На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


Диплом Муниципальные земельные правоотношения

Информация:

Тип работы: Диплом. Добавлен: 20.03.2012. Страниц: 176. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):


СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ 14
1.1. Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений 14
1.2. Особенности муниципальных земельных правоотношений в Российской Федерации 46
ГЛАВА 2. УЧАСТИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЕГУЛИРОВАНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ 93
2.1. Муниципальные образования как собственники земельных ресурсов: осуществление правомочий пользования, владения и распоряжения 93
2.2. Специфика компетенции органов местного самоуправления в сфере землепользования и управления земельными ресурсами 111
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ 129
3.1. Проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях 129
3.2. Перспективы нормативно-правового регулирования муниципальных земельных правоотношений 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 159
Библиография 162


?
ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования обусловлена, прежде всего, тем, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Одной из важнейших проблем в ходе реализации административной и земельной реформ в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом на различных уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. В настоящее время процесс формирования муниципального законодательства охватил все уровни правового регулирования – федеральный, региональный и местный, в него включены не только законодательные (представительные) органы власти этих уровней, но и президентские и правительственные структуры, главы субъектов Федерации, главы муниципальных образований .
Очевидно, что эффективное развитие местного самоуправления невозможно без формирования и поддержания материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований. Это означает, что осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых не только муниципальным правом, но и другими отраслями законодательства (в частности, гражданским и земельным). Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью названо Конституцией РФ в качестве одного из предметов деятельности местного самоуправления. Реформа и развитие местного самоуправления в России обусловливают необходимость решения теоретических и практических вопросов, возникающих при вступлении муниципальных образований в гражданские и земельные правоотношения.
Разграничение единой государственной собственности на федеральную, государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность создало важнейшую предпосылку обеспечения самостоятельности местного самоуправления. С одной стороны, это укрепило позиции органов местного самоуправления, но с другой, у вышестоящих органов государственной власти оно же вызвало попытки ограничить круг объектов, передаваемых в муниципальную собственность.
Более пятнадцати лет назад было положено начало земельной реформе в России. Земельные преобразования осуществлялись одновременно с изменением структуры всех экономических связей. С вопросами, связанными с возникновением, изменением и прекращением существования земельных ресурсов, постоянно сталкиваются в своей практике органы местного самоуправления. Юридическая судьба земельных участков как объектов земельных правоотношений обусловлена реализацией таких функций управления в сфере использования и охраны земель, как территориальное планирование, предоставление земельных участков и их изъятие для государственных или муниципальных нужд, перевод земельных участков из одной категории земель в другую, землеустройство, ведение земельного кадастра, регистрация прав на земельные участки и сделок с ними.
Правовой режим зе¬мельных участков в границах муниципальных образований вызывает значительный общественный интерес. Введение в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г. (далее – ГК РФ) и Земельного кодекса Российской Фе¬дерации 2001г. (далее – ЗК РФ) ознаменовали переход к регулированию земельных отношений с помощью частно-правовых методов. В нормах ГК РФ и ЗК РФ нашли свое отражение конституционные положения о праве частной собст¬венности на земельные участки. Реформа местного самоуправления, одним из этапов которой стало при¬нятие и поэтапное введение в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», приве¬ла к тому, что муниципальные образования стали формироваться по поселенче¬скому принципу. Количество муниципальных образований, таким образом, увеличилось.
Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего земельные отношения, представляется недостаточно разработанным в части правового оформления земельных и иных имущественных отношений в муниципальных образованиях. Так, Гражданским кодексом РФ установлено применение к муниципальным образованиям положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Названная норма имеет общий характер и не определяет с должной полнотой содержание и объем правосубъектности муниципального образования. Нормы Земельного кодекса РФ также содержат противоречивые подходы к регулированию земельных отношений на муниципальном уровне. Все это порождает определенные проблемы при применении законодательства на практике.
Наряду с этим представляется неполной научная разработанность проблемы. Проводимые в советский период исследования в основном затрагивали проблематику правового положения государства. Работы, посвященные рассмотрению правового положения административно-территориальных образований, встречались редко. В этих работах изучались вопросы участия местных Советов народных депутатов в имущественных отношениях, отдельные элементы правосубъектности местных Советов на фоне анализа правосубъектности государства. Кардинальное изменение политической и правовой ситуации потребовало как нового подхода к решению исследуемых проблем, так и исследования новых явлений оборота земельных участков с участием субъектов местного самоуправления.
В последние годы проблемам участия муниципальных образований в земельных правоотношениях уделяется все большее внимание. Отдельные аспекты участия муниципальных образований в земельных правоотношениях рассматриваются в отраслевых науках гражданского права, муниципального права, земельного права. Однако предметом подавляющего большинства исследований является участие государства в земельных правоотношениях. Муниципальные образования фактически приравниваются к государственным образованиям без выделения присущей им специфики и с недооценкой того факта, что законодатель признает муниципальные образования самостоятельной разновидностью субъекта земельных правоотношений.
Таким образом, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, посвященные определению муниципального образования как самостоятельного субъекта земельных правоотношений, установлению его специфики, изучению особенностей участия муниципальных образований в отдельных видах земельных правоотношений.
Перечисленные обстоятельства предопределили выбор и разработку темы диссертационного исследования.
Целью диссертации является разработка теоретических положений о сущности муниципальных земельных правоотношений, их месте в отечественной правовой системе, и соответствующих им практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования общественных отношений в сфере управления оборотом земли в муниципальных образованиях в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены и решены следующие взаимосвязанные задачи:
1. проведение общей характеристики и истории муниципальных земельных правоотношений;
2. анализ особенностей муниципальных земельных правоотношений в Российской Федерации;
3. выявление существующей в настоящее время системы государственных органов управления земельными ресурсами на федеральном и региональном уровнях;
4. установление специфики компетенции органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных правоотношений;
5. исследование основных проблем современного отечественного законодательства о регулировании муниципальных земельных правоотношений;
6. выявление перспективных направлений развития законодательства в сфере регулирования муниципальных земельных правоотношений;
7. разработка предложений по совершенствованию законодательства и судебной практики;
8. обобщение выводов по проделанной работе.
