусматривает бизнес-реинжиниринг правительственных структур: эффективный для граждан как клиентов, выгодный для граждан как собственников.
Один из элементов информационного общества.
Следует отличать от правительства он-лайн - правительства, которое, кроме традиционных форм трансакций с населением, имеет электронный интерфейс и является одним из функциональных элементов электронного правительства.

.


Вступление


Эта книга была написана с определенной целью: мы надеялись создать офф-лайновый справочно-информационный ресурс, который бы содержал возможно более полный комплекс данных относительно электронного правительства и других атрибутов информационного общества.
Исследование ориентировано на выполнение одновременно нескольких функций. Прежде всего, это справочник, настольная книга для широкого круга специалистов, которым необходимы основные материалы по теме, собранные в одном месте и упорядоченные.
Во-вторых, “Электронное правительство” является учебным пособием: как для тех, кто уже отвечает за формирование государственной политики в стране, так и для тех, кто лишь готовится к этому.
В-третьих, наша книга является также сборником практических рекомендаций: когда, где, почему, как, кто может вводить элементы информационного общества в сфере политики, общественной инициативы и государственного управления, и какими средствами может вестись это внедрение. Главное - книга содержит реальные примеры, которые наглядно демонстрируют, кто и сколько именно выиграет от реализации как отдельных проектов, так и программы электронного правительства в целом.
В нашей работе так же даются теоретические выкладки относительно использования информационно-телекоммуникационных технологий в общественно-политической сфере и последствий этого процесса - правовых, общественных, культурных, образовательных, политических, экономических и др.
Общей целью всей работы является популяризация и пропаганда новых, высокотехнологичных способов организации государственного менеджмента, нового качества предоставления услуг гражданам и бизнесу со стороны государственных служб. Сам государственный аппарат должен превратиться в бизнес - эффективный бизнес, оправдывающий затраты на себя со стороны налогоплательщиков, ориентированный на удовлетворение потребностей клиента и максимальное уменьшение расходов на свою деятельность.
Это продолжение работы авторов, которые разрабатывают данную тему на протяжении уже довольно длительного времени в рамках деятельности Института информационного общества и Украинской сети информационного общества (
www.e-ukraine.org.ua).
Важнейшей функцией таких учреждений является активная трансформация социально-психологической среды, адаптация общества к инновациям. Общество в целом, все его формации и каждый отдельный гражданин должны принять новые идеи, новый образ жизни. Это единственно возможный путь развития общества.
Соответствующая разъяснительная работа, тренинги и обучение должны вестись среди наиболее активных агентов общественной жизни: общественно-политических организаций, органов власти и самоуправления, средств массовой информации. Мы надеемся, что это исследование будет нужным участникам процесса формирования и внедрения электронного правительства и поможет достичь наилучшего результата в этой сфере.

Часть первая.

Электронное правительство как концепция государственного управления
в информационном обществе

Начнем с определения самого термина “электронное правительство”, а также других понятий, описывающих эту сферу применения информационно-телекоммуникационных технологий. Этот этап чрезвычайно важен, поскольку от полноты определения зависит степень понимания, а следовательно - то, насколько полноценно могут быть использованы возможности идеи в целом.
Определения электронного правительства строятся специалистами по разным принципам. Одни авторы предпочитают определения описательные - какие именно преобразования происходят в обществе и отдельных его структурах благодаря внедрению электронного правительства. Другие избирают прикладной аспект электронного правительства, и просто перечисляют разные применения отдельных его инструментов. Есть технические определения, которые акцентируют внимание сугубо на используемых технологических решениях и специфических программных продуктах. А также определения экономические, ориентированные на максимальную эффективность управления государством.
Каждый принцип верен, поскольку отображает определенный аспект функционирования электронного правительства. Тем не менее, ошибочным будет не принимать во внимание, опускать их частность. Рассмотрим с этой точки зрения лишь некоторые из толкований этого термина. Итак, электронное правительство определяется следующим образом:
§ Организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т.п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов.
§ Информационные технологии в государственном управлении.
§ Государство в Сети.
§ Метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий.
§ Трансформированные для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий.
§ Автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления. 1
§ Использование в органах государственного управления новых, в том числе и интернет-технологий. 2
Однако каждое из этих определений представляет электронное правительство скорее как очередное прикладное решение, способ модернизации уже существующих структур и отношений, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. Способ оценки электронного правительства, его возможностей, избранный специалистами в сфере информационных технологий, государственного управления, социальных процессов, экономического развития, распространяется и среди непосредственных исполнителей - государственных чиновников.
Понятие электронного правительства сводится чиновниками фактически к электронному общению власти с общественностью и еще к нескольким, опять-таки прикладным, аспектам. Показательно в этом плане высказывание чиновника из Нижнего Новгорода, руководителя проекта www.duma-nn.ru О.Акилова: “идея "электронного правительства" ... в том, чтобы решить три основных проблемы власти: ввести электронный документооборот, который позволит уменьшить бюрократические проволочки и ускорить принятие решений, перевести в электронную форму общение граждан и бизнеса с властью и, кроме того, сделать государственное и муниципальное управление более прозрачным, дебюрократизировать власть и приблизить ее к гражданам”. 3
Однако этот подход неверен, поскольку, в первую очередь, он экономически неоправдан. Электронное правительство как обеспечение государственных структур ИТ-решениями означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офф-лайновой деятельности. Но существует другой подход. В странах, которые в числе первых серьёзно обратили внимание на ИТ-разработки, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается скорее как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.
В частности, электронное правительство в западном восприятии состоит из трех основных модулей (G2G, government to government, правительство правительству; G2B, government to business, правительство бизнесу; G2C, government to citizens, правительство гражданам) и включает в себя многочисленные прикладные элементы: свободу доступа граждан к государственной информации, перевод государственных органов на безбумажное делопроизводство, установление для всех государственных органов показателей эффективности работы на год и регулярный их контроль, который проводится как парламентом, так и гражданами, введение в государственных органах пластиковых карт для идентификации госслужащих, перечисление им зарплаты, расчетов за командировки, перенесение в сеть большинства стандартных трансакций между государством и гражданами или бизнесами и т.п. Впрочем, полноценная реализация комплексной программы электронного правительства, несмотря на множество технологических и теоретических разработок, реализовываться начинает только теперь - с ноября 2002 Южная Корея вводит в действие правительственный портал (вначале на корейском), уже довольно полно отвечающий определению электронного правительства, а не правительства он-лайн.
Содержание каждого из указанных модулей мы рассмотрим в следующих разделах, а сейчас отметим довольно важный момент относительно правительства он-лайн. Итак, следует отличать правительство, оборудованное электронным интерфейсом (он-лайновое правительство, government on-line), от электронного правительства. Понятно, что он-лайновый интерфейс является неотъемлемым элементом электронного правительства. Но не всегда он-лайновое правительство является электронным правительством. Последнее требует более глубокой перестройки традиционных форм деятельности. По этому поводу следует привести такой пример. С января 2001 года в Дзержинской администрации Волгограда функционирует автоматизированная система административного управления. Математическую модель и программное обеспечение для нее разработал Владимир Владимиров.
Нам она интересна тем, что "в ней отсутствует интернет, однако присутствует главное - прозрачность управления, контроль над исполнительной дисциплиной и над принимаемыми решениями. Прозрачность структур государственного управления не достигается простым подключением к интернету. очень редка ситуация, когда, например, администрация города или области предоставляет общественности информацию о текущем состоянии бюджета, даже при наличии необходимой для этого информационной системы”. 4 Информация от чиновников всегда дозирована, и часто это означает ее утаивание. Простым внедрением он-лайнового правительства эту проблему не решишь. Ведь чиновник может просто минутной манипуляцией настроить почту на автоматический режим ответа: “Уважаемый N, ваше письмо благополучно получено и передано в отдел работы с гражданами. Ожидайте результата в ближайшее время”. 5
Принцип же работы, который вводит в том числе и Владимир Владимиров, является, несомненно, более близким к концепции электронного правительства, чем подавляющее большинство существующих он-лайновых правительственных проектов. При такой организации деятельности правительственных структур реализуется на практике требование, сформулированное В.Лисицким: “должны работать прозрачные бюджетные процедуры. Необходимо, чтобы процесс формирования бюджета, процесс накопления им доходов, затратная часть бюджета - чтобы все это было прозрачным, четко описанным и подконтрольным”. 6
Таким образом, мы делаем акцент на том, что электронное правительство не как затратное частичное технологическое решение, а как концепция осуществления управления государством, необходимо является элементом масштабного информационного преобразования общества. Изменение нормативно-правовой базы, образовательных приоритетов, принципов формирования и расходования бюджета, экологических ориентиров, перераспределение зон приоритетной компетенции государственных и общественных структур, перенесение акцентов в экономике, обновление и расширение ценностных парадигм общества - все это вместе со многими другими компонентами жизнедеятельности общества является основой для реинжиниринга государственного управления, для создания и функционирования электронного правительства.
Конечно, изменения должны затронуть и избирательную систему, принципы законодательной деятельности, схемы осуществления контроля и ответственности всех ветвей власти перед гражданами, их объединениями и бизнесом. Но основой для цифровых преобразований, в том числе и в деятельности государственных и правительственных структур, является готовность граждан использовать возможности информационных технологий, оценить их преимущества, находить новые применения непосредственно для своей жизни, бизнеса, общественной, научной деятельности, обучения и т.п.
Этот процесс может инициироваться совместно тремя секторами, определяющими основы общественной жизни - государственным, общественным и деловым. Структуры каждого из этих секторов должны подключиться к активной просветительской деятельности. Тем не менее, Украина на данном этапе своего развития требует применения специфического сценария информатизации - как правительства, так и других сфер общественной деятельности.
Рассмотрим это утверждение детальнее. Обычно инициирует внедрение инноваций бизнес - отечественные производители или (при определенном уровне открытости внутреннего рынка) зарубежные компании - с целью продвижения собственных продуктов и создания перспективного рынка сбыта. Общественные организации поощряют внедрение инноваций там, где это способствует защите прав и свобод гражданина, увеличивает его социальную защищенность, укрепляет демократические основы общества. И уже представители этих двух секторов лоббируют инновации на уровне государства. При удачном лоббировании к пропаганде инноваций и поощрению их внедрения подключаются государственные структуры, привлекая к этому процессу все институты государства (систему образования, бюджетные программы, налоговую систему, систему правового регулирования и т.п.). Собственно, государство может само стать инициатором программы электронного правительства, однако, как показывает практика, это наименее эффективный путь.
В Украине на сегодня присутствие иностранных компаний (в данном случае ИТ-сектора) незначительно. Следовательно, не происходит масштабного продвижения ИТ-инноваций за счет их капиталовложений. Несовершенство законодательства означает также недостаточную (тем более для проведения масштабных кампаний по продвижению собственной продукции, изучению и главное - формированию перспективного рынка) капитализацию отечественных предприятий ИТ-сектора, в том числе и путём искусственного замедления процессов приватизации отрасли. Таким образом, отрасль ИТ и телекоммуникаций на сегодня остается едва ли не единственной из отраслей, дающих основные поступления в государственный бюджет, которая не имеет собственного мощного лобби на уровне государства. Это обусловлено разными причинами, прежде всего низкой инвестиционной привлекательностью и недостаточностью законодательной базы, но в результате бизнес-сектор оказывается исключенным из процессов продвижения инноваций.
Общественный сектор в Украине также не в состоянии полноценно выполнять функцию инициатора распространения инноваций: ценности гражданского общества лишь начинают закрепляться в сознании граждан, они еще не изменили их социального поведения. Институты гражданского общества находятся еще в зачаточном состоянии, и не скоро еще смогут обеспечить инициирование определенных процессов, контроль над их ходом, корректирование текущих задач и т.п. То есть, в какой бы степени внедрение электронного правительства не содействовало укреплению основ гражданского общества и демократии, собственно общественность на сегодня может быть лишь вспомогательным элементом (если не пассивным объектом) в распространении ИТ в сфере государственного управления.
