Здесь можно найти образцы любых учебных материалов, т.е. получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ и рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


Диплом Формирование региональной системы бюджетного планирования

Информация:

Тип работы: Диплом. Добавлен: 20.03.2012. Страниц: 182. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):


Содержание
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ 9
1.1. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 9
1.2. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕТОДОВ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 28
1.3. ПРИНЦИПЫ ТРАНСФОРМАЦИИ МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 38
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ 49
2.1. АНАЛИЗ ЗАТРАТНОГО И РЕЗУЛЬТАТИВНОГО ПОДХОДОВ К БЮДЖЕТНОМУ
ПЛАНИРОВАНИЮ 49
2.2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТИВНЫХ МЕТОДОЛОГИЙ БЮДЖЕТНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ 78
ГЛАВА 3. МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ В ФИНАНСОВОМ ОРГАНЕ РЕГИОНА И
ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНОЕ ОБОСНОВАНИЕ ЕЁ ПРИМЕНИМОСТИ 109
3.1. МЕТОДИКА ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В
ФИНАНСОВОМ ОРГАНЕ РЕГИОНА, ОРИЕНТИРОВАННАЯ НА ИЗМЕНЕНИЕ УСЛОВИЙ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 109
3.2. МЕТОДИКА ЭКСПРЕСС-ОЦЕНКИ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В
ФИНАНСОВОМ ОРГАНЕ РЕГИОНА 136
3.3. РЕЗУЛЬТАТЫ ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДИКИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ В ФИНАНСОВЫХ ОРГАНАХ СВЕРДЛОВСКОЙ, КУРГАНСКОЙ И
КИРОВСКОЙ ОБЛАСТЕЙ 144
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 159
ЛИТЕРАТУРА 165
ПРИЛОЖЕНИЯ 176

Введение
Эффективность процессов (регламентов) и методов бюджетного планирования
на региональном уровне (для субъектов и муниципальных образований РФ) непо-
средственно влияет на экономику Российской Федерации в части формирования
консолидированного бюджета РФ и на экономику самих регионов.
В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа бюджетной
системы, суть которой состоит в переходе от идеологии контроля над затратами к
идеологии управления результатами путем оптимальной децентрализации управления
общественными финансами. Первый уровень децентрализации будет достигнут за
счет реформы межбюджетных отношений (с 2006 г.), второй – за счет реформы
бюджетного процесса (с 2007 г.), а третий – за счет реструктуризации бюджетной
сети (с 2008 г.).
Регионы перешли на казначейское исполнение бюджета, что вызвало необхо-
димость обработки и анализа больших объемов бюджетных данных. В финансовых
органах стала обрабатываться информация не только в разрезе главных распорядите-
лей бюджетных средств, но и в разрезе бюджетополучателей этих средств; значи-
тельно увеличилась детализация данных в приложениях к бюджету. Все это сделало
неприменимыми существующие методы расчета бюджета и потребовало их пере-
смотра.
Чрезвычайно высока потребность финансовых органов регионов в совершенст-
вовании систем бюджетного планирования. Это выражается в необходимости быстро
и достоверно формировать множество вариантов расчета бюджетного плана, анали-
зировать информацию из различных источников, обеспечивать «прозрачность»
бюджета (в том числе в отношении расчетов и влияния различных участников про-
цесса согласования бюджетного плана).
В финансовых органах регионов актуальна проблема перехода на новые мето-
ды расчета бюджета. В соответствии с концепцией бюджетных реформ в РФ, в на-
стоящее время активно ведутся исследования в области организации среднесрочного
финансового планирования и бюджетного планирования, ориентированного на ре-
зультат.
В ближайшие годы ожидаются радикальные изменения в организации всего
бюджетного процесса и его полная переориентация на достижение конечных, обще-
ственно значимых и измеримых результатов. В этот период в связи с изменениями
. 4
методов бюджетного планирования значительно возрастет нагрузка на финансовые
органы.
В диссертации предложены методики, позволяющие подойти к решению пере-
численных выше проблем с позиций научного подхода.
Предметом исследования является организация бюджетного планирования в
регионах Российской Федерации.
В качестве объекта исследования выступали финансовые органы Свердлов-
ской области и ряда других регионов Российской Федерации.
Разработанность темы исследования
Общие вопросы теории финансов и бюджета освещены в работах ученых
С.В. Барулина, Г.Н. Белоглазовой, Д. Брюммерхоффа, Э.А. Вознесенского,
О.В. Врублевской, Н.П. Грациановой, Л.А. Дробозиной, В.П. Дьяченко, А.Ю. Казака,
Т.М. Ковалёвой, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Дж. Стиглица,
Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и др.
Проблемы логики и методологии системного исследования представлены в ра-
ботах И.В. Блауберга.
Известные методы бюджетного планирования освещены в исследованиях
Центра Фискальной Политики (Г.В. Курляндская и др.). Основы среднесрочного
планирования приведены авторским коллективом в рамках проекта «Финансовое
планирование» ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр» (Л.Э. Лимонов, А.П. Заостровцев,
Д.В. Кадочников и др.). Изложение концепции бюджетного планирования, ориенти-
рованного на результат, проводилось также на основании материалов The Nelson A.
Rockefeller Institute of Government, Fiscal Policies Studies Institute, The Urban Institute и
др.
Проблема расчета потребностей населения в бюджетных ресурсах с использо-
ванием натуральных показателей наиболее полно освещена в исследовании коллек-
тива авторов ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр» (Н.Ю. Одинг, Т.В. Власова и др.).
Вопросы функционального назначения, возможности и необходимости использова-
ния системы государственных минимальных социальных стандартов в практике
межбюджетных отношений раскрыты в исследованиях В.П. Иваницкого и
Э.В. Пешиной.
Проблемы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, а также
концепция бюджетной реформы освещена в работах В.В. Климанова, А.М. Лаврова и
др.