Объект диссертационного исследования – правоотношения, возникающие в процессе управления земельными ресурсами на уровне муниципальных образований.
Предмет исследования – комплекс теоретических положений, на которых основано современное правовое регулирование отношений по управлению земельными ресурсами, а также практика толкования и применения норм действующего законодательства, регулирующего данные отношения.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: сравнительно-исторического, системного и формально-логического анализа.
Теоретическую основу исследования составили труды советских, российских ученых, посвященные различным аспектам рассматриваемых правоотношений: Г.А. Аксененок, М.В. Бархатова, С.А. Боголюбова, А.А. Варламова, Г.А. Волкова, Е.Н. Волкова, Е.А. Галиновской, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Замотаева, И.А. Иконицкой, С.Д. Князева, Н.И. Краснова, Е.М. Ковешникова, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, И.С. Лящевского, А.В. Павлова, А.В. Павлушкина, Н.В. Постового, В.И. Суворова, М.Ю. Тихомирова, А.М. Турубинера, В.Х. Улюкаева, В.И. Фадеева, Е.Н. Хрусталева, Г.В. Чубукова, В.С. Шаманаева, Г.Н. Эйриян, А.А. Ялбулганова, и многих других.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что автором впервые проведено комплексное монографическое исследование управления земельными ресурсами на уровне муниципальных образований на основе действующего отечественного законодательства и правоприменительной практики.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут способствовать совершенствованию законодательства, регулирующего управление земельными ресурсами на муниципальном уровне. Основные выводы и результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности судов, деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в научных исследованиях и учебном процессе при проведении семинарских занятий по муниципальному праву.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре ……………... Важнейшие положения диссертации изложены автором в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях (………..).
Основные положения работы нашли отражение в ……. опубликованных работах автора общим объемом ….. п.л.
Выводы и предложения, выносимые на защиту:
1) Субъектами муниципальных земельных правоотношений в соответствии с действующим законодательством следует признать муниципальные образования (это может быть городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения), наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере земельных отношений. Муниципальное образование — это специфический публично-правовой субъект. Частно-правовая со¬ставляющая в статусе муниципального образования присутствует, но не является определяющей. Му¬ниципальное образование создается для осуществления в его границах управленческих функций, население муниципальных образований или «местное сообщество» являются самостоятельными субъектами права, не совпа¬дающими с муниципальным образованием. Поэтому муниципальное образование участвует в земельных правоотношениях через соответствующие органы местного самоуправления. При этом необходимо учитывать исключение: дело в том, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 и с ч. 1 ст. 25 Федерального закона №131-ФЗ, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется, и в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
2) Статья 8 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения устанавливает преимущественное право покупки земельного участка из этих земель по цене, заявленной продавцом, за субъектом Федерации, а в случаях, установленных законом субъекта РФ, это право имеет орган местного само¬управления. Если субъект РФ или орган местного самоуправления откажется от покупки или не уведомит продавца о намерении приобрести участок в те¬чение месяца со дня поступления извещения о продаже, продавец вправе в течение года продать участок третьему лицу по цене, не ниже указанной в извещении. Такой усложненный порядок продажи этих участков установлен для сохранения их целевого назначения. Следует отметить, что при отчужде¬нии собственниками земельных участков поселений также необходимо уста-новить обременение в виде преимущественного права муниципального образования на покупку земельного участка, что позволит сохранить площа¬ди под строительство общественно-значимых объектов. По нашему мнению, более оправданно было бы установить на законо¬дательном уровне специальные требования к покупателям и арендаторам зе¬мельных участков в черте поселений (например, обязать юридические лица и предпринимателей благоустраивать поселения). Для физических лиц также можно было бы установить ограничения по возрасту, когда покупать и арен¬довать земельные участки могли бы только лица, достигшие 18 лет. Подоб¬ные требования можно распространить на физических и юридических лиц, приобретающих эти земельные участки по другим основаниям, предусмот¬ренным законодательством. Указанные рекомендации послужат более эффективной мерой защиты целевого назначения земель поселений.
3) Необходимо установить мини¬мальную цену по договору купли-продажи земельного участка и применять ее в качестве нормативной цены земли, которая не должна превышать 75% от уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения. Законодательно установленная минимальная цена зе¬мельного участка из земель всех категорий выступала бы ориентиром для продавца и покупателя, не допуская занижения цены участка. Это гарантиро¬вало бы продавцу своеобразный минимум суммы, получаемой в результате сделки купли-продажи. Кроме того, фиксированная цена способствовала бы обеспечению поступления обязательных платежей в бюджеты всех уровней. Норму о минимальной цене земельного участка в черте поселений и земель других категорий следует установить в соответствую-щей норме специального федерального закона.
4) Статья 9 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения устанавливает порядок аренды земельных участков из этой категории земель. В аренду, помимо прочего, могут быть переданы участки, находящиеся в до¬левой собственности, прошедшие государственный кадастровый учет. Если в аренду передается участок, находящийся в долевой собственности, то дого¬вор аренды заключается или со всеми ее участниками, или с одним из них, действующим на основании выданных ему другими ее участниками доверен¬ностей. При этом площадь земельных участков, одновременно находящихся у одного арендатора, законом не ограничивается. Данная норма могла бы применяться для регулирования арендных отношений по поводу земельных участков поселений.