Таким образом, в Украине, как бы неэффективно оно не действовало, инициатором внедрения электронного правительства может быть лишь государство.
В ситуации, когда схема внедрения электронного правительства является большей частью директивной, на первый план выходит еще одна проблема - профессиональная и социально-психологическая адаптация государственных служащих к работе с ИТ. При обратной направленности инициативы - со стороны бизнеса и общественности - происходит естественный отбор чиновников. Те, что не в состоянии отвечать новым профессиональным требованиям, установленным общественностью как нанимателем и работодателем государственного аппарата, вынуждены оставлять должность - высвобождая таким образом места для тех, кто готов воспринимать инновации и активно их применять. Таким образом, инициатива извне предопределяет инициативу внутри властных структур как способ сохранить рабочее место и обеспечить карьерный рост.
При имеющемся же положении едва ли справедливо вести речь об инициативе в рядах государственных служащих. Центральным становится другой вопрос - понимают ли чиновники смысл внедрения информационно-технологических преобразований, в частности электронного правительства. Ведь для того, чтобы инициированные изменения имели комплексный характер, предпринимаемые шаги были стратегическими, а не тактическими, непосредственные исполнители (то есть государственные служащие всех уровней) должны иметь верное представление о цели этих изменений, об их масштабе и общей направленности. При иных обстоятельствах результатом будет набор отдельных мероприятий, которые никак не скажутся на качестве работы государственных структур (что, собственно, мы и имеем на сегодня в Украине и России). Кроме того, при такой ситуации чиновники не в состоянии адекватно оценить собственную роль в инновационных процессах, вследствие чего происходит недооценка ими самих процессов информатизации.
В результате, члены правительства вообще отрицают сам принцип электронного правительства. Концепция организации государственного управления воспринимается как пустой лозунг для получения бюджетных средств. Так начальник департамента правительственной информации РФ Андрей Коротков говорит, что “электронное правительство” вообще “... неточный термин. Я всегда говорю, что мы не должны говорить об электронном правительстве, мы должны говорить о правительстве, использующем информационные технологии. Мы должны говорить о Федеральном собрании, использующем информационные технологии. Мы должны говорить о судах, использующих информационные технологии. Мы говорим об определенной коммуникационной среде, которая позволяет структурам власти и структурам гражданского общества, бизнеса взаимодействовать в единых стандартах, понятных друг для друга". 3
Как следствие неверно определенных целей информатизации государственного управления появляется отношение к электронному правительству как к очередному атрибуту, нужному больше для имиджевых, представительских целей, чем для решения реальных проблем. Когда эту мысль разделяет определенное количество граждан - они просто присоединятся к тем, кто будет общаться с официальными структурами традиционными способами. Тем не менее, когда такой же мысли придерживаются государственные служащие, у них есть объективная возможность (по крайней мере, в отдельной структуре) действительно превратить информатизацию в формальную процедуру, которая не будет влиять на устоявшуюся схему деятельности (классический пример - сайты областных администраций Украины).
Стараясь сэкономить, функции электронного правительства сводят до уровня прикладного инструментария осуществления управления государством. Цифры в данной затратной статье бюджета в самом деле становятся меньшими. Тем не менее, и на эти, меньшие, суммы бюджет становится больше. И такое увеличение ничем не компенсируется - ни качеством обслуживания граждан, ни скоростью обработки документов, ни более широким привлечением граждан к процедурам законотворчества или контроля над соблюдением законности. Расходуются средства на приобретение hardware (компьютеров, сетевого оснащения, приборов ограничения доступа и инициализации), создание software (специфического программного обеспечения), на наём секретарш для обработки уже цифровой информации. Результатом же является увеличение объемов работы во вспомогательных структурах лишь ради более эстетичного вида документов и упрощения их распечатки для максимального количества людей. При нынешнем экономическом положении Украина не может себе позволить таких дорогих игрушек как простое использование информационных технологий на определенных этапах осуществления правительственных функций. И едва ли когда сможет.
А при условии внедрения электронного правительства как масштабной концепции, при трансформировании принципов организации деятельности властных институтов цифры в конкретной затратной статье будут большими, но общие затраты на организацию государственного управления уменьшатся. Причем уменьшение этих затрат тем заметней, чем качественней становится обслуживание населения, чем меньше бюджетных средств расходуется вне запланированных целей.
В следующем разделе мы рассмотрим причины и цель внедрения электронного правительства в Украине, способы задействования возможностей ИТ. Но при самом объективном обосновании еще определенное время в обществе будет сохраняться мысль, высказанная на сайте warweb.ru. А именно - что информационное общество, элементом которого является электронное правительство, “живёт по принципу: "Создай потребность и удовлетвори её!". Не имеем ли мы и в данном случае дело с созданием искусственной ... потребности в каком-то "электронном правительстве", без которого светлое будущее как будто никогда не настанет? Но ведь удовлетворение этой новой потребности влетит нам всем в копеечку: на финансирование программы "Электронная Россия" запланировано выделить почти 77 млрд. рублей, в том числе 39 млрд. - из госбюджета…” 7
На глобальные информатизационные преобразования понадобятся и большие средства, тем не менее, повторим, главное - определить принципиальную основу изменений, выяснить их цель. Это позволит обозначить основные векторы трансформации, капиталовложения по которым будут наиболее эффективными, предотвратить распыление средств (с чем уже непосредственно столкнулись координаторы ФЦП «Электронная Россия» - вплоть до разговоров о провале программы вообще). Четкие ориентиры позволят задействовать небюджетные средства и общественный творческий и организационный потенциал. Кроме того, следует учитывать специфику объекта капиталовложений и следствия, которые из этого вытекают. Электронное правительство, по определению, является элементом информационного общества. Информационное же общество необходимо характеризуется глобальностью.
Как уже отмечалось нами в предыдущей работе “Электронная Украина” и многих статьях, мировое сообщество заинтересовано в стимулировании информатизационных процессов и создании национальных стратегий формирования информационного общества в каждой стране, независимо от уровня ее экономического развития согласно критериям общества индустриального. Глобальность информационного общества предусматривает включение всех национальных сообществ ради достижения максимальной эффективности этой социальной формации. То есть, предоставление экономической, правовой и любой другой помощи странам, которые не в состоянии обеспечить внедрение элементов информационного общества своими силами, непосредственно выгодно структурам-донорам, будь то государства или международные организации.
Уровень экономического развития Украины серьезно ограничивает возможные суммы затрат на электронное правительство. Но усилия правительства и неправительственных организаций относительно интеграции в Европейское сообщество делают возможным применение и относительно нашего государства схем специальной финансовой помощи. Речь идет о текущих проектах формирования национальных электронных правительств. Так некоторые проекты для более бедных стран финансировать будут как правительства самих этих стран, так и Европейский Союз.
Один из таких проектов стартовал осенью 2001 года. Шесть стран юго-восточной Европы (Албания, Кипр, Греция, Югославия, Румыния и бывшая югославская Республика Македония) начали общий проект под названием «eGovernance» (e-government) с целью установления взаимодействия в он-лайновом режиме на региональном уровне. Например, взнос Румынии в рамках этого проекта составит $500 000. На начальной стадии будет создана единая сеть связи и ряд цифровых библиотек для использования их правительствами и правительственными агентствами. На втором этапе каждый гражданин стран этого региона получит доступ к полезной информации всех стран-участниц для личных или деловых целей. 8
Как и в любой другой сфере, в деле внедрения электронного правительства “для чего” предопределяет то, “как” и “что”. А нежелание или невозможность понять цель порождает мифы, часто достаточно правдоподобные для частичного или полного приостановления трансформационных процессов. Один из наиболее популярных мифов - давние опасения перед големом, искусственным творением человеческого мозга, которое выполняет определенные функции человека, но не является человеком - он в любой момент может выйти из-под контроля и начать решать человеческие судьбы по собственному усмотрению. Появляются эмоциональные заявления про “радикальное отчуждение человека от его собственного государства”, которое происходит из-за экспансии информатизации. “Новая экономика", основанная на ИТ, якобы “серьезно решила поставить между человеком и государственным чиновником бесчувственный электронный барьер, принципиально непроницаемый для человеческих эмоций, симпатий, сочувствия, жалости, желания поддержать человека в тяжелую минуту”.
И уже исходя из этих, субъективных, аргументов делается вывод, отстаиваемый чиновниками “из объективных экономических причин - для сохранности бюджетных средств”. Снова появляется категоричное утверждение: “нет ни одного специфически электронного правительства, а есть государство, которое выполняет свои властные функции, пользуясь преимуществами ИT-технологий. Остальное от лукавого”. И снова вывод неверен из-за неверных предпосылок, а фактически - из-за недостаточной осведомленности.
Такая позиция приводит к парадоксальным выводам. С одной стороны, информатизация как социальный процесс, закладывающий основы информационного общества, изменяя традиционные институты (в данном случае связанные с осуществлением властных функций) общества индустриального, является злом - но информационные технологии как один из вспомогательных инструментов в работе государства являются положительной инновацией. С другой стороны, все же признается неизбежность глобальных социальных изменений на основе возможностей, открываемых ИТ, как гарантии благосостояния государства в будущем. Однако высказывается убеждение в том, что новое, информационное общество может быть глобальным и изменять принципы существования всех сфер общественной жизнедеятельности, одновременно ни коим образом не касаясь функций государственного управления. Так относительно Российской Федерации этот парадокс звучит следующим образом: “получив утвержденную правительством программу "Электронной России", которая открывает дорогу к электронному XXI веку, мы должны сказать ей наше решительное "Да". И не менее решительно следует ответить "Нет" планам превращения нашего правительства в бесчувственного электронного монстра”. 7
Несмотря на нелогичность, эта позиция может быть использована определенной частью чиновников как способ избегнуть внутриструктурной конкуренции: новая, информационная концепция правительства предусматривает значительно более суровые профессиональные требования к государственным служащим. А этим требованиям сможет удовлетворить лишь часть имеющегося аппарата. Должностное соответствие остальных окажется под вопросом.
В этом пункте мы согласны с результатами сравнительного анализа Виктора Лобанова, заместителя директора Института государственной службы Государственного института управления. Согласно В.Лобанову, характеристики традиционного и нового, электронного правительства диаметрально противоположны. Традиционное правительство характеризовалось сложностью структур - электронному же правительству присуща простота структур и процессов. Еще сегодня ведется разговор об “укреплении властной вертикали”. Но электронное правительство противопоставляет централизации и зависимости гибкость и автономию. Нынешние отчеты о работе государственных органов состоят преимущественно из цифр - сколько именно средств израсходовано на те или иные цели, сколько средств недополучено. Электронное правительство оценку по затратам заменяет оценкой по результатам. Сейчас государственное управление осуществляется с помощью правил и директив. Для электронного правительства характерно управление с акцентом на организационную культуру и ценности. Как один из компонентов информационного (или же основанного на знаниях, на пожизненном обучении) общества, электронное правительство переносит акцент с финансовых и материальных ресурсов на ресурсы человеческие. И еще одна характеристика элемента открытой социальной системы - электронное правительство ликвидирует традиционное ориентирование на внутренние процессы. В новых условиях главным является учет внешних факторов и ориентация на потребителей.
“Предоставления большей самостоятельности требует новых подходов к системе отчетности и контроля над госаппаратом. Если раньше основное внимание отводилось контролю над процессом выполнения работы и использованием государственных ресурсов, то сейчас ударение делается на контроле и оценке результатов и последствий. Это развязывает руки работникам, самостоятельно избирающим пути и средства достижения поставленных целей.