.Проблема обеспечения прозрачности бюджета освещаются в исследованиях
Центра корпоративной конкурентоспособности Кендалла-Рассела Института Восток-
Запад, а также во множестве других исследований, связанных с реформированием
бюджетной системы РФ.
Отдавая должное всем названным ученым и научным организациям, приходит-
ся констатировать, что уровень разработанности проблематики формирования систем
бюджетного планирования в финансовых органах регионов, включающей такие
проблемы как организация совместной работы и взаимодействия сотрудников финан-
сового органа региона, использование разрозненных бюджетных данных для плани-
рования и анализа бюджета, обеспечение безболезненного перехода на новые методы
планирования в ходе реформ бюджетной системы, представляется недостаточным.
Целью исследования является разработка научно обоснованной системы ре-
гионального бюджетного планирования и ее апробация в финансовых органах регио-
нов Российской Федерации.
Для достижения цели были поставлены и решены следующие задачи:
? изучить теорию бюджетного планирования и раскрыть экономическую при-
роду понятия «система бюджетного планирования»;
? систематизировать методы бюджетного планирования, проанализировать
опыт развития и применения различных методов бюджетного планирования, исследо-
вать принципы трансформации методологий бюджетного планирования;
? сформулировать рекомендации по переходу на результативное бюджетное
планирование;
? обобщить опыт организации процесса бюджетного планирования в финан-
совых органах регионов, выявить наиболее характерные проблемы;
? осуществить поиск и разработку комплексных решений по оценке и форми-
рованию системы бюджетного планирования в финансовом органе региона.
Методы исследования, использовавшиеся при подготовке диссертационной
работы, включают с одной стороны серьезную эмпирическую часть, а с другой –
подкреплены объемной теоретической и методологической базой.
В основе эмпирической базы диссертационной работы лежит исследование
бюджетного процесса в финансовых органах субъектов РФ. Для проведения исследо-
вания использовался итерационный экспериментальный подход, который позволил
постоянно улучшать его результаты. Также было проведено экспериментальное
исследование применимости предложенной модели бюджетных данных и схем орга-
низации расчетов к известным методам бюджетного планирования.
Теоретической и методологической базой исследования являются труды отече-
ственных и зарубежных ученых и специалистов, законодательные и нормативные
акты РФ, методические и справочные материалы, данные периодических изданий.
Научная новизна исследования заключается в теоретическом и методологи-
ческом обосновании организации планирования бюджета региона с учетом изменчи-
вости применяемых методов бюджетного планирования в контексте реформы бюд-
жетной системы Российской Федерации.
Основные положения, подтверждающие научную новизну, следующие:
1. Разработана авторская позиция по экономической природе системы бюд-
жетного планирования через конкретизацию системных понятий: «субъект», «объ-
ект», «инструмент» и «конечная цель управления» путем последовательного анализа
систем управления бюджетом, бюджетного планирования, регионального бюджетно-
го планирования.
2. Обоснован тезис об изменчивости методов бюджетного планирования;
сформулированы принципы трансформации методологий бюджетного планирования
с выделением в циклическом процессе трансформации пяти этапов: разработки
метода, включения метода в состав методологии, применения метода, оценки резуль-
татов применения метода, включения метода в кодексы лучшей практики.
3. Выделены значимые элементы методологий бюджетного планирования и
факторы, влияющие на эффективность применения методологий; выявлены зависи-
мости между элементами методологий и факторами; проведена оценка текущего и
требуемого реформой состояния факторов, на основании чего выработаны рекомен-
дации по повышению эффективности проведения бюджетной реформы в РФ.
4. Предложена методика формирования региональной системы бюджетного
планирования, содержащая в себе модель бюджетных данных и схем организации
расчетов, концепцию организации коллективной работы по расчету бюджета, шаблон
организации решения задач планирования бюджета региона и методику внедрения
системы бюджетного планирования в финансовом органе региона; теоретически
обоснована применимость модели бюджетных данных и схем организации расчетов к
известным методам бюджетного планирования.
5. Предложена методика экспресс-оценки организации бюджетного планиро-
вания в финансовом органе региона с использованием небольшого набора показате-