5) В договоре аренды участка земель поселений может быть предусмот¬рена передача арендуемого участка в собственность арендатора по истечении срока аренды или до наступления этого момента при условии, что арендатор внес всю выкупную цену. Таким образом, порядок выкупа арендатором арендуемого земельного участка в собственность будет в целом аналогичен порядку выкупа арендатором в собственность арендованного имущества (п. 1 ст. 624 ГК РФ). Вместе с тем, должны быть учтены особенности, установленные в зе¬мельном и градостроительном законодательстве, в связи с использованием земельных участков поселений, относящихся к тем или иным территориаль¬ным зонам. Тем самым будет реализована норма п. 3 ст. 624 ГК РФ, согласно которой законом могут быть установлены случаи запрещения выкупа арен-дованного имущества. По аналогии с п. 4 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения следует допустить, что земельный участок в черте поселения, находящийся в государственной или муниципальной собственности и переданный в аренду гражданину или юридическому лицу, может быть приобретен в собственность арендатором по его рыночной стои¬мости, но только по истечении трех лет с момента заключения договора аренды и только при условии надлежащего использования такого участка. Предлагаемый порядок выкупа арендатором в собст¬венность арендуемого земельного участка из земель поселений развивает и конкретизирует порядок выкупа арендованного имущества, но с учетом спе¬цифики земельных участков как объектов прав собственности и аренды. Земельный кодекс РФ не упорядочивает, но и не запрещает выкуп арендатором в собствен¬ность участков из земель других категорий (несельскохозяйственного назна-чения). Для осуществления выкупа стороны договора аренды могут руководствоваться правилами ст. 624 ГК РФ, однако, более оправданным было бы установить порядок выкупа в ЗК РФ, что гарантировало бы учет специфики земельных участков как объектов указанных прав.
6) Ограничение прав по использованию земельного участка представляет собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. В настоящее время у российского законодателя отсутствует чет¬кое понимание юридической природы «ограничения прав на землю». Нет в законодательстве и четко определенной терминологии в отношении видов ограничений. Установление ограничений прав лиц на земельные участки представля¬ет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки с целью обеспечения доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов, рационального и эффективного использования земель, охраны окружающей природной среды, здоровья населения, памятников истории и культуры, а также обороны и безопасности страны. Ограничения должны носить закон¬ный характер. Это означает, что они могут быть установлены только в целях, предусмотренных п. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 ГК РФ, и быть закре¬плены в федеральном законе. В противном случае это может привести к не¬оправданному росту числа ограничений в подзаконных нормативных актах и чиновничьему произволу.
Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, а также списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.
?
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1. Общая характеристика и история муниципальных земельных правоотношений

Как известно, земля по праву является важнейшим для человечества объектом материального мира. Ее нельзя придумать или изобрести – она статична и мало изменчива во времени и пространстве. Адекватным ценности земли, как объекту правовых отношений, должно быть и регулирование земельных правоотношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному или природному объек¬ту .
Раскрывая сущность земельных общественных отношений, исследователи традиционно обращаются к оценке роли земли в жизни общества. Г.А. Аксененок называл землю «тем цементирующим признаком, который объединяет все отношения, связанные с ее использованием, в единый комплекс отношений» . Земельные общественные отношения – это отношения, складывающиеся между членами общества по поводу земли. Объектом общественных отношений земля становится вследствие ее использования людьми, присвоения продуктов и извлечения полезных свойств земли . Земельные отношения являются отношениями имущественного характера, поскольку, прежде всего, связаны с земельной собственностью, пользованием земельными участками на иных правах. Однако в силу общественной значимости земли, публичная власть активно вмешивается в деятельность по ее хозяйственному использованию, задает соответствующим процессам определенную направленность, что придает земельным отношениям характер организационных.
Земля как объект правового регулирования занимает особое положение в системе российско¬го законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ре¬сурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности на¬родов, проживающих на соответствующей терри¬тории. Законодательство Российской Федерации не содержит подоб¬ной юридической квалификации каких-либо дру¬гих вещей, в том числе зданий, строений и сооружений как недвижимых вещей, кроме при¬родных ресурсов .
Представляется, что землю можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле под землей понимается вся планета Земля со всеми ее естествен¬ными компонентами, в узком же смысле только поверхностный слой земной коры, включающий голую материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы.
Взаимосвязь человека с землей обусловливает различные функции, которые проявляет Земля. Как охраняемый законом природный объект, существующий независимо от воли человека, земля выполняет эко¬логическую функцию; как место и условие жизни человека - социаль¬ную; как территория государства, пространственный предел государст¬венной власти - политическую; как объект хозяйствования - эко¬номическую функцию. Правовое регулирование отношений, связан¬ных с выполнением землей этих функций, осуществляется конституционным, экологическим, гражданским, зе¬мельным правом .
На наш взгляд, своеобразие и специфика земельных отношений как предмета регулирования нормами права определяется объектом этих отношений - землей. Земля, будучи вовлеченной в процесс обществен¬ного материального производства или иную сферу социальной деятель¬ности, в зависимости от целей, в которых ее используют, выполняет различные функции. Для предприятий промышленности, транспорта, строительства, размещения населенных пунктов, ряда других отраслей производства она служит пространственным операционным базисом, местом для размещения зданий, сооружений, устройства путей сооб¬щения. Совершенно иную роль выполняет земля в сельскохозяйствен¬ном производстве и лесном хозяйстве, где она является не только ма¬териальным условием, но и активным фактором производства. Являясь носительницей определенных естественных природных свойств, земля в сельском и лесном хозяйствах служит не только всеобщим условием труда, но и главным, основным средством производства, предметом труда. Обрабатывая землю как предмет труда, человек превращает ее в орудие труда, поскольку воздействует через нее на рост растения.
Изучение научной литературы показывает, что, существуя как природный объект без воздействия человека, земля как средство производства обладает рядом особенностей .
Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сель¬ском и лесном хозяйствах главным средством производства, является плодородие, которым обладает ее верхний поверхностный слой - поч¬ва, содержащая в себе необходимые для произрастания растений влагу и питательные вещества (фосфор, азот, калий и др.) в усвояемой для растений форме. Плодородие в значительной степени определяет собой потребительную стоимость земли, ее полезность и способность в со¬единении с трудом быть источником получения сельскохозяйственной и лесной продукции.
В отличие от других средств производства, которые в процессе использования изнашиваются, уменьшают свои полезные свойства, вы¬ходят из хозяйственного оборота, естественная производительная спо¬собность земли не уменьшается, а увеличивается при правильном обра¬щении с ней и рациональном ее использовании. Вследствие этого земля представляет собой вечное средство производства.