Параллельно с эффективностью деятельности учитывается этическая сторона, а также умение провести анализ проблем, разработать и осуществить план действий, оценить его результаты и последствия. Особое внимание обращено на анализ влияния, смысл которого в том, чтобы на этапе планирования учесть возможное влияние на отдельные организации и группы, а также разнообразные сферы жизнедеятельности общества (политическую, социальную, экономическую и культурную)”. 9
Тем не менее, потенциал украинского правительства достаточно значителен для того, чтобы принять этот вызов. В этом мы согласны с представителем Департамента правительственной информации Аппарата Правительства Российской Федерации Андреем Кошкиным, который пишет следующее. “Позволю себе предположить, что государство может не только эффективно востребовать новые технологии для создания сетевой государственной инфраструктуры, но и стать лидером в движении к информационному обществу”. Правительственная сетевая инфраструктура должна и может решать актуальные политические, экономические и социальные задачи государства. Объединение возможностей правительственного интранета и правительственного портала может обеспечить выполнение таких задач:
§ реализация права граждан на доступ к открытой государственной информации;
§ доведение до общественности объективной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти, что укрепит доверие к государству и проводимой им политике;
§ взаимодействие и постоянный диалог государства с гражданами и институтами гражданского общества, а также необходимый уровень общественного контроля за деятельностью государственных органов и организаций;
§ объединение информационных ресурсов и сервисов органов государственной власти и местного самоуправления с целью укрепления общенационального информационного пространства;
§ усовершенствование системы государственного управления, оптимизация структуры государственного аппарата, снижение финансовых и материальных затрат на его удержание, поэтапное переведение части государственных услуг, имеющих самостоятельную стоимость, в систему государственных сетевых сервисов, что будет отвечать реальным потребностям граждан и организаций;
§ эффективная поддержка экономической деятельности государственных хозяйственных субъектов, что позволит им эффективно интегрироваться в общенациональное и мировое экономическое пространство;
§ взаимодействие и сотрудничество с государственными органами зарубежных стран и международными неправительственными организациями. 10
Детальнее рассмотрим функции и возможности правительственного интранета (который является частью G2G-модуля электронного правительства). Прежде всего, отметим, что целью внедрения интранета является: повышение точности, полноты и оперативности, достоверности накапливаемой информации; обеспечение высокой степени контроля за выполнением решений и поручений правительства со стороны других структур исполнительной власти; обеспечение прозрачности выполнения решений и поручений правительства органами исполнительной власти: аппарат правительства будет иметь возможность в любой момент времени проверить, на каком этапе находится выполнение поручения или постановления внутри подконтрольного органа власти; снижение накладных затрат.
Для эффективного выполнения этих задач система электронной почты и документооборота правительства (будем считать их основными элементами интранета, поскольку для реализации он-лайновых конференций следует израсходовать значительно большие средства, а назвать возможность организовать сетевую конференцию в режиме реального времени первоочередной необходимостью нельзя) должна быть частью интегрированной информационной системы. Эта система может обеспечивать информационную поддержку общего руководства работой аппарата. К более конкретным задачам интранета относятся, в частности, координация деятельности региональных управлений и территориальных подразделений и ведение внутреннего делопроизводства в правительстве. На серверах интранета должны храниться и специализированные базы данных, архивы персональных данных граждан, досье государственных служащих всех уровней и т.п..
Интранет, равно как и правительственные службы во внешней сети, обеспечивает использование еще одного метода оптимизации сотрудничества правительственных структур между собой и с гражданами и бизнесами. Речь идет о создании информационных ресурсов, общих для нескольких государственных служб или ведомств, чьи сферы интересов пересекаются. Скажем, ресурс, содержащий информацию о гражданском состоянии лиц: обычно гражданин может представлять сведения о бракосочетании, разводе, рождении ребенка или смерти близких в несколько государственных органов на протяжении определенного ограниченного срока, а в дальнейшем в разнообразнейших ситуациях снова подавать каждый раз одни и те же данные в разных анкетах (для купли-продажи недвижимости, получения наследства, оформления субсидий или налоговых льгот и т.п.). При функционировании же общих ресурсов один раз указанные данные заносятся в архивы всех нужных органов автоматически, а при повторном обращении гражданина к любому из государственных органов он освобождается от необходимости повторно сообщать те же самые данные.
Но создание единых точек контакта не только повышает эффективность работы. Описанный межведомственный подход позволяет предотвратить распространенный вид мошенничества, когда человек несколько раз получает одну и ту же льготу, обращаясь за ней в разные инстанции. В то же время, разным государственным учреждениям все чаще нужен общий доступ к информации об одних и тех же организациях и персонах или доступ к данным по одному и тому же вопросу. Так, например, медицинские учреждения могут оперативно предоставлять информацию местным органам власти (отделам социального обеспечения), что поможет более качественно удовлетворять потребности населения. В ситуациях, когда возникает риск для безопасности граждан, информация может предоставляться милиции и другим правоохранительным органам. При этом применение в таких трансакциях интранета, кроме экономии средств, предупреждает несанкционированный доступ к персональным данным со стороны отдельных граждан, организаций, бизнесов и т.п.
Но все же внедрение интранет-сети, хотя и обеспечивает значительную экономию бюджетных средств, не в состоянии обеспечить выполнения задач электронного правительства в полной мере. Ведь внедрение электронного правительства направлено на достижение трех основных целей. Во-первых, это повышение эффективности работы управленческого аппарата - приведение в порядок сбора налогов, законы и регулирование, регистрация информации, документооборот (выполнения большинства этих функций как раз и оптимизирует интранет). Во-вторых, это экономическое развитие (облегчение процедур, связанных с производством и торговлей, повышение конкурентоспособности отечественных производителей на международном рынке). И, в-третьих, повышение качества жизни граждан (усовершенствование системы социальных услуг, системы здравоохранения, более надежное обеспечение безопасности, увеличение возможностей для образования, обеспечение более эффективной защиты окружающей среды).
Таким образом, исходя из указанных целей и задач, следует вести речь о создании в Украине универсального правительственного портала как еще одного элемента электронного правительства (однако портал, апробируемый в ноябре 2002 г., в представленном виде вряд ли станет удобным инструментом, привлекательным для граждан и бизнеса). Универсальность портала означает доступ ко всем государственным службам с одного сайта, освобождает от необходимости разыскивать адрес нужного сайта через поисковые системы и другими способами, которые отнимают рабочее или свободное время гражданина, время оплаченного доступа, и часто приводят к стрессу пользователя.
Оптимизировать работу правительственного портала можно и с помощью более эффективной организации информации. Так сайт Oasis ирландского правительства построен, в отличие от традиционного пути, не вокруг правительственных агентств, а вокруг тем, интересных для населения: как получить работу или купить дом, как получить водительские права или зарегистрироваться для участия в выборах. А уже за темой находится выход на необходимые правительственные сайты министерств и ведомств. 8
Оптимизация состоит и в снятии ограничений, присущих традиционным способам работы правительственных сервисов с гражданами. В частности, это ограниченный промежуток времени для осуществления трансакций, который при этом совпадает с рабочим временем большинства предприятий, компаний, организаций. То есть, гражданина ставят перед выбором - работать или решать свои проблемы в государственных службах. Но с внедрением правительственного портала это затруднение можно решить. Правительства ряда европейских стран (например, Великобритании и Финляндии) официально провозгласили намерение обеспечить круглосуточное обслуживание граждан. К сфере оптимизации работы правительства через портал относится и обеспечение свободного доступа граждан к ресурсам портала. Прежде всего, это решение сугубо технических вопросов - обустройство публичных точек доступа.
Реализацию комплексного подхода к внедрению правительственного портала (предварительное решение, получившее развитие в корейском государственном портале) продемонстрировала, в частности, власть австралийского штата Виктория. Ею введена система MAXI, ставшая лауреатом разнообразных премий. MAXI - единый узел обслуживания населения, доступный не только с настольных компьютеров с интернет-доступом, но и через 50 киосков, а также по телефону 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 дней в год. Система обеспечивает проведение операций между местным правительством и физическими и юридическими лицами. Было выявлено, что около 40% операций, выполняющихся с помощью MAXI, осуществляются в нерабочее для правительственных чиновников время. Выгода для граждан очевидна.
Международное сообщество чрезвычайно серьезно относится к обеспечению максимально эффективного сотрудничества между правительствами с одной стороны и гражданами и бизнесами с другой. Общая мысль, содержащаяся в обращениях и международного сообщества, и отдельных правительств и администраций, и ИТ-компаний, такова. Перед правительствами всего мира стоит грандиозная задача: граждане хотят получать от них услуги высокого качества и требуют эффективного использования налоговых поступлений. Поэтому государственные учреждения должны искать все более эффективные, быстрые и дешевые средства связи и общей работы, чтобы максимально облегчить доступ к информации и предоставить нужные данные в нужен время тем, кому они необходимы.
В этом отношении снова следует вспомнить подход к определению электронного правительства как к реинжинирингу государственного управления как бизнеса, собственниками и клиентами которого являются граждане. С этой точки зрения электронное правительство - трансформированные для правительства идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий. И как разновидность бизнеса, правительство может проникаться и проблемой востребованности новых способов обслуживания. То есть, нужно ли гражданам он-лайновое правительство, и в состоянии ли они использовать его возможности. По этому поводу приведем несколько цифр. При традиционном, личном способе общения граждан и государственных органов время и деньги (в одном случае свои, во втором - налогоплательщиков) тратят обе стороны. При переведении такого общения в сеть выгода имеется для обеих сторон. Таким образом, при внедрении правительственного портала количество личных обращений в правительственные структуры будет уменьшаться. Это уже имеет статистическое подтверждение: сегодня, например, в Лос-Анджелесе личные обращения граждан к правительственным структурам составляют менее чем 20% от общих контактов.
В среднем уровень использования услуг электронного правительства населением развитых стран мира составлял на конец 2001 г. 26%. То есть, 26% людей во всем мире использовали правительственные он-лайновые службы с целью доступа к правительственной информации, передавали персональную информацию правительственным службам или осуществляли какие-либо трансакции с электронными государственными службами. При этом 20% граждан во всем мире, имеющих доступ к сети, пользуются услугами электронных правительств для поиска и доступа к информации, 9% выходят в он-лайн, чтобы распечатать официальные формы справок и т.п., а 7% передают персональную информацию государственным органам в он-лайне. 8
Если к определению электронного правительства и его функций подходить строго, то когда правительственный сайт используется лишь как источник распечатки бланков или форм для отправления обычной почтой или для личной передачи определенному государственному органу для дальнейшей обработки - это не является ни он-лайновым правительством, ни полноценным электронным правительством. Эти лишь использование отдельных элементов электронного правительства, дающее очень незначительное сокращение затрат и времени на осуществление операций между правительством и гражданином. Тем не менее, такой подход все же является взвешенным. Более того, национальные и международные группы по изучению возможностей внедрения электронного правительства считают это необходимым условием.
Высказывается убеждение, что для преодоления возможного стресса государственных служащих и налогоплательщиков от резкого изменения форм взаимодействия правительство обязано позаботиться о таком темпе внедрения электронных форм работы, который будет соответствовать темпу психологического приспособления. В связи с этим специалисты рекомендуют постепенный, пошаговый режим внедрения, продолжительный период тестирования и сохранение на протяжении продолжительного времени параллельного офф- и он-лайнового обслуживания. Для Украины последний пункт естественен, поскольку к тому моменту, когда внутри страны будет преодолен цифровой разрыв, минет достаточно времени, чтобы все или почти все граждане привыкли к новым формам общения с правительственными организациями и стали опытными пользователями сети.
Для того чтобы диалог, а в некоторых случаях и сотрудничество граждан и государства были эффективными, экономными и мобильными, необходимо создать интегрированную электронную систему отношений налогоплательщиков с государством. Конечно, такая система должна включать в себя доступ к информации и услугам на сайтах, по телефону, по электронной почте и в обычном офф-лайновом режиме. Главным фактором становится выгода налогоплательщика (гражданина или компании), а не государственных структур. Для достижения этой выгоды необходимо решить еще многие вопросы. Их перечень будет очень длинным, тем не менее общие представления об их объеме можно получить, например, из тем второго московского Международного Форума "Россия в электронном мире". А именно, для внедрения электронного правительства следует найти национальные прикладные решения в таких сферах: государственные закупки; роль информационно-телекоммуникационного сектора экономики и электронных технологий в реформе жилищно-коммунального комплекса; информационная безопасность; новые технологии в образовании; обеспечение доступа населения к электронным услугам; электронные социальные службы; принципы проведения тендеров на поставки решений и продукции для электронного правительства; электронные услуги для отраслей; административные и правовые барьеры на пути развития информационного общества; информационные порталы и информационная прозрачность государства; платежные карты и электронные персональные инструменты в автоматизированных системах взаимодействия государства с населением; технологии документооборота (бумажного и электронного); взаимодействие бизнеса с государством в электронной среде; финансы и логистика в электронном правительстве.