. 7 по
.
лей, значения которых легко определяемы и характеризуют ключевые характеристики
процессов, что выгодно отличает методику от существующих методик оценки.
Указанные положения соответствуют пункту 2.5 паспорта специальности ВАК
08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит.
Достоверность полученных результатов определяется научной обоснованно-
стью постановки проблемы и использовавшихся методов исследования, а также
практическими результатами, полученными в ходе реализации результатов диссерта-
ционного исследования.
Теоретическая и практическая значимость работы
В исследовании предложены пути совершенствования планирования бюджета
региона, позволяющие: обеспечить повышение результативности и эффективности
обслуживания граждан; повысить прозрачность бюджетного планирования и обеспе-
чить надежную статистическую базу; укрепить бюджетную дисциплину; повысить
технические возможности планирования, и как следствие – высвободить время и
предоставить необходимые инструменты для более качественно решения экономиче-
ских задач; оперативно перейти на новые методы бюджетного планирования (в
частности, на технологию среднесрочного бюджетного планирования, ориентирован-
ного на результат).
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования ор-
ганизации бюджетного планирования в финансовых органах регионов. Предложенная
методика содержит конкретные решения, которые позволяют максимально быстро
получить полезный результат.
Результаты исследования также могут быть использованы в образовательном
процессе при подготовке специалистов экономического профиля.
Апробация результатов исследования
По проблемам диссертационного исследования автором опубликовано 7 печат-
ных работ общим объемом 1,3 п.л.
Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на
семинарах и конференциях, проводимых Министерством финансов Свердловской
области для представителей финансовых органов субъектов РФ и муниципальных
образований (Екатеринбург, 2003-2004 гг.), а также на Второй ежегодной конферен-
ции «Государство в XXI веке» (Москва, 2004 г.).
Важным практическим результатом исследования является разработанный на
его базе программный комплекс «САПФИР», позволяющий после внедрения с при-

. 8 по
.
менением предложенных в диссертации методик получить эффект повышения каче-
ства планирования бюджета.
Результаты диссертационного исследования используются в финансовых орга-
нах Свердловской, Курганской и Кировской областей (включая 44 муниципальных
образования), Липецкой области (включая 20 муниципальных образований), Мурман-
ской области, города Сургута, Сургутского района, Удмуртской республики и ряда
других регионов РФ. Опыт внедрений показал, что использование результатов дис-
сертационного исследования позволяет существенно улучшить организацию бюджет-
ного планирования в региональных финансовых органах.
Практическое внедрение подтверждается соответствующими документами.
Структура и объем диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического
списка, включающего 121 наименование, и приложений; содержит 164 страницы
основного текста, 15 таблиц и 51 рисунок.