К отличительным особенностям земли по сравнению с другими сред-ствами производства относятся ее пространственная ограниченность, постоянство местонахождения и незаменимость .
В то время как другие средства производства могут быть созданы в необходимых количествах и размерах, поверхность земли не может быть расширена. Пространственная ограниченность земли как объективное свойство, вопреки мальтузианскому закону, связывающему ограниченность земли с убывающим плодородием при последующих вложениях в нее капитала, означает не ограниченность ее производительных сил, а лишь необходимость и возможность использования земли в тех прост¬ранственных пределах, которые определены природой.
Анализируя землю как средство производства, необходимо отметить, что с пространственной ограниченностью земли тесно связана такая особенность, как постоянство ее местонахождения, т.е. необходимость использования земельного участка там, где он размещается. Принцип неперемещаемости земельного участка имеет значение для решения вопросов территориального размещения и специализации народного хозяйства и оказывает влияние на издержки производства и себе¬стоимость сельскохозяйственной продукции.
Существенной особенностью земли является ее незаменимость, т.е. невозможность использовать вместо нее какие-либо иные средства производства. Незаменимость земли, особенно в сельском и лесном хозяйствах, создает объективную необходимость повышения уровня интенсивности использования земельных участков путем вложения дополнительных затрат в целях получения большего количества про¬дукции с единицы земельной площади .
Земельные правоотношения, будучи волевыми общественными отно-шениями, носят объективный характер и являются экономическими отношениями. Первоначально обеспечивая человека пищей и готовыми средствами жизни, земля, вовлеченная в сферу производства ста¬новится объектом присвоения, т.е. собственностью. Всякое производст¬во есть присвоение индивидуумом предметов природы в той или иной форме собственности. Возникновение отношений собственности на зем¬лю как на условие материального производства и иной социальной деятельности обусловливает экономический характер земельных отно¬шений .
Земельные общественные отношения тесно связаны с рядом других общественных отношений. В процессе использования земли для различных целей возникает комплекс общественных отношений не только по поводу земли, но по поводу тех объектов, которые находятся над и под ее поверхностью: как созданных человеком объектов недвижимости, так и природных объектов. Как отметил О.И. Крассов, «в «чистом» виде земельные отношения практически не существуют» .
Современными авторами выделяются два вида земельных общественных отношений, регулируемых земельным правом, - это имущественные земельные отношения по владению, пользованию и распоряжению землей и организационные (или управленческие) земельные отношения, связанные с управлением в сфере использования и охраны земель . При этом следует иметь в виду, что своеобразие и взаимосвязь земельных общественных отношений имущественного характера и земельных общественных отношений организационного характера проявляется в том, что, во-первых, они складываются по поводу земель, земельных участков, и, во-вторых, владение и пользование землей на различных правах для тех или иных нужд неотделимо от деятельности по организации этого процесса, придающей ему необходимую направленность.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации 2001г. земельными отношениями, регулируемыми земельным законодательством, являются «отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Использование законодателем указанной формулировки обусловлено необходимостью отграничить сферу общественных отношений, регулируемых земельным законодательством, от сферы общественных отношений, регулируемых гражданским и административным законодательством.
Кроме того, как отмечает А.К. Голиченков, «такое определение земельных отношений базируется на положении ч. 1 ст. 9 Конституции России, согласно тексту которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Формулировка п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ верна, но она ни в коем случае не означает признание существования двух самостоятельных видов земельных общественных отношений – отношений по использованию земель и отношений по охране земель. Общепризнанно, что использование и охрана земли – «две стороны одного явления» .
Более того, нормы Земельного кодекса РФ регулируют не только отношения по использованию и охране земель, но также отношения, связанные с возникновением, прекращением, ограничением, порядком осуществления прав на землю, управленческие земельные отношения по ведению государственного мониторинга земель, государственного земельного кадастра, государственному земельному контролю и т.д. Таким образом, в плане научного исследования представляется целесообразным классифицировать земельные общественные отношения на отношения имущественного характера и отношения организационного характера .
Положение земли как всеобщего условия и средства производства, служащего источником удовлетворения материальных и социально-культурных потребностей, являющейся одновременно природным объектом, находящимся во взаимодействии со всей окружающей сре¬дой, предопределяет неразрывную связь земельных отношений с отно¬шениями, имеющими своими объектами воды, леса, недра, животный мир, окружающую природную среду в целом. В силу общности и тес¬ного естественного взаимодействия между всеми природными ресур¬сами, находящимися в сфере хозяйственного использования и представ¬ляющими собой природно-хозяйственные объекты, земельные отношения входят в единую (родственную) группу природноресурсовых отношений наряду с водными, лесными, горными отношениями. В связи с тем, что использование природных ресурсов оказывает влияние на экологическое состояние сопредельных природных объектов и окружа¬ющую природную среду, все природноресурсовые отношения, в том числе земельные, имеют экологическое содержание. Основанные на экономических законах развития общества, земельные отношения как часть природноресурсовых отношений, пронизаны экологическими требованиями, направленными на обеспечение экологической безопасности, предотвращение и устранение загрязнения и разрушения окру¬жающей природной среды. Таким образом, наличие взаимодействия и взаимосвязи эко¬логической и экономической сторон в земельных отношениях позволя¬ет рассматривать последние как эколого-экономические.
Особую роль в системе земельных отношений занимают муниципальные земельные правоотношения, под которыми мы в контексте настоящего исследования понимаем урегулированные нормами права земельные правоотношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Истории развития институтов местного самоуправления посвящено немало исследований.
Такие авторы, как В.Г. Графский, Н.Н. Ефремова, В.И. Карпец в своей коллективной работе проводят детальное историко-правовое исследование институтов местного самоуправления. Под самоуправлением указанные авторы понимают «автономное функционирование какой-либо организации, которое обеспечивается при¬нятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них всех дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления» .
А.Б. Каменский указывает на то, что при рассмотрении истории местного управления в России нужно помнить о том, что «его создание почти никогда не было самоцелью. Проблема ме¬стного управления – это в значительной мере его соотношение с централь¬ным управлением. Местная власть учреждалась сверху и в интересах центра, а не территорий». Следовательно, - делает вывод указанный автор, - «история местного управления – это история поисков оптимальной, эффективной модели руководства страной, при которой провинция как можно лучше будет удовлетворять интересам центра» .