Несмотря на то, что решение всех этих вопросов и нахождение решений, пригодных для каждой отдельной страны, стоит недешево, политики убедились в том, что отказываться от электронного правительства сегодня дороже, чем внедрять его. Процесс глобализации приобрел необратимый характер. Ускорение темпов экономического развития заставляет государства реагировать на изменения так же быстро, как и частные структуры. Тем не менее, не следует ожидать мгновенной трансформации правительственных структур. Этот довольно продолжительный процесс. Он требует изменения культуры взаимоотношений правительства с налогоплательщиками и изменения форм взаимодействия правительственных учреждений, развития новых привычек у всех участников процесса, найма нового персонала в правительственные учреждения.
Процесс превращения просто правительства в электронное правительство может длиться и 5, и 10 лет. Но все же пессимистические оценки, наподобие тех, что сделал Иван Лозовой (заместитель председателя Государственного комитета информационной политики Украины и руководитель отдела по работе с интернетом этого же комитета), говоря о перспективах внедрения в Украине электронного правительства (“нам до govnet минимум 30 лет”), так же не имеют под собой никаких оснований. Так И.Лозовой называет среди причин такой продолжительности процесса отсутствие соответствующей инфраструктуры и чрезвычайно примитивный уровень государственной информатизации. 12 Но создание информационно-телекоммуникационной инфраструктуры - дело совсем не государства. Эта работа может вестись на деньги бизнеса, а не налогоплательщиков. Более того, экономическая заинтересованность транснациональных корпораций и отечественных компаний означает заинтересованность в создании не только hardware, физической компоненты сети, но и software, ее программного обеспечения. Ведь удачный интерфейс правительственного портала или отдельного сайта означает, что клиент имеет дополнительные основания избрать продукт компании для собственных потребностей.
“Примитивный уровень государственной информатизации” может преодолеваться и инициативой изнутри, собственно от чиновников. Этот процесс может быть обусловлен соответствующими государственными решениями. В частности, речь идет об усиление конкуренции в государственных структурах и введении квалификационных испытаний, в том числе относительно умения пользоваться компьютерной техникой и информационной сетью, понимания цели и задач внедрения электронного правительства. Здесь уместным будет привести позицию относительно этого вопроса Александра Баранова, тоже чиновника - начальника управления связи, телекоммуникаций и информатизации Киевской горгосадминистрации. “...Как правило, чиновники имеют высшее образование. Один из возможных способов решения этой проблемы - отбор по результатам аттестации: знаешь, умеешь - оставайся, если нет - извини”. 13
И это не единственный способ решения проблемы кадрового обеспечения деятельности электронного правительства. Можно использовать потенциал молодых специалистов, предоставив им возможность наработки опыта и практики использования приобретенных знаний и умений на государственной службе. Система мониторинга деятельности каждого госслужащего - в какой мере и насколько эффективно он использует возможности ИТ, не злоупотребляет ли автоматизацией процесса трансакций с гражданами, какие отклики имеет со стороны граждан и бизнесов по поводу качества обслуживания. И, конечно же, система поощрений. Что же касается текущего состояния дел в сфере формирования электронного правительства, то ситуацию следует характеризовать, отталкиваясь от определенных критериев оценки. В частности, United Nations Division for Public Economics & Public Administration совместно с American Society for Public Administration определили следующие стадии развития электронного правительства:
§ Формирование присутствия государства в Сети (emerging web presence): в стране один или несколько официальных правительственных сайтов, предлагающих пользователям статическую информацию и служащих инструментом для связи правительства с общественностью.
§ Усиливаемое присутствие государства в Сети (enhanced web presence): количество правительственных сайтов увеличивается, предоставляемая информация становится более динамичной, при этом пользователи получают больше возможностей для доступа к государственной информации.
§ Интерактивное присутствие государства в Сети (interactive web presence): осуществляется формальный обмен информацией между пользователями и правительственными органами (заполнение форм, отправка заявлений он-лайн).
§ Присутствие государства в Сети на уровне трансакций (transactional web presence): пользователи имеют легкий доступ к данным, приоритетность которых определяется на основе их потребностей; существуют трансакции, осуществляемые он-лайн (уплата налогов, уплата регистрационного сбора и таможенных пошлин).
§ Полностью интегрированное присутствие государства в Сети (fully integrated web presence): завершенная полная интеграция всех государственных интернет-ресурсов в рамках единого портала.
При такой градации Украина находится на сегодня где-то между первым и вторым этапом. Принятие Закона об электронной цифровой подписи и технических средствах защиты информации, а также о статусе электронных документов позволит переместиться на третий уровень. Преимущество такой градации в том, что она предусматривает постепенность формирования электронного правительства (как и информационного общества в целом), исходит из реальных возможностей общества и государства, в частности экономических.
Однако если брать за ориентир оценку Комитета по ИТ королевства Нидерланды (“Сравнение моделей оценки э-готовности - заключительный проект”), Украине и 30 лет будет мало. Ведь, согласно выводам Комитета, “э-готовое” общество (имеющее все условия для создания электронного правительства и информационного общества) располагает быстрым доступом к сети, предоставляемым конкурентным рынком операторов; имеет постоянный доступ к сети и широкое применение ИТ в школах, правительственных учреждениях, бизнесах, службах здравоохранения и домашних хозяйствах; в котором обеспечена секретность пользователя и он-лайновая безопасность; в котором политика правительства благоприятна для дальнейшего расширения доступа и использования Сети.
“Э-готовое” общество должно иметь: необходимую физическую инфраструктуру (высокую скорость передачи данных, надежность, доступные цены); внедрение ИТ и объединенных ИТ-сервисов в бизнесе (e-торговля, развитый местный ИT сектор); ориентацию на потребности граждан (местное наполнение, много он-лайновых организаций, использование ИТ в повседневной жизни, преподавание ИТ в школах) и правительственных учреждений (электронное правительство); конкурентность в телекоммуникационной области; независимое регулирование этой области с обязательствами продавца обеспечить универсальность доступа; а также э-готовое общество не имеет никаких ограничений на торговые или иностранные инвестиции. 13
Экономическое развитие Украины позволит государству удовлетворять этим требованиям еще не скоро, возможно, действительно, через десяток лет. Итак, этот подход не отвечает нашим реалиям. Тем не менее, проблема сохранения надежности государственных служб и доверия к ним граждан при виртуализации, также сформулированная нидерландским Комитетом по ИТ, для Украины сегодня достаточно актуальна. Психологические, просветительские и прочие аспекты мы рассмотрим в четвертой главе, посвященной собственно взаимоотношениям государства и граждан в рамках электронного правительства. Здесь же мы рассмотрим такой аспект доверия граждан к электронному правительству как безопасность трансакций, безопасность персональных данных на правительственных серверах и т.п.
Позиция стран с развитой экономикой такова, что государственные службы должны пользоваться наилучшими и наиболее современными технологиями в области электронной почты, электронного документооборота и коммуникаций, которые не уступают технологиям корпоративного и частного сектора. Конечно, это требует значительных бюджетных затрат - таких, которых Украина на данном этапе не может себе позволить. Но в сфере безопасности персональных данных, безопасности трансакций и вообще национальной информационной безопасности государство должно приложить максимум усилий и проявить максимум инициативы, чтобы по возможности меньшими средствами достичь наилучших результатов.
Что это означает на практике? Прежде всего, ставку следует делать на национального производителя - оказывать содействие развитию отечественного ИТ-сектора, производителей как оборудования, так и программного обеспечения. Возможно, ввести схемы льготного налогообложения и кредитования, компенсируемые льготным же обслуживанием государственных структур - разработкой по минимальным расценкам hardware и software, обновлением правительственной аппаратной и программной базы, предоставлением услуг сервисной поддержки на тех же условиях. Кроме того, что такая политика оказывает содействие экономическому развитию государства, это чрезвычайно увеличивает надежность всех систем электронного правительства. Ведь при программном и аппаратном обеспечении от общего производителя компьютерные вирусы, другие программы-взломщики, кракеры (преступные хакеры) с одинаковой легкостью и с помощью одинаковых инструментов наносят ущерб правительственным ресурсам любой страны. Когда же используются возможности национального интеллектуального потенциала, найти в их продуктах щели для несанкционированного проникновения злоумышленнику, работающему обычно на наиболее распространенном универсальном оборудовании и с общепринятым программным обеспечением, значительно сложнее.
В частности, следует активно поощрять отечественные научные и производственные ИТ-компании к дальнейшей разработке новейших высокотехнологических идей. Так новый светодиод британских ученых и квантовая технология создания компьютеров концерна ІВМ могут стать основанием отечественных разработок в этой области - наш научный и технологический потенциал находится на достаточно высоком уровне для качественного исполнения. И первейшее применение этих технологий - безопасность информации, основанная на методах криптографии. Светодиод, созданный совместно Кембриджским университетом и компанией Toshiba, позволит уже в ближайшее время реализовать идею квантовой криптографии, которая, по современным представлениям, делает возможной абсолютно надежную защиту данных. 15 А квантовый компьютер ІВМ, построенный на основе не кремниевых микросхем, а отдельных атомов или элементарных частиц, смог разложить число 15 на простые множители - 3 и 5 (методом последовательного перебирания): когда речь идет об очень больших числах, на этом основано большинство методов шифрования и кодирования информации. 16
Целям безопасности служит и создание правительственного интранета - закрытой информационной сети, физически отделенной от сети глобальной. Злоумышленникам и вирусам проникнуть в эту сеть чрезвычайно сложно. Таким образом, затраты на интранет (или govnet - government net, правительственная сеть) окупаются ее надежностью и безопасностью. Защита интересов гражданина и государства во время трансакций в глобальной сети ещё более важна, поскольку происходит передача персональных данных, среди прочего (после введения электронной подписи и, соответственно, электронного банкинга) и номеров кредитных карт и другой чувствительной информации. Обычным методом предупреждения преступлений является законодательное закрепление ответственности - административной или уголовной, а также внедрение аппаратных и программных средств для поиска преступников.
С этой точки зрения все более насыщенным становится зарубежное, в частности европейское, законодательство. Украина активно проводит политику интеграции в европейское правовое пространство, гармонизации отечественного законодательства с европейским. Тем не менее, следует очень внимательно изучать предлагаемые правовые нормы и соотносить их с наработанными за последние годы (или даже месяцы) технологиями защиты, персональной идентификации и ограничение доступа. Абсолютно верно, что новейшие технологии способны эффективнее противодействовать злоумышленникам, чем, скажем, такие законодательно закрепленные методы, как обязательный мониторинг информационных потоков, обязательная регистрация пользователей и лицензирование провайдеров, другие нормы, ограничивающие тем ли иным образом права граждан, бизнесов и организаций.
Посвятив этот раздел обзору определений электронного правительства, его целей и задач, этапов его формирования, полноты его восприятия, отдельных составных частей, путей финансирования, востребованности правительством и общественностью, кадрового обеспечения, способов, сроков и инициаторов внедрения, подведем общие итоги, прежде чем переходить к следующему разделу.