. 9 по
.
Глава 1. Теоретико-методологические основы бюджетного
планирования
1.1. Экономическая сущность бюджетного планирования
Теоретико-методологические основы бюджетного планирования мы последо-
вательно раскроем через рассмотрение таких понятий как бюджет, бюджетная систе-
ма, система управления бюджетом и система бюджетного планирования.
= БЮДЖЕТ
Уточним терминологию. Термин бюджет обозначает в экономической литера-
туре различные объекты. Проблему определения сущности бюджета сформулировали
М.В. Романовский, О.В. Врублевская, Б.М. Сабанти и другие: «Сложность выяснения
сущности бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для
обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокуп-
ность особой сферы финансовых отношений, обусловленной существованием основ-
ного централизованного денежного фонда страны. Другое же связано с формой
практического использования бюджетных отношений, с законодательным оформле-
нием соответствующего финансового документа потому относится к надстроечным
отношениям»1.
Как указано О.В. Врублевской2, термин бюджет следует понимать как сово-
купность финансовых отношений; подразумевая под бюджетом документ (роспись
государственных доходов и расходов), его логичнее называть бюджетным планом;
если же под бюджетом понимается денежный фонд, его логичнее называть бюджет-
ным фондом (рис. 1). С целью конкретизации понятий далее мы будем придерживать-
ся этой терминологии.
В соответствии с определением Б.М. Сабанти «государственный бюджет…
представляет систему денежных отношений, имеющих императивную форму, выра-
жающих движение главным образом чистого дохода общества, в процессе которого
образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения
им своих функций»3.
1 Финансы / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти.
2 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской,
М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 34.
3 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 99.

. 10 по
.
Рис. 1. Конкретизация термина «бюджет» в рамках единого методологического подхода4
О.В. Врублевская приводит следующее определение. «Бюджет – это система
императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется
бюджетный фонд»5.
Рассматривая бюджет как звено системы финансов и придерживаясь единого
методологического подхода, вносящего некоторые уточнения, автор диссертации
придерживается достаточно традиционного определения. Бюджет – это система
императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и использует-
ся централизованный денежный фонд государства (бюджетный фонд) с целью
выполнения государством своих функций.
Далее рассмотрим определение понятия бюджетная система, которое отража-
ет сложную организацию, обусловленную существованием большого количества
элементов и связей между ними в бюджете, как совокупности денежных отношений.
В.М. Родионова, например, считает, что бюджетная система – «это основанная
на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов
бюджетов страны»6.
М.В. Романовская, О.В. Врублевская и другие определяют бюджетную систему
как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве стра-
ны, регулируемую нормами права совокупность видов бюджетов и государственных
внебюджетных фондов7.
4 Адаптировано автором из источника: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник /
О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 34.
5 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.; Под ред. О.В. Врублевской,
М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – С. 32.
6 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы
и статистика, 1993. – С. 278.
7 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред.
М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: ЮРАЙТ, 1999.

. 11 по
.
Т.М. Ковалёва дает следующее определение: «бюджетная система как органи-
зационно-финансовая категория – это организованная на определенных принципах и
управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система
бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их
формирования по расходами доходам, взаимодействия, исполнения и контроля,
закрепленные нормами бюджетно-налогового права»8.
А.Ю. Казак под бюджетной системой понимает «совокупность бюджетов раз-
ных уровней, основанную на социально-экономических взаимоотношениях и бюд-
жетном законодательстве»9.
Следуя логике единого методологического подхода, автор считает правильным
следующее определение: бюджетная система – это совокупность бюджетов
разных уровней.
В зависимости от государственного устройства у бюджетной системы может
быть различное количество уровней. Если у государства один уровень бюджетной
системы, оно является централизованным. Чем больше у государства автономно
действующих субнациональных элементов, тем в большей степени оно является
федеративным.
Х. Циммерманн приводит10 распространенное определение, в соответствии с
которым для федеративного государственного устройства характерно наличие авто-
номного среднего звена власти (федеральные земли, кантоны, штаты). Если это звено
отсутствует, то говорят об унитарных государствах.
Выделение различных уровней бюджетной системы позволяет реализовать
алокационную (размещения ограниченных ресурсов) цель государственной деятель-
ности. Х. Циммерманн указывает, что аллокационная цель (размещения ограничен-
ных ресурсов) реализуется тогда, когда для конечного результата (сумма произведен-
ных товаров и услуг) выполняются два условия11:
1. Результат соответствует предпочтениям потребителей. Иными словами,
предложение общественных благ соответствует предпочтениям их потребителей.
8 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 53.
9 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю083 {.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-
бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 66.
10 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –
2003. – С. 18.
11 Там же. – С. 19.