Е.М. Ковешников утверждает: исторический опыт развития местного самоуправ¬ления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на мест¬ном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и за¬частую независимо от государственных структур .
Местное (муниципальное) управление имеет дело с публичными вопросами местного значения (т.е. местными вопросами, затрагивающими лишь жителей оп¬ределенной территории, города, села). Само слово «муниципальный», являющееся синонимом сло¬ва «местный», латинского происхождения. В Римской импе¬рии слово municipium обозначало название города, имевшего привилегию самоуправления (т. е. жители сами избирали долж¬ностных лиц), а не управлявшегося императорскими чинов¬никами. В свою очередь слово municipium происходит от двух слов: munis (ноша, бремя) и capio, recipio (принимаю) на себя, беру). Жители брали на себя некоторую «ношу» по управлению соб¬ственными делами .
На формирование понятия «местное самоуправление» оказало существенное влияние и международное право, воплотившее в себе более глубокие и развитые, по сравнению с Россией, традиции местного самоуправления, основанные на многовековом опыте практической деятельности по организации муниципального народовластия. В принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. в Страсбурге Европейской хартии местного самоуправления (далее - Хартия) , под местным самоуправлением понимается право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
В современной юридической литературе встречаются работы исследователей, которые, рассматривая Хартию как основной международный нормативно-правовой акт в области местного самоуправления, дают сравнительный анализ общих принципов организации данной формы народовластия, представленных в Хартии и российском законодательстве . По мнению данных авторов, общим для них является следующее:
- органы местного самоуправления являются органами, осуществляющими публичную власть, также как и органы государственной власти, но по уполномочению этих органов;
- органы местного самоуправления, как органы, осуществляющие публичную власть, должны действовать только в тех рамках, которые установлены законом;
- органы местного самоуправления должны наделяться законом не только определенными полномочиями, но и правом выбирать по своему усмотрению варианты и способы реализации данных полномочий.
Другие исследователи на основании анализа положений Хартии, определяющих сферу деятельности местного самоуправления как "значительную часть публичных дел" (ч. 1 ст. 3 Хартии), приходят к выводу о том, что органы местного самоуправления необходимо рассматривать в качестве составной части системы государственной власти, т.е. в качестве органов государственной власти на местном уровне .
Однако анализ положений действующего законодательства, на наш взгляд, позволяет сделать вывод о том, что местное самоуправление в России представляет собой особую (специфическую) форму общегосударственного управления, основанную на самостоятельных принципах и нормативной составляющей. Представляется, что этого вполне достаточно для того, чтобы отделить его от других форм управления и, в первую очередь, от государственной власти . Несмотря на то, что органы местного самоуправления в России действуют «по уполномочению» органов государственной власти, широкие возможности принятия самостоятельных (обязательных) решений в рамках предоставленных полномочий, а также предусмотренные законом гарантии, делают местное самоуправление независимым элементом системы государственного устройства Российской Федерации. Шишкин С.И. отмечает, что в настоящее время вопросы государственно-правового строительства приобретают особый характер, причем «одной из значительных сторон этого процесса следует считать оптимизацию пространственного распределения власти и управления», где проблемы «рассредоточения властных и управленческих функций сопредельны множеству вопросов и тесно примыкают к вопросам местного самоуправления». При этом «процесс закрепления негосударственной доктрины, базирующейся на устаревших, неправильно истолкованных западных конструкциях местного самоуправления приобрел гипертрофированные формы, органы местного самоуправления необоснованно выводятся за пределы единого государственного механизма» .
Периодизация истории местного самоуправления в России совпадает с важнейшими этапами истории России. Р.С. Цейтлин и С.А. Сергеев выделяют следующие периоды:
общинный период существования местного самоуправле¬ния, когда оно выступает в единстве с другими формами управления, в том числе и государственной (до XV вв.);
период земского и губного самоуправления (XVI-XVII вв.);
петровско-екатерининский период (1690-1860-е гг.);
земско-думский период (1860-е гг. – 1917 г.);
советский период (1917-1993 гг.);
современный период, характеризующийся началом воз¬рождения местного самоуправления (с 1993 г. по настоящее время) .
Перейдем непосредственно к характеристике каждого из указанных выше этапов становления института местного самоуправления в России, сопоставляя эту характеристику с историей правовой категории земли.
В России местное самоуправление имеет свою бога¬тую и многовековую историю, начало которой большинство исследовате¬лей относят к VII–VIII вв. В Киевской Руси местное управление осуществлялось доверенными людь¬ми князя, его сыновьями и опиралось на военные гарнизо-ны, руководимые тысяцкими, сотниками и десятскими. В этот период продолжает существовать численная или деся¬тичная система управления, которая зародилась в недрах дружинной организации, а затем превратилась в военно-административную систему. Ресурсы для своего существо¬вания местные органы управления получали через систему кормлений (сборы с местного населения). Органом местного крестьянского самоуправления в Киевской Руси оста¬валась территориальная община – вервь. В ее компетен-цию входили: земельные переделы (перераспределение земельных наделов), полицейский надзор, налогово-финансовые вопросы, связанные с обложением податями и их распределением, решение судебных споров, расследование преступлений и исполнение наказаний. Вервь в XI–XII в.в. сочетала в себе элементы соседской и семейной общины . Волость – община – представляла собой конгломерат мелких поселений. В рассматриваемый период государство было заинтересовано в со¬хранении общинной структуры, которую оно использовало в фискальных, полицейских и административных целях. Об¬щина была наделена некоторыми судебными функциями, на нее возлагались обязанности по перераспределению земель¬ных наделов и аккумулированию пустующих и брошенных земель. Феодалы, приобретавшие общинные земли, осво¬бождались от государственного «тягла», податных, судеб¬ных и административных обязанностей.