Итоги:
Таким образом, электронное правительство - концепция осуществления государственного управления, присущая информационному обществу. Основывается на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества. Характеризуется направленностью на потребности граждан, экономической эффективностью, открытостью для общественного контроля и инициативы. Состоит из трех основных модулей: G2G, government to government, правительство правительству; G2B, government to business, правительство бизнесу; G2C, government to citizens, правительство гражданам. Включает он-лайновые сервисы для граждан и бизнесов на едином портале, электронный документооборот в правительственных и парламентских структурах, общую для разных правительственных структур базу данных для предотвращения дублирования информации и повторных затрат, часто - закрытую специализированную информационную сеть (интранет) для внутриправительственных трансакций (напр. Govnet), разветвленную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру, системы криптографии и прочие способы защиты информации, в том числе и персональных данных, цифровую подпись, электронный ключ, смарт-карты, другие средства санкционирования доступа к информации и операций с ней.
Электронное правительство тесно связано с такими компонентами информационного общества как электронная коммерция, электронный бизнес, электронный банкинг, универсальный доступ, пожизненное образование, компьютеризация, компьютерная грамотность и т.п.
Инициатива формирования и развития электронного правительства, как и других компонентов информационного общества, принадлежит трем общественным секторам - бизнесу, общественности и правительству. В Украине специфика экономического и общественно-политического положения предопределяет приоритетность позиции государства в процессах социальной трансформации на основе ИТ. В частности, к сфере ответственности правительственных структур принадлежит внедрение электронного правительства.
Основным источником финансирования внедрения электронного правительства является государственный бюджет. Дополнительное финансирование может поступать от отечественного и транснационального бизнеса, неправительственных учреждений и организаций, международных структур.
Наиболее эффективным, выгодным и безопасным является использование программного обеспечения, компьютерной техники и сетевого оборудования отечественного производства. Кадровый вопрос также может решаться за счет отечественных специалистов.
Информационная безопасность государства может достигаться за счет многих методов: законодательного установления ответственности для компьютерных преступников; поощрения пользователей к активному противодействию и предотвращению преступлений в сети, создания специализированных органов по проблемам ИТ в правоохранительных структурах, специализированных судебных органов, специализированных подразделений службы безопасности; по возможности более широкого внедрения компьютерного образования, среди прочего основ программирования, сетевой этики, соответствующих разделов законодательства; содействия развитию отечественного сектора ИТ и программного обеспечения; поощрения самоцензуры сети через ограничение доступа нарушителей к отдельным ресурсам, устранения из сети преступного контента; активного сотрудничества пользователей с администраторами порталов ради привлечения внимания к подозрительному контенту или участнику сети, а тех, в свою очередь, при подтверждении подозрения, с соответствующими государственными органами и т.п.
Тем не менее, недопустимо введение внешней цензуры в сети, законодательное обязательство интернет-провайдеров использовать аппаратные или программные средства мониторинга сети, отслеживание пользователей, накопление или снятия без согласия их персональных данных. Среди прочего следует придерживаться принципа, что зарубежное, европейское, международное законодательство в области информационной безопасности должны оставаться для Украины лишь ориентиром, а не объектом копирования. Обязательно нужно соотносить ситуации, реальные возможности, а также изменение обстоятельств и, соответственно, потребностей, которые должны удовлетворять соответствующие законодательные акты, с течением времени.
Темы для обсуждения:
q Какие существуют подходы к определению электронного правительства?
q Являются ли тождественными понятия он-лайнового и электронного правительства?
q Какие могут быть пути поощрения государственных служащих к формированию электронного правительства и обеспечению его полноценного функционирования?
q Отличия характеристик деятельности правительственных структур и требований к квалификации государственных служащих при традиционных методах управления и при электронном правительстве.
q Задачи электронного правительства.
q Возможности финансового обеспечения внедрения электронного правительства.
q Какие сферы жизнедеятельности общества должны быть изменены для максимальной эффективности внедрения электронного правительства? Какие именно изменения должны произойти? Кто может инициировать, контролировать и корректировать процесс внедрения электронного правительства?
q Какие социальные группы более всего заинтересованы во внедрении электронного правительства?
q Каким изменениям в общественных и политических отношениях содействует внедрение электронного правительства?
q Как соотносятся электронное правительство и информационное общество?
q Каким образом должны защищаться права и свободы граждан в новых обстоятельствах?
q Является ли правительственный интранет необходимой частью электронного правительства? Какова цель его создания? За счет каких средств следует его создавать? Какие структуры, организации, бизнесы, научные учреждения следует привлекать к его созданию?
Ссылки:
1. E-Government, или государство в Сети. Статья подготовлена специалистами отделов консалтинга и маркетинга компании Actis Systems actis.ru/pressclub/default.asp?Form_ID=article&archive=&sortby=&ArticleUID=%7B04F7D906%2D3F3F%2D11D5%2D9F7D%2D00508B0295F5%7D
2. "Республика Татарстан". Интернет-ревю. За что чиновники не любят Интернет?
rt-online.ru/text/17-11-2001/internet11.html
3. Дума уходит в сеть. Руководитель проекта www.duma-nn.ru О.Акилов
monitor.nnov.ru/2001/number46/art31.phtml
4. Прозрачность и ответственность. Владимир Владимиров.
e-government.ru/dyn/
5. Глазами потенциального электронного гражданина. Н.Слупицкая. - е. - №2 (26), февраль 2002 г.
6. "Надо меньше пить и больше покупать компьютеров”. В.Лисицкий. - е. - №2 (26), февраль 2002 г.
7. warweb.ru/gowww_512001.htm
8. Электронное правительство в Европе и мире. О. Андронова, olga@ci.ru, А. Николаев, alnik@eureca.ru
ci.ru/inform22_01/p_06oo.htm
9. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы. Виктор Лобанов, кандидат политических наук, заместитель директора Института государственной службы Государственного университета управления.
ptpu.ru/issues/1_99/5_1_99.htm
10. Государство и 'информационная революция' . Кошкин Андрей Николаевич, Департамент правительственной информации Аппарата Правительства Российской Федерации / 24.03.2001
e-government.ru/pub/e-government/985424635.html
11. egovernment.ru/
12. Вопль души «министра интернета». forUm. электронный журнал “е”.
eee.com.ua/e/articles/internet/2002/1/art_230.html
13. Электронное правительство в Украине? Будет! Когда? Александр Баранов (начальник управления связи, телекоммуникаций и информатизации КМДА). - “Зеркало недели”. - № 1 (376) суббота, 5-18 января 2002 года.
zerkalo-nedeli.com/
14. Comparison of E-Readiness Assessment Models Final draft, v. 2.13, 14 March 2001
bridges.org/ereadiness/tools.html
15. News.Battery.Ru - Аккумулятор Новостей, 17.12.2001. Источник: КомпьюЛента
news.battery.ru/theme/science/?id=61739
16. News.Battery.Ru - Аккумулятор Новостей, 29.12.2001. Источник: Владимир Фрадкин. DW-WORLD. DE
news.battery.ru/theme/science/?id=62369

Часть вторая.

Реинжиниринг внутриправительственных процессов:
G2G-модуль электронного правительства

Этот раздел мы посвятим рассмотрению модуля G2G (правительство правительству) электронного правительства: его целям и задачам, основным функциям, пригодным для Украины прикладным решениям, плюсам и минусам уже сделанных нашим правительством шагов в этом направлении и тех шагов, что еще следует сделать.
Итак, в целом функции сервиса “правительство правительству” можно охарактеризовать как удешевление работы правительства, ускорение прохождения документов через его структуры, увеличение возможностей контроля за деятельностью отдельных органов и служащих, увеличение конкуренции между служащими и повышение их квалификации, и главное - предотвращение коррупции.
Анализируя возможности и функции электронного правительства как новой модели государственного управления, особое внимание следует уделить следующей его характеристике. Электронное правительство трансформирует не только отношения граждан и властных структур, но и отношения внутри правительства - между отдельными его ветвями, уровнями, подразделениями. Причем изменению подвергается не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом вся инфраструктура государственной власти и управления. То есть, с этой точки зрения электронное правительство точнее будет назвать электронным государством, электронным государственным аппаратом, электронной инфраструктурой государства, государством Информационного общества.
Говоря об электронном правительстве и в частности о внедрении сектора G2G, следует понимать, что прежде всего речь идет об информатизации всех управленческих процессов в органах государственной власти всех уровней, об информатизации межведомственных взаимоотношений, о создании компьютерных систем, способных поддерживать все функции взаимодействия этих органов с населением и бизнес-структурами. Нельзя вести речь о том, что внутриправительственная трансакция реализована в электронном, безбумажном режиме, если в ведомствах не автоматизирован соответствующий процесс или нет электронного документооборота. 1 Отдельные же операции, скажем, пересылка по электронной почте документа, который адресатом снова распечатывается для подачи на подпись другому чиновнику, ни коим образом не характеризуют правительство как электронное.
Итак, кроме использования ИТ и создания информационных ресурсов, электронное правительство требует принятия соответствующей нормативно-правовой базы. Так, следует законодательно закрепить норму, согласно которой электронный документ не является просто электронной копией бумажного, а что это первичный, т.е. главный документ, с которым можно работать так же в электронном виде. Это означает, в свою очередь, потребность в законе об электронной цифровой подписи, об электронном документообороте, о защите данных, об обучении и аттестации служащих, о формах сотрудничества правительственных структур с ИТ-компаниями и т.д. 2
Последнее чрезвычайно важно, поскольку без законодательной легализации взаимоотношений бизнеса и правительства, без четкой регламентации процедур возможного сотрудничества и указания его границ на сферу внедрения электронного правительства распространятся недостатки правительства имеющегося, офф-лайнового. Никуда не деться от того, что электронное правительство - это значительные, очень значительные затраты. В предыдущем разделе уже шла речь об ориентировочном размере этих затрат. Ведь необходимо обеспечить как минимум технику (рабочие станции, серверы), лицензионное программное обеспечение, отдельную телекоммуникационную инфраструктуру для внедрения правительственного интранета, услуги выделенного доступа, подготовку персонала - как обучение собственно служащих, так и привлечение специалистов по ИТ, создание отделов информационной безопасности. 3
Эти потребности постепенно начинает признавать и украинское правительство. Начальник Управления стратегии развития информационных ресурсов и технологий Кабинета Министров Украины Виктор Бондарь заявляет, что "сейчас правительство обратило внимание на то, насколько новые технологии дадут возможность изменить подход в работе вообще. К этому шли очень долго, но потом решили, что не надо изобретать велосипеда, и если человека что-то интересует в работе государственных органов, то не надо создавать огромные аппараты и тратить кучу времени на то, чтобы этот интерес удовлетворить, в то время как у человека есть возможность за 5 минут найти все ответы на свои вопросы. Для этого решения просто созрели. Время пришло. Не только руководство начало понимать, что эти технологии действительно облегчают работу”. 4 В правительстве была создана уникальная автоматизированная система, все увидели, насколько она эффективна изнутри. Она не только облегчает и ускоряет работу, она работу оптимизирует и упрощает. Она даст возможность создать механизм анализа, что и как делается. Значительное количество процессов перестроено. Если раньше движение документов осуществлялось по две-три недели, то теперь все происходит намного быстрее. 5
Конечно, это примитивное толкование возможностей электронного правительства в сфере оптимизации внутриправительственных процессов. Тем не менее, положительным является уже сам факт попытки использования информационных технологий для правительственных потребностей. Ведь продвигать новые технологии в закоснелый госаппарат, где огромное влияние имеет пласт среднего и мелкого чиновничества, у которого бюрократическая волокита остаётся основной тактикой и стратегией государственного бизнеса, очень сложно. Но, по словам начальника управления, сложно не потому, что кто-то сопротивляется. "Есть большая текущая загруженность. Люди привыкли работать по одной схеме - бумага к бумаге и т.д. Мы меняем схему работы и автоматизируем процессы. Все понимают, что это облегчит работу, но времени переключиться, научиться чему-то новому очень мало, и многие очень боятся, что пока они будут учиться, - что-то не успеют, сорвутся сроки и т.п.