. 12 по
.
В рыночной системе в этом случае говорят о максимально возможном суверенитете
потребителей.
2. Товары и услуги предоставляются с минимальными затратами.
Х. Циммерманн доказывает, что «децентрализованная форма государственно-
го устройства, и в особенности ее ключевой элемент – муниципальный уровень
власти, в наиболее полной степени соответствует требованию о необходимости
реализации предпочтений граждан (говоря экономическим языком, принципу сувере-
нитета потребителей)»12.
Настоящая диссертация посвящена теме регионального бюджетного планиро-
вания, поэтому после рассмотрения экономической сущности понятий «система
управления государственным бюджетом» и «система бюджетного планирования» мы
перейдем на региональный уровень и рассмотрим содержание понятия «система
регионального бюджетного планирования».
В качестве отступления сначала приведем несколько определений управления
бюджетом (или бюджетирования) зарубежных ученых.
А. Вилдавский13 дает следующее определение бюджетирования: «разработка
бюджета (budgeting) – это перевод финансовых средств на язык человеческих целей».
Для Дж. Майкселла14: бюджетирование – это «формализованный процесс, ох-
ватывающий как законодательную, так и исполнительную власть», который ведет к
определению того, какие общественные услуги будут предоставляться, кто будет их
получателем, и каким образом эти услуги будут предоставляться.
Видно, что в определениях обнаруживается некоторая неоднозначность, кото-
рая в работах зарубежных авторов часто обусловлена контекстом и целью изложения.
Далее мы приведем некоторую систематизацию понятий и определений.
Определение управления в широком смысле приводят В.М. Родионова,
Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и другие, понимая под управлением «совокупность
12 Циммерманн Х. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. – М.: Издательство «Дело и Сервис». –
2003. – С. 24.
13 Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of Budgetary Process, Little Brown and Company: Boston?
Toronto, 1975. – С. 3.
14 Mikessel J.L. Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector, The Dorsey Press: Chicago,
1982. – С. 25.

. 13 по
.
приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения опре-
деленного результата»15.
Вне зависимости от уровня и направления воздействия процесс управления
любой системой может быть разделен на отдельные этапы, представленные и харак-
теризуемые определенными видом управленческой деятельности; условный цикл
осуществления управленческих действий состоит из следующих этапов процесса
управления: прогнозирование, планирование, регулирование, контроль и анализ16.
Перечисленные этапы характерны для любой системы управления. Тем не ме-
нее, следует заметить, что существует множество вариантов выделения этапов про-
цесса управления, которые часто обусловлены особенностями тех или иных систем
управления. В литературе можно встретить как более, так и менее детальное разбие-
ние процесса управления на этапы. Не вступая в терминологическую дискуссию по
вопросам, находящимся за границами теории финансов, рассмотрим специфику
управления бюджетом.
Управление бюджетом производится в соответствии с бюджетным процессом,
поэтому далее мы приведем варианты определения термина «бюджетный процесс».
Б.М. Сабанти предлагает следующее определение: «Бюджетный процесс пред-
ставляет регламентированную деятельность государственных органов по составле-
нию, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета»17.
В более свободной форме определение бюджетного процесса может иметь сле-
дующий u1079 __вид: «Бюджетный процесс включает в себя деятельность по разработке,
внедрению и оценке плана по предоставлению услуг и основных средств»18.
Т.к. бюджетный процесс – это деятельность по управлению государственным
бюджетом, его этапы должны соответствовать этапам процесса управления в общем
смысле. Этапы стандартного процесса управления – прогнозирование, планирование,
регулирование, контроль и анализ.
Соответственно, бюджетный процесс мы считаем логичным представить сле-
дующими этапами, которые, как известно, накладываются друг на друга:
15 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы
и статистика, 1993. – С. 68.
16 См., например, источник: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / О.В. Врублевская и др.;
Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. – 3-е изд., испр. и перераб. – М.: Юрайт-Издат, 2004. – С. 234.
17 Б.М. Сабанти. Теория финансов: Учебное пособие. 2-е изд. – М.: Издательство «Менеджер», 2000. – С. 106.
18 Рекомендации по совершенствованию практики регионального и местного бюджетно-финансового управле-
ния. / Москва: Фонд социальных проектов, 1999. – С. 10.