В IX веке земельная собственность в России складывалась в двух основных формах: княжеских домен и вотчинное землевладение. Пожалование, наследование и купля являлись правовыми основаниями для владения землей. Помимо этого изначально имел место захват пустующих и населенных земель. Позднее отношения по поводу владения землей было частично регламентированы Русской Правдой (1054 г.) Ярослава Мудрого через обозначение сделок недвижимостью - наследование, купля - продажа и порядок обращения по обязательствам . В «Русской Правде» нашла отражение существовавшая собственность на землю, хотя невозможно однозначно решить, идет ли речь об общинном, индивидуальном или коллективном владении. Как отмечает С.И. Шишкин, «сложившийся в Х-ХII вв. административный порядок можно характеризовать единым понятием – кормление. Это емкое слово неизмеримо далеко от категориального ряда теории современного конституционного права, но его одного достаточно, чтобы характеризовать порядок управления древней Руси» .
Хотя сложившееся общественное представление о праве на землю стимулировало развитие юридико-аграрных концепций, целостные правовые, междисциплинарные идеи земельных реформ в России не востребовались государственной властью. Увеличивавшийся разрыв между интересами укрепления государства, управленческим процессом и земельным укладом крестьянства характерен для многовекового эволюционного этапа, начиная с Судебников 1497 и 1550 гг., ставших в России прообразом «раннефеодальной конституции» . Однако, на наш взгляд, необходимость изменения общего и конкретного содержания аграрной политики предопределяла правовые коллизии. К тому же статус крестьянства административно регулировался в податном положении как элемент подвластности, послушности знатным, состоятельным сословиям общества. Исключительно неравное положение социально-крестьянской общности сохранялось при различных политических режимах и формах правления в России.
Формализм сверхцентрализованного, с чертами военизированно-штабно-го управления в монархической России и традиция одномерного использования органами власти принципа "все для государства" дополнялись правовой системой России, декларативно провозглашавшей идеи земельной справедливости и народовластия.
Господствовавшая в России монархическая власть на этапах раннефеодального устройства, сословно-представительной и абсолютной монархии осуществляла земельные реформы посредством жесткого воздействия на крестьянство и направления движения его от мнимой свободы к фактической несвободе, в том числе и на закате монархии. Права крестьянина при этом игнорировались .
Важное значение для регулирования земельно-управленческих отношений имеет преемственность, обеспечивающая их участникам последовательность режима поведения, то есть поступательное, необратимое, направленное изменение управления аграрной сферой при переходе от старого к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему этапу развития земельно-управленческих отношений .
На наш взгляд, преемственность в управленческо-правовом развитии агрореформ – это процесс сложных преобразований на всех этапах в целом. Можно придти к выводу, что содержание таких отношений выражает динамичный момент их структуры и определяется целями и задачами аграрной политики государства, его властным воздействием на функции и все земельно-управленческие связи. Свидетельством тому являются общероссийские Судебники 1497 - 1550 гг., Соборное Уложение 1649 года, определявшие правовые предпосылки преемственности в реформировании, что в итоге привело к окончательному закреплению крепостничества, к помещичьему землевладению, подчинению крестьян административной и судебной власти феодалов. Кроме того, в результате преемственности формируются господствующие ориентиры относительно крестьянской земли в условиях сверхцентрализованного государства, которому подчинено решение задач получения гарантированных объемов продовольствия в интересах существующей власти.
По Соборному Уложению 1649 года субъектом собственности на землю являлось государство, кроме случаев вотчинного землевладения – фактической собственности. Пожалование земли в поместье означало приобретение помещиком право пожизненного владения землей. Кроме вышеуказанных случаев имела место приобретенная давность, которая устанавливалась в 40 лет .
Уже с начала второй половины XVI в. правительство стремилось к расширению своего контроля над вотчинным землевладением, законодательно декларируя ряд положений, при нарушении которых земля конфисковывалась в пользу государства: за продажу вотчин церкви и монастырям без доклада, в ряде городских корпораций за продажу земли иногородцам, а князьям – «мимо вотчин». Еще более конкретные шаги были предприняты на практике: земельные сделки, в том числе и по купчим, регистрировались в правительственных учреждениях. Еще в царских вопросах 1550 г. была сформулирована эта идея. В соответствии с Указом 1556 г. вотчинные земли не только описывались, как это было раньше, но наряду с поместьями «измерялись», учитывались в четвертях, т.е. правительство осуществляло контроль за количеством как поместной, так и вотчинной земли.
В XVI веке, как отмечает С.И. Шишкин, «играя значительную роль в административном быту России, провинциальная самодеятельность … получает легитимацию в основных своих аспектах. Народный обычай, привычно компенсировавший слабости официальной княжеской администрации, приобретает законную силу. К тому времени самодеятельность населения имела достаточную развитость в силу, что называется, “по нужде”. Безразличие власти к решению вопросов внешнего порядка и защиты законных интересов жителей подталкивает инициативу снизу» .
В то время документальное оформление прав на землю представляло собой сложный комплекс юридических действий, так пожалование земли заключалось в выдаче пожалованной грамоты, составление справки, то есть записи в приказной книге определенных сведений о наделяемом лице, на которых обосновывалось его право на землю, обыске, проводимом по просьбе наделяемого землей и заключавшемся в установлении факта действительной на занятости передаваемой земли, вводе во владение, заключавшемся в публичном обмере земли, проводимом в присутствии местных жителей и сторонних людей.
Помимо поместья и вотчины, земля находила своего владельца и через договор, выраженный договорной грамотой. Ее подписывали продавец и покупатель, но приобретала она законную силу только после заверения в официальной инстанции, что выражалось в постановлении на ней печати. В некоторых случаях и этого было не достаточно. Иногда для обеспечения законности требовались дополнительные юридические действия, непосредственно не связанные не связанные с содержанием основного обязательства. К ним относились, например, передаточная запись на договоре («кабале»), переводящая обязательство на третье лицо; составление справки и др.
Далее права на землю то расширялись, то вновь ограничивались: так, указом «О единонаследии» 1714 г. был существенно ограничен оборот земли, запрещался заклад земли, а также существенно ограничивалось право отчуждать землю через продажу, кроме как по «нужде», то есть при чрезвычайных обстоятельствах. Право наследование земли принадлежало сыновьям, при отсутствии завещания землю наследовал старший сын (по принципу майората).