На центральном уровне это не слишком большая проблема, и она, как показывает практика, вполне решаема. На среднем, районном уровне, где работают непосредственные исполнители, выполняющие 75% работы государства с гражданами, вероятно, будут большие проблемы с переходом на новые схемы работы. Но, в основном, по причине отсутствия времени. Хотя, конечно, есть проблема и собственно с перестройкой схемы работы. Сейчас три четверти времени на этом уровне идет на то, чтобы человеку объяснить, куда ему направляться, что делать, какие документы подготовить, как написать, когда сдать и т.п. Конечно, меняться что-либо там будет не очень быстро, и не всех это устроит". 4 То есть, правительство определило ближайшие перспективы продвижения ИТ на всех уровнях государственного управления, однако снова ни коим образом речь не идет об улучшении возможностей контроля или предотвращения коррупции на том же районном и местном уровне.
Электронное правительство снова воспринимается как инструмент, а не как целостная концепция, отражающая абсолютно новые подходы к каждому звену правительственной структуры, к каждому элементу процесса управления государством. Еще одним подтверждением этого является применение проверенных методов поощрения при внедрении электронного правительства на местах: “главным стимулирующим фактором будущего активного процесса на местах при переходе на новые схемы работы является то, что правительство взяло выполнение этого постановления под особый контроль. Ежемесячно будут требоваться из мест отчеты для анализа, как идёт выполнение на местах и на уровне центральных органов исполнительной власти". 4
Это заявление означает, что новые схемы, присущие собственно электронному правительству - элементарное общее администрирование местных ресурсов, мониторинг обновления контента, статистика посещаемости, форумы для пользователей и специалистов - не планируется использовать в качестве контрольного механизма. Таким образом, под грифом инновационных процессов фактически вводятся дорогие инструменты, которые требуют дополнительных затрат не только денег, но и времени.
Так, первый отчет о сделанной работе, полученный непосредственно из правительственных источников, сообщает, что в январе 2002 г. разрабатывались концепция и техническое обеспечение, в соответствии с которыми будет строиться центральный портал. В результате этого будет пересмотрен дизайн, структура, требования к программному и техническому обеспечению. Техническая сторона проблемы в самом деле беспокоит специалистов управления. Через три-четыре месяца после открытия на сайт Кабинета Министров Украины - www.kmu.gov.ua - по словам Виктора Бондаря, ежемесячно заходило 15-20 тысяч уникальных пользователей. Допускается, что посещаемость нового правительственного портала (всё ещё тестируемого) будет в 10-15 раз большей.
Относительно решения этой проблемы члены правительства избрали очень странную для бюджетников и недопустимую для государственных деятелей позицию: “сейчас сайт Кабмина работает на доморощенном и, соответственно, непрофессиональном программном обеспечении, и поэтому доступ большого количества пользователей к ресурсу часто весьма сложен. Для реализации проекта портала исполнительной власти будет объявлен конкурс. Для участия в тендере, компания должна иметь определенное количество законченных проектов с хорошим трафиком, - в том числе сделанных для госорганов, проверенных временем, в которых учтен и вопрос безопасности. Мы не хотим, чтобы на нас тренировались". Во-первых, по объективным оценкам, отечественные специалисты по ИТ являются одними из наиболее профессиональных в мире, их продукт часто качественней зарубежного, и всегда - дешевле. А при формировании бюджета Украины стоимость - далеко не последний критерий.
В качестве гарантии, что конкурс будет открытым и честным, господин Бондарь привел пример раздела "Государственные закупки" (kmu.gov.ua/aspekt/gos_zakupki/gos_zakupki.htm), который появился в конце 2001 г. на сайте Кабмина. “Здесь имеется информация об условиях разнообразных конкурсов на закупку Кабинетом Министров Украины товаров, работ и услуг за государственные средства, о претендентах и победителях конкурсов, то есть, можно посмотреть результаты тендеров и понять, чему кто-то стал победителем. Все будет максимально открытым. Заранее будут выложены на сайт условия конкурса и все поступившие предложения. Эта система уже принесла свои положительные результаты. Если раньше услуги интернет-провайдера нам обходились в 12 тысяч гривен в месяц, то в результате открытого тендера мы получили поставщика этой услуги за 8.5 тыс. гривен в месяц, с тем же качеством и с выполнением всех необходимых условий относительно безопасности". 4
Тем не менее, налогоплательщиков может заинтересовать другая цифра - тендер на снабжение компьютерами, скажем, секретариата выиграло предложение, которое равняется чуть ли не $1500 за одно рабочее место. Во-первых, зачем секретариату (по крайней мере, на первом этапе - все проекты лишь в разработке, да и не заработало еще правительство столько, чтобы позволить себе такую роскошь) компьютеры и мониторы профессионального уровня? Ведь государственный служащий не может находиться на рабочем месте дольше, чем 8-часовой рабочий день плюс обеденный перерыв. Также нет насущной необходимости в программном обеспечении с наилучшей производительностью. Ни играм, ни 3D-изображению в секретариате не место, а тексты осилит и старенькая программа free ware - что, кстати, и безопаснее.
При таких значительных аппаратных и программных затратах было бы логично ожидать внедрения максимально эффективных схем использования технического ресурса. Скажем, создания единой общей или нескольких отдельных (в границах отдела) локальных сетей. Или собственной серверной базы. Но ни в одном пункте “потребностей правительства” не указана ни кабельная продукция, ни любое другое оборудование, оправдывающее своей эффективностью настолько значительные бюджетные затраты. То есть, управлением предпринимается ряд тактических шагов при отсутствии стратегии и общего понимания цели инноваций - а следовательно, отсутствует общее понимание возможностей ИТ, реализуемых в информационном обществе и, более узко, в электронном правительстве. Та же проблема касается и контента - содержательного наполнения сетевых ресурсов правительственных структур. Всё же остается вероятность, что в окончательной концепции портала все же будут учтены возможности G2G-модуля.
Но все же одной из главных проблем, с которой сталкивается реализация проекта электронного правительства, остаётся вопрос финансирования - несмотря на то, что постановление поручает предусмотреть финансирование работ по созданию и поддержке порталов Министерства Финансов, Министерства экономики и по вопросам европейской интеграции, Госкомсвязи при разработке проектов государственного бюджета Украины, Государственной программы экономического и социального развития Украины и задач Национальной программы информатизации. Работы же по центральному порталу должны финансироваться за счет бюджета Кабинета Министров, и львиная часть - за счет Программы информатизации Украины на 2002 год.
По этому поводу следует отметить, что бюджет Государственного комитета связи и информатизации Украины на 2002 год был определен в сумме 109 млн. 180 тыс. 400 гривен. Плюс на аппарат Госкомсвязи в бюджете-2002 были заложены затраты в 91 млн. 726 тысяч. Руководство и управление в сфере связи и информатизации стоили госбюджету в 2002 году 2 млн. 676 тыс. 900 грн. В целом общеаппаратный бюджет Госкомсвязи составил 203 млн. 511 тысяч 300 грн. (около $38.4 млн.)
В сравнении с этим 1 млн. 15 тысяч 200 грн., выделенные на прикладные исследования в сфере современных информационных систем связи, а также 45 млн. гривен на информатизацию общеобразовательных учебных заведений и компьютеризацию сельских школ, и плюс 100 тысяч гривен на проведение научных выставок и конференций в области связи и информатизации - чрезвычайно скромная сумма, не говоря уже о бюджете собственно Программы информатизации. Среди государственных затрат в этой сфере имеет смысл вспомнить и 30 тысяч гривен на повышение квалификации госслужащих, а также 24 млн. 356 тысяч 700 гривен для "подготовки кадров в области связи и информатизации".
В общем, бюджетные показатели говорят о том, что, несмотря на прогрессивные постановления и указы, государству пока не до вложений значительных ресурсов в развитие. Хотя общая сумма бюджетных затрат, которые теоретически действительно должны быть израсходованы на развитие, довольно значительна - 78 млн. 501 тыс. 900 гривен (около $14.8 млн.), но некоторые члены правительства с относительным скепсисом смотрят на эффективность отдельных расходов. Здесь пока сложно спорить, поскольку, например, затраты на компьютеризацию и информатизацию сельских школ - расходы стратегического значения, и их потенциальную эффективность не сравнить с какими бы то не было тактическими проектами.
Но все же Национальная программа информатизации - проект также стратегический, и рассчитанный не на один год. Если использовать термины Закона "О концепции национальной программы информатизации", где сказано, что "информатизация - это совокупность взаимосвязанных организационных, правовых, политических, социально-экономических, научно-технических, производственных процессов, направленных на создание условий для удовлетворения информационных потребностей, реализации прав граждан и общества на основе создания, развития, использования информационных систем, сетей, ресурсов и информационных технологий, созданных на основе применения современной вычислительной и коммуникационной техники", то 8 млн. гривен в год на ее развитие однозначно мало для государства, которое стремится к реальному развитию в этой области.
Но если центральный портал сможет найти финансирование за счет Программы информатизации, то местные бюджеты едва ли могут рассчитывать на что-либо для выполнения местных задач, и здесь придется искать средства дополнительно. В особенности учитывая то, что постановление появилось в тот момент, когда бюджет на текущий год уже принят, и заранее предусмотреть необходимость такого пункта расходов смогли далеко не все (если вообще кто-то к таким затратам готовился).
Виктор Бондарь также сказал, что в бюджетах на 2003 и 2004 год должны быть предусмотрены отдельные статьи расходов, необходимые для выполнения следующих этапов усиления информационного присутствия государства в новом информационно-коммуникационном пространстве и построения полноценного электронного правительства в Украине. В нынешнем же отсутствии отдельных средств на выполнение этой задачи Виктор Бондарь видит даже положительные моменты. "За этот год мы и каждый задействованный в этом процессе госорган сможем сделать свою часть выполнения постановления, увидеть все проблемы, найти решения. И тогда мы сможем сформировать единый бюджет уже на 2003 год для решения конкретных задач и для развития того полуфабриката, который, возможно, будет рождён в этом году".
Но работы относительно портала исполнительной власти и информационного наполнения государственных сайтов - это только начальный этап построения в Украине системы электронного правительства. Сейчас в недрах правительства готовится постановление фундаментального и стратегического характера. Его первый блок будет содержать теоретическую часть, которая определит термины электронного правительства, информационной структуры, интерактивных сервисов, портала, сайта, процесса их взаимодействия. "Мы планируем описать много фундаментальных вещей. Так, например, в этом постановлении мы хотим предусмотреть возможность регистрации интернет-сайтов в качестве средств массовой информации". Второй блок касается вопросов безопасности, третий - вопросов отдельных систем, например, Нацбанка, Минфина, их взаимодействия и развития. Четвертый блок заложит основы для возможности осуществления расчетов через интернет. "В сущности, это постановление должно стать стратегическим, что даст толчок для работы на ближайшие два-три года", - заявил господин Бондарь. 4
Но пока что, например, сайт Государственного комитета по информационной политике, телевидению и радиовещанию (www.sciptrb.org.ua), согласно заявлению, сделанному во время интернет-конференции на сайте www.maidan.org.ua руководителем отдела работы с интернетом этого ведомства и заместителем его председателя Иваном Лозовым, был создан за счет спонсоров и не обновляется из-за отсутствия средств. "Инфраструктура Госкоминформа жалкая, так как средства в бюджете вообще не выделяются (!). За 2 года ни одной копейки на технику, расходные материалы". Следует напомнить, что Госкоминформ определен ответственным за информационное обеспечение Постановления КМУ №3/2002.
Сайт профильного комитета - Госкомсвязи (www.stc.gov.ua) - все же обновляется, пусть и не в режиме он-лайн. Однако новости пресс-центра госкомитета формируются за счет информационных сообщений, которые днем раньше опубликовались на сайте ВАТ "Укртелеком" (www.ukrtel.net). Даже указы собственно Госкомсвязи появляются сначала на сайте Укртелекома, а потом те же несколько коротких строк публикуют на "родном" ведомственном сайте (при этом полный текст официального документа там просто отсутствует).