. 14 по
.
? бюджетное прогнозирование (разрабатывается прогноз экономического раз-
вития государства);
? бюджетное планирование (составляется и утверждается бюджетный план);
? исполнение бюджетного плана (обеспечивается выполнение бюджетного
плана – собираются доходы и производятся расходы);
? контроль бюджета (финансовый аудит и аудит эффективности управления
бюджетом);
? анализ бюджета (сравнение бюджетного плана с отчетом об исполнении
бюджета, анализ полученных результатов).
Приведенного выше разделения бюджетного процесса на этапы мы будем при-
держиваться в настоящей работе, в частности, при раскрытии экономической сущно-
сти управления бюджетом и бюджетного планирования. Но анализ системы управле-
ния бюджетом следует начать с более общего понятия – системы управления финан-
сами.
В вопросах управления финансами мы разделяем позиции Уральской финансо-
вой школы, положения которой и будем использовать при раскрытии экономической
сущности системы управления бюджетом и системы бюджетного планирования.
В соответствии с формулировкой А.Ю. Казака, «управление финансами – это
целенаправленное воздействие финансовых органов – субъекта финансовой системы,
на ее объект – финансовые отношения. Сам процесс данного воздействия осуществ-
ляется посредством функционирования финансового механизма. …финансовая
политика – это конечная цель управления финансами, его конкретный результат»19.
Схема управления финансами, которую приводит А.Ю. Казак, представлена на
рис. 2.
При переходе к рассмотрению системы управления бюджетом, который явля-
ется одним из звеньев системы финансов, мы осуществляем декомпозицию системы
управления финансами и выделяем один из ее элементов – систему управления
бюджетом.
В системе управления бюджетом (рис. 3) в качестве субъекта управления мы
выделяем бюджетный аппарат, в качестве объекта управления – бюджетную систему,
в качестве инструмента воздействия – бюджетный механизм. Конечная цель системы
управления бюджетом – реализация бюджетной политики.
19 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-
бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 57.

. 15 по
.
Рис. 2. Управление финансами20
Рис. 3. Система управления бюджетом21
20 Финансы, денежное обращение и кредит: уч. пособие / А.Ю.Казак и др.; Под ред. А.Ю.Казака. – Екатерин-
бург: РИФ «Солярис», 2001. – С. 60.
21 Составлено автором.

. 16 по
.
Таким образом, с авторской позиции, система управления бюджетом – это
система, обеспечивающая целенаправленное воздействие бюджетного аппарата на
бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений) посредством функ-
ционирования бюджетного механизма, реализующего достижение целей бюджетной
политики.
Остановимся более подробно на компонентах системы управления бюджетом.
= БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
Сначала мы рассмотрим экономическое содержание термина «бюджетная по-
литика» и предварительно приведем определение термина «политика» без привязки к
бюджету: «политика (от греч. politiko) – это управление государством или общест-
венная деятельность, направленная на защиту социальных или групповых интересов;
завоевание и укрепление государственной власти; задачи государства и средства,
пути их достижения»22.
Переформулируем это определение применительно к бюджету: бюджетная
политика – это деятельность по управлению бюджетом, направленная на дости-
жение государственных целей.
Здесь мы не конкретизируем цели государства, так как они в большой степени
зависят от политического строя государства. Цели тоталитарного государства совер-
шенно не совпадают с целями государства социального. Важно, что цели бюджетной
политики определяются целями государства.
Рассмотрим существующие альтернативные варианты определения термина
«бюджетная политика».
В соответствии с определением Н.П. Грациановой, «бюджетная политика – это
совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной
(представительной) и исполнительной власти, связанных с определением основных
направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их
использования в интересах граждан, общества и государства.»23.
Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что бюджетная политика как организа-
ционно-финансовая категория «…представляет собой систему мер и действий орга-
нов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции разви-
22 Бункина М.К., Семенов А.М., Семенов А.М. Макроэкономика, 2003.
23 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики
региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран
Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –
Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 48.