Со времени Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первой реформой местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писари, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге – главный магистрат (1721 г.). Таким образом, «бюрократизация административного быта в делах местного управления составляет типичную черту ХVII века… Можно представить себе, что усиление фискального давления со стороны центральных властей невозможно рассматривать как благоприятный фактор для дальнейшего развития общественных союзов в те времена, когда возникают подобные рецидивы. Под таким углом зрения реформы Петра выглядят достаточно определенно. Весь процесс реформирования распадается на две условные части: 1) завершение реформационных начинаний ХVII века в традиционном московском духе; 2) рецепция западно-европейских образцов, преимущественно шведских. Первая часть реформ подталкивалась текущими потребностями в управлении, вторая же была сознательно избранным кабинетным курсом, хотя и в том, и в другом случае эта практика – не более как традиционное распоряжение унаследованной царской властью» .
Сочетание государственного и общественного управления осуществлялось в Российской империи второй половины XIX в. следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ. Несмотря на различный порядок формирования, господство с 1864 по 1890 г. «общественной» теории самоуправления, все институты управления рассматривались как часть единой системы государственного управления и включались в объект науки административного права .
Опыт земских учреждений XIX в. доказал со всей очевидностью, что местное самоуправление не может быть выведено за пределы системы государственного управления. Органы местного самоуправления проводят в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, т.е. их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право последнего контролировать осуществление таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и для того чтобы их деятельность была эффективной, они нуждаются в принудительной власти. Земским учреждениям приходилось обращаться за помощью в местную полицию.
Опыт земской и городской реформ, проведенных во второй половине XIX в., свидетельствует также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет последнего. Гарантией независимости органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств.
В целом, исследованный период развития земельных отношений в России характеризуется следующими чертами:
1) феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений России пришли в противоречие с рыночными отношениями, в которые вступила Россия;
2) земельная реформа по Манифесту от 19 февраля 1861 г. начала разрушать тормозящий развитие страны феодально-крепостнический строй;
3) с учетом закоренелых традиций феодализма в России, ее особого природно-экономического положения, резкая ломка феодальных отношений в земледелии была чревата социальными потрясениями, а поэтому законодатель при разработке нормативных актов руководствовался принципами постепенности и осторожности;
4) такой подход привел к замене феодально-крепостнических земельных отношений в России общинной формой землевладения, которая же тормозила проникновение рыночных отношений в земледелие;
5) общинная форма землевладения вскоре также стала тормозом развития сельского хозяйства России, и со всей остротой встал вопрос о ее реформации .
Круг субъектов землепользования значительно расширился в 1861г., когда право пользования землей получают крестьяне, причем государственные и удельные включительно. Крестьянин мог после заключения договора с помещиком выкупить полевой надел и стать собственником земли. Важной чертой Крестьянской реформы является то сопутствующее ей обстоятельство, что она вводила кадастровую дифференциацию категорий земель; земля в 34 губерниях делилась на три категории - нечерноземная, черноземная и степная. Каждая группа делилась на несколько местностей с учетом качества почвы, численности населения, уровня торгово-промышленного и транспортного развития. Для каждой местности устанавливались свои нормы (высшая и низшая) земельных наделов .
Анализ научной литературы, посвященной данному вопросу показывает, что пиком детализации, правоотношений, складывающихся по поводу земли, является аграрная реформа 1906г., её идейным вдохновителем был П. А. Столыпин. 5 октября 1906 года вышел указ об уравнении крестьян в гражданских правах с остальными сословиями, а 9 ноября того же года – указ о праве выхода крестьян из общины с земельным наделом .
Оставив в стороне все положения этой реформы, ибо они объемны и существенного интереса для рассматриваемой темы не представляют, следует отметить основную ее цель – реформа была направлена против общины и ее общинного владения землей. Крестьянин мог выйти из общины, но без земли. Реформа же устраняла этот пункт, и выделяющийся крестьянин сохранял за собой право пользования общинными угодьями. Нам представляется интересной процессуальная форма выделения крестьянина из общины. Заявление о выделе земли доводилось через старосту до сельского общества, которое просты большинством голосов и в месячный срок было обязательно определить крестьянину его участок. В противном случае это осуществлял земский начальник. Уездный съезд был апелляционной инстанцией в спорах о выделении.
Царское правительство оказывало разностороннюю поддержку Всероссийскому экономическому обществу, разработавшему за неполное столетие до земельно-буржуазной реформы около 250 модернизационных конкурсных проектов и задач по вопросам выделения земельного (помещичьего и крестьянского) хозяйства в комплексе с рационализацией земледелия и животноводства. Действовали совещательно-распорядительные органы, имевшие прямое отношение к земельным реформам. В разные периоды активность в агрореформировании проявляли Госсовет, Дворянские собрания, Управление Министерства внутренних дел, ответственное, вплоть до советского периода, за использование земель для продовольственного обеспечения городских и сельских поселений .
Представительство земельных интересов крестьян завершалось, в основном, на волостном уровне, а с губернского - оно представлялось через дворянство и реже - через разночинцев. Не менее существенное влияние на государственно-правовые ориентиры земельных реформ оказывали традиции российской общины, отражавшие настроения либерал-реформаторов (западников) и общинников (славянофилов).
В мае 1911 г. был принят закон «О землеустройстве», подробно регламентирующий порядок землеустройства. В нем предусматривался порядок образования землеустроительных комиссий под руководством предводителей дворянства. По этому закону, чересполосица крестьянских наделов могла быть ликвидирована «по необходимости». Разверстанию не подлежали: усадебные земли, земли с жилыми постройками, фабриками и мельницами, искусственные леса и торфяники. Арендаторы земель не имели права возражать против их разверстания. Отсутствие соглашения о разверстании вело к выделению «действительно используемых участков», при этом выдела мог требовать любой хозяин. Чересполосица могла быть устранена и без согласия хозяйств.