Не наилучшим образом организована работа и в упоминавшемся Управлении Кабинета Министров Украины. На данный момент здесь работает 25 человек, которые занимаются поддержкой и администрированием компьютерной сети Кабмина, законодательным блоком, обеспечением информационными материалами руководства правительства, программным обеспечением и базами данных. По мнению господина Бондаря, рабочих ресурсов недостаточно. "Расширение нам не угрожает, поскольку принято однозначное решение, что увеличения штата Кабмина не будет. Но я надеюсь, что состоится реструктуризация существующего штата, за счет чего определенные звенья будут сокращены, а наше - увеличено".
Тем не менее, будет ли это иметь смысл - возможно, большего эффекта удастся достичь благодаря привлечению ресурсов общественного и бизнесов-секторов? Ведь главной задачей является нахождение наиболее эффективных решений, которые обеспечат максимальный результат при минимальных расходах. Прикладная реализация этих решений - дело сугубо техническое, но и здесь можно найти самый выгодный путь. Например, конкурс среди студентов и аспирантов (что будет и поощрением профессионального усовершенствования отечественных молодых специалистов), или среди представителей малого и среднего бизнеса (чьи развитие и активизация уже сами по себе чрезвычайно выгодны для экономики Украины).
А пока правительство демонстрирует отсутствие национальных приоритетов и рациональной бережливости (исходя из возможностей бюджета). В частности, 27 декабря 2001 г. была завершена работа по внедрению компьютерной сети Дома Правительства Украины. Во время разработки и реализации проекта были использованы опыт, разработки и оборудование ведущих мировых компаний в сфере производства специального телекоммуникационного оснащения - Nortel Networks (Канада) и Reichle&De-Massari (Швейцария). Подрядчиком выступила ведущая украинская компания на рынке телекоммуникаций - акционерное общество закрытого типа “Атлас”. Работы по введению сети выполняли больше 60 специалистов этой компании на протяжении восьми месяцев. О масштабе работ говорит то, что в процессе работы было проложено около 500 километров специальных компьютерных кабелей, смонтировано 18 коммутационных центров. Возможность одновременной работы в локальных сетях Дома Правительства получили до 4 тыс. пользователей.
Введение сети может обеспечить единое информационное пространство в Доме Правительства, с помощью которого будут созданы дополнительные условия для повышения эффективности и прозрачности деятельности Кабинета Министров Украины. В частности, новые информационные каналы позволят эффективнее систематизировать работу Правительства и значительно ускорят подачу информации на сайт Кабмина. Новая сеть позволяет начать работу по внедрению системы электронного документооборота и автоматизации контроля над выполнением поручений Президента Украины и Премьер-министра. 7 Через месяц можно было сказать, что сайт в самом деле стал обновляться чаще. Тем не менее, в какую сумму все же вылилось использования бренда всемирно известных фирм? И за счет сокращения каких именно затрат бюджет смог оплатить их услуги (едва ли это делалось в кредит)? Возможно, выгоднее было бы использовать другие возможности.
Да, большинство правительств зарубежных стран идут именно путем, избранным Украиной и определённым в качестве ориентира для дальнейшего развития В.Бондарем. По информации Europe Know-how center for Local & Central Government, рынок проектов по информатизации деятельности правительств разнообразного уровня заполняется преимущественно наибольшими мировыми производителями решений - Microsoft, SAP, Oracle и т.п. Как правило, генеральным подрядчиком выступает крупная и хорошо известная консалтинговая фирма. Так, например, компании Arthur Andersen и Microsoft сформировали альянс по работе с госорганами Эстонии, Латвии и Литвы. В Болгарии создан совет из местных представительств международных компаний Hewlett-Packard, IBM, Microsoft и Cisco Systems. правда, болгарская ассоциация местных компаний ИТ-отрасли - BAIT (Bulgarian Association of IT Companies) - высказала свое неудовольствие, считая, что их интересы тоже надо учитывать при распределении заказов. Систему eProcurement для департаментов и агентств правительства Шотландии (scotland.gov.uk) будут налаживать совместно английские офисы компаний Cap Gemini Ernst&Young и Elcom International, Inc. По контракту, работы растянутся на 7 лет. Cap Gemini Ernst&Young в качестве генерального подрядчика спланирует и внедрит систему. А Elcom предоставит технологические платформы, в частности PECOS Internet Procurement Manager и eCommerce Network's Dynamic Trading System. 6 То есть, можно сказать, что это - традиционный путь.
Следует лишь заметить, что пути решения прикладных проблем внедрения электронного правительства существуют разные, и избирая их, следует исходить из одного: средств, которых хватило бы хоть на частичное обеспечение потребностей создания электронного правительства, в бюджете нет, то есть полностью возлагать на него финансирование нет смысла. Более того - проект является настолько затратным, что, рассчитывая лишь на бюджет, его и начинать не стоит - во-первых, Украине неоткуда брать средства, поскольку доходная часть госбюджета по объему обычно утверждается вплотную к расходной, причем с максимальным урезыванием финансирования всего, что можно. А во-вторых, из официально закрепленных в статьях бюджета средств реально выделяется лишь определенная часть, и то незначительная. То есть, даже если в статье бюджета “Средства на внедрение и техническое обеспечение электронного правительства” удастся провести сумму, втрое меньшую необходимого минимума, то выплачено будет лишь процентов 20-30 от нее. Электронное правительство погибнет в зародыше из-за отсутствия у государства финансовых возможностей для его внедрения.
Значит, за счёт только собственных сил украинское государство не в состоянии позволить себе более совершенный инструмент, который сократит его расходы и повысит эффективность - а при удачном развитии событий сделает корпорацию “государство” прибыльной. Но должны ли налогоплательщики страдать от того, что формирование, распределение и расходование бюджета несовершено? Или из этого несовершенства следует принципиальная невозможность усовершенствования?
В первом разделе мы обосновали утверждение, что инициатива формирования электронного правительства принадлежит трем секторам социума: собственно государственному, бизнесу и общественному сектору. Правовое обеспечение электронного правительства создается государственными органами, однако бизнес и общественность активно вовлечены в этот процесс, внося предложения, уточнения и отмечая альтернативные пути решения отдельных вопросов. Но почему же техническое, программное и финансовое обеспечение может финансироваться только за счет бюджета?
Развивая уже высказанную выше мысль, укажем, что вполне естественно будет, если в обмен на некие временные льготы некий производитель компьютерного или сетевого оборудования (определенный открытым тендером с использованием уже существующих правительственных он-лайновых ресурсов) возьмется бесплатно или за очень небольшую сумму поставить некий перечень нужного оборудования. Как уже обосновывалось, это даже не обязательно должно быть самое новое и мощное оборудование - скажем, потребности интранета целиком удовлетворят компьютеры, уже снятые с производства, но значительное количество которых осталось на складах даже не распакованными.
Или можно договориться о передаче компьютеров, которые уже отработали свое на высокотехнологических производствах - предприятие требует новейших мощных машин, а заменяемые целиком удовлетворят потребности секретариата, архива и т.п. Также государство может сэкономить на упрощении многих ненужных в работе правительства функций (ёмкость видео- и звуковых карт, трехмерная графика, частота процессора и т.п.). Ведь оптимизация документооборота и сохранения данных, избежание дублирования функций и затрат состоится вследствие внедрения новых принципов работы правительственных структур, а не новых компьютеров, дизайна процессорного блока или сверхтонких мониторов.
То же касается услуг интернет-провайдера. Восемь тысяч вместо двенадцати - это хорошо, тем не менее если найти сильного провайдера со значительной капитализацией, можно договориться о бесплатном предоставлении услуг в обмен на льготы или приоритет в правах на построение информационно-телекоммуникационной инфраструктуры. Государство откажется от определенных сумм дополнительной прибыли на протяжении нескольких лет вместо того, чтобы тратить уже полученные средства, и, кроме того, будет иметь построенную физическую информационную сеть. И при этом каждый будет иметь свой гешефт - налогоплательщики получат свои же средства в виде социальной защиты или удешевления учебников, а не красивого компьютера на столе в правительственной приемной; интернет-провайдеры и компании ИТ-сектора получат возможность увеличить прибыли и влияние при меньших затратах; государство получит возможность оптимизации, которая ему ничего не будет стоить, а еще и принесет прибыль.
Как сказал Билл Оуэнс, губернатор штата Колорадо: "Проблема в том, что у нас есть организация государственного сектора стоимостью в $11 млрд. (в Украине сумма меньшая, тем не менее, принципа это не меняет), которая должна функционировать не хуже любой из лучших компаний частного сектора”. Это оптимальный подход, когда государство больше не является тоталитарным милитаризованным образованием, ориентированным на достижение каких-то собственных абстрактных целей (наподобие мировой гегемонии и т.п.). Государство как сервис, который призван улучшать жизни граждан и гарантировать их безопасность и наилучшие возможности для самореализации - причем сервис, оплачиваемое гражданами в зависимости от качества обслуживания - такое государство и должно организовывать свою деятельность по принципу бизнеса. Наилучшее обслуживание клиентов при наименьшей себестоимости предусматривает постоянное усовершенствование и использование всех возможностей для достижения максимума по обоим показателям. 6 И даже при значительно более низком уровне экономического развития украинское правительство может применять опыт правительств других стран. Нашим реалиям, скажем, целиком соответствуют принципы организации электронного правительства штата Вашингтон. Рассмотрим их.
Ориентация на граждан. Граждане (налогоплательщики), как собственники правительства, а не только потребители его услуг, определяют политику и направления развития проекта электронного правительства.
Удобство и простота использования. Все электронные решения, применяемые в цифровом правительстве, имеют своей целью облегчить пользование системой для граждан, увеличив скорость обслуживания вопросов и сократив время ожидания.
Бизнес-трансформация. Все программное обеспечение, архитектура и инфраструктура, а также политика электронного правительства направлены на то, чтобы предоставить правительственной системе эффективность бизнес-модели, с ее соответствующим комплексом ценностей.
Стоимость и сложность. Они должны быть сведены к минимуму, чтобы работа с системой не вызвала осложнений как у частных, так и у корпоративных пользователей.
Обслуживание. Эффективность работы электронного правительства должна проявляться в его возможности быстро и с наименьшими затратами обслужить наибольшее количество граждан, при этом обеспечивая высокое качество обслуживания.
Масштабность решений. Приложения должны обеспечивать взаимодействие между разнообразными структурами и органами, составляющими систему, и полную взаимную совместимость.
Исполнение. Приложения должны отвечать цели усовершенствования трансакций путем сокращения продолжительности и уменьшения сложности обслуживания и потребности в приложении усилий.
Отчетность. Приложения должны увеличивать точность данных и возможность их архивирования, а также внешнего и внутреннего (контрольно-надзорными структурами правительства) аудита трансакций.
Значение. Электронное правительство - главная цель власти в едином сетевом пространстве и основа всех моделей государственного управления XXI века. (материал Майкрософта). 6
Некоторые из этих принципов были указаны еще в Национальной программе информатизации Украины. Эта же программа содержит отдельный проект: «Создать интегрированную информационно-аналитическую систему органов государственной власти и местного самоуправления» (исполнитель Институт кибернетики НАНУ). Эта система должна была базироваться на информационно-аналитических системах министерств и ведомств, предоставляя максимальные возможности для общего использования информационных ресурсов. 1 То есть, разработкам на государственном уровне идей электронного правительства и непосредственно компоненты G2G исполнилось уже четыре года. И до сих пор эта государственная программа, подготовленная в свое время Государственным комитетом связи и информатизации Украины вместе с другими ведомствами, остается на бумаге. 1 Так как имеющиеся на сегодня ресурсы являются лишь отдельными проектами, реализуемыми вне любой стратегии. Уже вдогонку практике принимаются нормативные акты, которые подводят под них какую-то общую основу. На самом деле процесс может развиваться в обратном направлении. Профильные комитеты, правительственные структуры, научно-исследовательские учреждения и общественные инициативы должны создать целостную концепцию, которая будет учитывать все особенности отечественной экономики, политики, возможности имеющейся властной инфраструктуры. И уже в рамках этой концепции, четко определив цель создания электронного правительства, задачи данного этапа и их соотнесение с этой целью, можно и необходимо реализовывать определенные отдельные компоненты, как это было сделано, например, в Эстонии. А именно: разместить в интернете бюджет страны и отдельных регионов с возможностью отслеживать расходы средств, создать систему электронных закупок (лишь за один год объем подписанных через такую систему контрактов в Эстонии увеличился в 35 раз - с 2 до 70 млн. долл. США) или по крайней мере электронных тендеров, ввести систему документооборота (начиная с тех документов, работа с которыми не требует персональной идентификации или последующего визирования). 8
Подобный принцип движения государственных структур шаг за шагом в электронное пространство применен командой разработчиков проекта "Украина - развитие через интернет". В частности, ими были указаны такие 3 основные компонента проекта:
1. Компонент "Электронное правительство", состоящий из 2 модулей:
А) модуль "электронных закупок": новые, более эффективные процедуры организации и проведения государственных закупок; открытый доступ любых субъектов рынка к информации о потребностях госорганов страны в определенных продуктах и услугах, возможность непосредственно принять участие в тендерах; возможность организации общественного контроля за процессом проведения государственных закупок и т.п..