Земским начальникам поручалось вести собрания, решающие вопросы о разверстке земель, споры решались в уездной комиссии (9 апелляция в губернской комиссии). Обжаловать их решения мог Сенат.
Закон «О землеустройстве» фактически подвел черту первому этапу становления законодательства о земле и процессуальных формах его осуществления. Вторым этапом была Октябрьская революция 1917 г. и ее законы .
Таким образом, в период столыпинской реформы окончательно сложился земельный правопорядок Российской империи, который затем существовал до 1917 г. Анализируя период столыпинской аграрной реформы и период развития земельных отношений до 1917 г., можно сделать вывод о том, что в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные отношения, следствием которых явилось повышение эффективности сельскохозяйственного производства .
По мнению С.И. Шишкина , «… подход к разрешению земельного вопроса играл огромную роль в контексте получения власти. Не случайно, когда в начале ХХ века возникла угроза самодержавию, одним из коренных мероприятий укрепления основ государственного строя явилась земельная крестьянская реформа. И будь последовательнее она проведена, никакие парламентарные нововведения, никакие войны не смогли бы разрушить монархию … Более чем скромные результаты Столыпинской крестьянской реформы не позволяют говорить о ней как о мероприятии, преобразовавшем уклад российской провинции. В то же время, реформа обозначила желательную направленность преобразований в деревне. Эти преобразования в конце концов состоялись. По собственному почину недовольная деревенская масса в 1917-1918 годах провела перераспределительные операции с землями помещиков и государства».
Взятие большевиками власти в России в 1917 г. определило новую земельно-управленческую платформу. В условиях советской власти возникла коллективная зависимость от государства, перераспределявшего производимый крестьянами продукт земледелия. Такая линия официально проводилась под предлогом замены на выданное крестьянам право бессрочного пользования сельскохозяйственной землей и присвоение земельной ренты в колхозах, учет которой был основательно запущен. Фактически вместо "муниципализации земли" и территориального самоуправления процесс земельного реформирования, провозглашенный большевиками, был ориентирован на быструю "национализацию земли" и построение хозяйственно-управляемых крупных агроструктур, подчинение их монополии государственной власти. Советы депутатов трудящихся на местах стали земельно-управленческими органами, связанными с организационной структурой правящей партии, принявшей в сталинский период форму руководящей силы. Результаты этой политики хорошо известны.
Одним из первых законов Советской власти был Декрет «О земле». По нему все помещичьи, царские, церковные и монастырские земли конфисковывались вместе с инвентарем и постройками и передавались крестьянским комитетам и Советам для распределения между крестьянами. Позже конституция РСФСР 1918 г. закрепила исключительную государственную собственность на землю, оставив гражданам право пользования землей. Остальные конституции ничуть не изменили право государственной собственности на землю, а еще более упрочили его положение как «генерального» собственника всех ресурсов (земельных включительно).
Помимо конституций, имели место ряд реформ, произведенных советской властью в Средней Азии и Казахстане в 1921-1922 и 1925-1929 гг., они отражали положения Декрета «О земле». Что касается нормативных актов число земельной направленности, то среди них следует отметить Земельный кодекс РСФСР 1922 г., по нему всем гражданам предоставлялось право трудового землепользования. Гражданин имел право хозяйственно использовать землю, возводить и использовать на земле хозяйственные и жилищные постройки, не нарушающие интересы иных землепользователей. Но гражданин не имел право покупки, продажи, залога, завещания и дарения земли. А также Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых в 1968 г., и соответствующие земельные кодексы союзных республик. Земельные кодексы подтверждали право собственности на землю за государством, наделяя граждан правом постоянного (бессрочного) пользования или временного пользования землей; регламентируя порядок наделения землей, устанавливали сроки наделения землей, процессуальный порядок, органы, полномочные на осуществление этой деятельности, порядок рассмотрения споров, связанных с землей . По нашему мнению, они детально регулировали порядок земельных правоотношений складывающийся в условиях государственной собственности на землю, правда, при этом интересы государства зачастую ставились над интересами субъектов прав на землю.
Следует отметить, что в "постсталинский" период органы государственной власти стали все чаще сталкиваться с консерватизмом субъектов земельных отношений, а также с их неумением исходить из экономической и правовой рациональности. Происходят все новые громадные вливания из госрезервов в аграрный сектор экономики. После разгрома "производственной" научной школы аграрников 1930-х годов, включавшей сторонников А.В. Чаянова, Н.Д. Кондратьева и других, в политике правящей партии возобладала концепция "огосударствления" аграрной сферы.
Советская власть предпринимала жесткие нормативно-административные меры, безуспешно пытаясь преодолеть аграрный кризис. Вместе с тем, отвергнув парламентские средства гражданского реформирования и принимая в качестве правовых ориентиров директивные указания партии по земельному вопросу, партийно-советская организация управления пошла по пути ликвидации капитализации земли (не считая периода нэпа), объявила всеобщую национализацию земли и передачу ее в пользование хозяйствующим субъектам в соответствии с директивно установленными целями и предписаниями. Все это способствовало копированию худших уравнительных традиций русской общины, в результате чего последняя становилась тормозом развития предпринимательства, эффективной хозяйственной деятельности.
Юридическое закрепление партийно-государственной практики структурирования форм хозяйствования (совхозы и колхозы) и "двуединой" формы собственности (государственной и кооперативной) на крестьянской земле сдерживало укрепление правовой организации сельского хозяйства, не позволяло раскрыть рациональные и потенциальные возможности аграрного предпринимательства в рамках земельного права. Инициатива крестьянина всячески ограничивалась законом и политико-идеологическими средствами .
По нашему мнению, модель "советского социализма" все более отрывалась от реальной практики хозяйствования, складывающейся в Европе, поскольку коренные земельные интересы крестьян игнорировались. Одновременно сельская территориальная община с потенциями территориального самоуправления была повсеместно заменена жестким партийно-государственным управлением на местах. Волюнтаризм административно-объединительной политики сказался, особенно в пра...
**************************************************************


Перейти к полному тексту работы


Скачать работу с онлайн повышением уникальности до 90% по antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru


Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.