Б) модуль "электронный документооборот": значительное снижение затрат времени и средств; повышение эффективности работы государственных учреждений; расширенные возможностей контроля; предоставления доступа к наиболее полной и своевременной информации.
2. Компонент "Законодательство в сфере электронного бизнеса". Предполагается использование передового опыта и лучших методических разработок в этой сфере для создания соответствующего законодательного поля, являющегося одним из важнейших факторов дальнейшего становления и развития электронного бизнеса в Украине.
3. Компонент "Электронная демократия". Суть компонента состоит в предоставлении общественности возможностей обсуждения и обмена мнениями по вопросам управления и развития, опосредованно влияя таким образом на формирование и принятие решений на всех уровнях государственной власти. В составе этого компонента планируется разработка информационного портала и Регионального информационного центра, которые будут служить виртуальным местом для проведения обсуждений, дискуссий, форумов и т.п..
Проект, с которого, по мнению руководителя Управления стратегии развития информационных ресурсов и технологий Кабмина, следует начинать работу Центрального правительственного портала - то есть, электронные закупки - начат (по крайней мере, по результатам для бюджета) неудачно. Но затем имеющийся пилотный модуль "электронных закупок” может охватить все уровни проведения государственных закупок - от общенационального до районных. Если к этому времени государственные структуры не изменят свое отношение к электронному правительству, не воспримут его как концепцию удешевления и оптимизации государственного управления, результатом будет лишь неоднократное увеличение бюджетных расходов ради покупки не используемого по назначению оборудования.
Директор департамента информационных технологий и компьютерных сетей Госкомитета по связи и информатизации Украины Виктор Лисицкий сообщил, что создание и запуск в эксплуатацию систем электронного документооборота в таких высших институтах исполнительной власти Украины, как Администрация Президента Украины и Кабинет Министров Украины, а также в ряде министерств и ведомств, тоже планируется во второй половине 2002 г. 7 Что тоже приведет лишь к увеличению расходов на бумагу, затратные материалы и вспомогательный персонал, если не вводить эти системы как безбумажное производство.
Если продолжать перечень правительственных электронных инициатив, то следует вспомнить следующие. Министерство аграрной политики разработало и поддерживает в актуальном состоянии систему по обеспечению ценового мониторинга аграрного рынка Украины, а также информационно-аналитическую систему расчета оптимальной структуры кормопроизводства. Для обслуживания интересов транспортных организаций Министерство транспорта вводит в действие информационно-аналитическую систему «Прогноз», предназначенную для предоставления заинтересованным лицам информации о грузовых потоках через границы Украины. Госкомстандарт имеет ряд баз данных, содержание которых интересно для большого количества субъектов рынка. Следует также отметить последние инициативы налоговой администрации по организации он-лайнового режима работы с налогоплательщиками. 1
Таким образом, отдельные правительственные учреждения постепенно компьютеризируются, создают собственные информационные ресурсы - и все это на средства бюджета и, как уже отмечалось, для дальнейшего увеличения бюджетных затрат. Но правильно ли избраны приоритеты создания электронного правительства - вернее, приоритеты его бюджетного финансирования? Не следует ли приобретение компьютеров, программ, оплату зарубежных разработчиков заменить грантами для отечественных молодых разработчиков оборудования и программного обеспечения или авторов прикладных учебных программ по использованию интернета и общей компьютерной грамотности, финансированием разработки украиноязычных интерфейсов наиболее популярных программ, или же капиталовложениями в создание физической инфраструктуры интранета? Учебные курсы и тренинги для учителей, преподавателей вузов, студентов можно организовывать на средства международных структур и за счет мощных корпораций - или же в рамках двусторонних договоренностей наподобие культурных грантов, реализуемых правительством Японии в Украине в рамках программы "Официальная помощь для развития". Бюджет же следует тратить на задачи, направленные прежде всего на защиту национальных интересов и безопасность информационного пространства.
Итоги:
В этом разделе мы выяснили, какие именно изменения внутри правительственных организаций, в их структуре, функциях и методах работы инициирует внедрение электронного правительства. А именно: происходит перенесение акцентов с вертикальных на горизонтальные связи внутри правительства, между разными его подразделениями и ветвями власти. За счет создания внутриправительственной информационной сети и перенесения в нее основных и специфических баз данных, с которыми работают разные звенья правительственной структуры, ликвидируется вынужденное дублирование функций и информации, параллельное осуществление контроля и надзора за работой отдельных органов и выполнением отдельных работ.
Открытые, общедоступные для каждого участника внутриправительственной сети информационные ресурсы позволяют избегать ситуаций, когда на определенном этапе прохождения информации по ступеням правительственной иерархии происходит умышленное ее искажение, утаивание одних фактов и фальсификация других. Возможность такой фальсификации сегодня часто является причиной распространения коррупции - из-за стремление некоторых чиновников скрыть определенные факты или добиться принятия выгодного для них решения.
Так же мы выяснили, что контроль, обеспечиваемый внедрением сервиса G2G, позволяет предотвращать нецелевое использование бюджетных средств и другим злоупотребления, связанные с недостаточностью информации и нефункциональной ее организацией.
Еще одним непосредственным следствием внедрения сервиса G2G является полный переход на электронный документооборот всех правительственных структур, который обеспечивает значительную экономию расходных материалов и времени младшего персонала, которое до сих пор расходуется на передачу, размножение, поиск и распространение документов. Электронный документооборот также позволяет государственным служащим, прежде всего представителям высшего и среднего управленческого звена, рациональнее использовать время: работать с электронными документами проще, они доступны где угодно и когда угодно при наличии компьютерного терминала, внесенные правки и разработанные проекты документов легко и с минимальными затратами времени становятся доступными для всех заинтересованных сторон, что многократно ускоряет процесс согласования окончательных документов и достижения консенсуса.
Сервис G2G также является эффективным механизмом оптимизации использования, распределения и перераспределения материальных, финансовых и кадровых ресурсов между разными ветвями власти, разными структурами, местными отделениями и т.п. Благодаря этому предотвращается потеря средств из-за недостатка или излишка ресурсов в отдельном структурном подразделении правительства. С внедрением модуля G2G также облегчается процесс сотрудничества на межрегиональном и местном уровне между отдельными госслужащими, отделами, органами власти.
Еще одним положительным следствием внедрения G2G является содействие повышению компетентности чиновников разных уровней за счет упрощения процесса служебного продвижения: профессиональные качества каждого служащего легко проверить, предложив исполнять более широкий круг обязанностей.
Кроме того, правительственный интранет сохраняет все свойства и характеристики интернета, и также является одним из инструментов информационного общества. То есть, в этой сфере так же актуально явление пожизненного обучения, прежде всего дистанционного. Каждый государственный служащий получает возможность расширить свою специализацию, приобрести дополнительные знания и навыки, получить второе, третье и т.д. образование, пройти он-лайновый тренинг в центральных органах власти, в международных или зарубежных властных структурах и т.п..
Эти возможности означают, что профессиональный уровень государственных служащих через определенное время можно будет сравнить с уровнем специалистов частных компаний. Что позволит снять кадровую проблему правительственных структур. Более высокий профессионализм и более широкая специализация каждого государственного служащего разрешат и в дальнейшем сокращать штат чиновников. Это откроет возможности для лучшего материального поощрения каждого служащего, который, в свою очередь, дополнительно повысит конкурентоспособность правительственных структур по сравнению с частным сектором в борьбе за лучших специалистов.
Этот механизм, совместно с внедрением внутренней конкуренции путем аттестационного отбора и демонополизации ведомственной информации, является способом поощрения государственных служащих к полноценному использованию возможностей ИТ-инноваций и изменению профессиональных ориентиров (инициативность, персональная ответственность, приоритет потребностей гражданина и т.п.).
Но одной из основных функций G2G-модуля как элемента электронного правительства и инструмента информационного общества остается то, что он предотвращает возможность профанации идеи электронного правительства вообще и преобразования ее в разновидность убыточной автоматизации.
Темы для обсуждения:
q Функции модуля G2G.
q Основные принципы работы G2G-компоненты электронного правительства.
q Функциональный уровень технического обеспечения правительственных учреждений.
q Методы поощрения государственных структур и служащих к внедрению инноваций и перехода на принципы работы электронного правительства.
q Приемлемые и неприемлемые для Украины схемы финансирования внутриправительственных реинжиниринговых процессов.
q Чем обусловлена необходимость создания правительственного интранета?
q Каким образом следует Украине решать вопросы аппаратного, программного и кадрового обеспечения правительственных структур для работы в режиме G2G?
q Чем именно выгодно для Украины электронное правительство и, в частности, его G2G-модуль?
q За счет чего компенсируются затраты на внедрение электронного правительства и создание интранета?
q Как наиболее рационально - с учетом стратегических интересов государства - распределить бюджетные средства, предназначенные для создания электронного правительства?
q Приоритеты бюджетного финансирования в сфере внедрения электронного правительства и развития G2G-компоненты.
Ссылки:
1. Электронное правительство в Украине? Будет! Когда? Александр Баранов (начальник управления связи, телекоммуникаций и информатизации КМДА). - № 1 (376) суббота, 5-18 января 2002 года
zerkalo-nedeli.com/
2. "Надо меньше пить и больше покупать компьютеров”. В.Лисицкий. - е. - №2 (26), февраль 2002 г.
3. Глазами потенциального электронного гражданина. Н.Слупицкая. - е. - №2 (26), февраль 2002 г.
4. Э-правительство. UA - первые шаги. Александр Брамс. 04/02/2002
ain.com.ua/politeconomia/2002/02/04/970.html
5. kmu.gov.ua/mainzkomit.html
4 января 2002 года
6. egovernment.ru
7. Intel готов оказывать содействие электронному развитию Украины. 18/12/2001
ain.com.ua/press/2001/12/18/922.html
8. М.С.Вершинин Политическая коммуникация в информационном обществе --Спб.: Издательство Михайлова В.А., 2001 -- 253 с. ISBN 5-8016-0250-Х.
polit.spb.ru/edu/ob30.html

Часть третья.


Основа гражданского общества -
правительственные сервисы для граждан и бизнесов

В первых двух разделах мы выяснили содержание понятия “электронное правительство”, а также содержание и методы трансформации внутриправительственных процессов и организации государственного управления при внедрении электронного правительства. Этот раздел мы посвятим изучению еще двух аспектов электронного правительства как социального явления, а именно - работе модулей G2B и G2C. Мы рассмотрим их параллельно, поскольку граждане, равно как и бизнесы, выступают относительно правительства в двоякой роли: как налогоплательщики, и бизнесы, и граждане являются собственниками правительства, но они же являются и его основными клиентами.
Последнее утверждение по отношению к Украине будет верным лишь при электронном правительстве - традиционные схем и т.д.................


Перейти к полному тексту работы



Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.