. 17 по
.
тия бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленную
на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном
этапе экономического и социального эффекта»24.
Приведенные выше определения несомненно более полно отражают содержа-
ние бюджетной политики, но, с другой стороны, носят оттенок нормативной теории,
так как отражают некоторый вариант целей бюджетной политики25. Поэтому мы и
предложили более строгую формулировку, которую, как и все авторские определе-
ния, мы постарались изложить в традиции позитивной теории.
Интересную классификацию типов бюджетной политики приводят
Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин. В зависимости от приоритетов целевой направленно-
сти мер в области управления бюджетным процессом они выделяют следующие типы
бюджетной политики26:
? доходный (цель – максимально возможное увеличение любыми средствами
доходов бюджета);
? расходный (цель – «доставлять обществу максимум благ (услуг)»);
? контрольно-регулирующий (цель – «…поиск способов искусственного вме-
шательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов»);
? комбинированный (цель – «…создание необходимых и достаточных усло-
вий для развития рыночной экономики, …увеличение количества и качества предос-
тавляемых государством (муниципалитетами) услуг, …обеспечение органов власти
всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами на основе роста
легальных объемов производства, потребления и доходов субъектов, активизации
инвестиционной деятельности и повышения контрольно регулирующей эффективно-
сти бюджетного механизма»).
В зависимости от стратегической направленности Т.М. Ковалёва и
С.В. Барулин выделяют сдерживающую бюджетную политику (цель – предотвраще-
ние кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущение переинве-
24 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 91-92.
25 Это объясняется тем, что авторы в данном случае были заинтересованы в практической стороне вопроса –
формулировке наиболее приемлемых целей бюджетной политики для Российской Федерации.
26 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 94-97.

. 18 по
.
стирования отдельных отраслей экономики и т.д.) и стимулирующую бюджетную
политику27.
В соответствии с авторской позицией, цель бюджетной политики определяет
приоритеты государства в отношении:
? сбора доходов (вводимые налоги, процентные ставки и т.д.);
? предоставления обществу услуг (благ) и равномерности их распределения;
? стабилизации (обеспечения равномерного протекания экономического раз-
вития).
= БЮДЖЕТНЫЙ АППАРАТ
Под бюджетным аппаратом мы понимаем совокупность всех организацион-
ных структур, осуществляющих управление бюджетом.
Бюджетный аппарат имеет следующую структуру:
? Правительство, территориальные руководящие органы исполнительной вла-
сти;
? Министерство финансов и территориальные финансовые органы;
? Парламент и территориальные органы законодательной власти (как пред-
ставители интересов населения);
? Федеральная налоговая служба и территориальные налоговые органы.
= БЮДЖЕТНЫЙ МЕХАНИЗМ
Бюджетный аппарат осуществляет управление бюджетом посредством бюд-
жетного механизма, на котором мы остановимся подробнее. Приведем сначала
существующие определения бюджетного механизма.
Н.В. Гаретовский, например, считает, что бюджетный механизм создается го-
сударством «как совокупность конкретных форм бюджетных отношений, специфиче-
ских методов мобилизации и использования бюджетных средств,… является реаль-
ным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюд-
жетных отношений на решение экономических и социальных задач каждого этапа
развития страны»28.
В соответствии с формулировкой В.М. Родионовой, бюджетный механизм
«…является реальным воплощением бюджетной политики, отражает конкретную
нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.
27 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 97.
28 Финансы социалистического общества: Учебное пособие / Под ред. Н.В. Гаретовского. М.: Финансы и
статистика, 1985. – С. 217.

. 19 по
.
С помощью бюджетного механизма можно практически использовать бюджет в
качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулирования
производственных и социальных процессов»29.
По мнению Н.П. Грациановой, «бюджетный механизм – составная часть фи-
нансового механизма, представленная совокупностью видов и форм организации
бюджетных отношений, специфических методов мобилизации и использования
бюджетных средств, принципов планирования и финансирования, условий и методов
осуществления финансового контроля»30.
Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин считают, что «бюджетный механизм представля-
ет собой комплекс элементов управления, предназначенных для реализации бюджет-
ной политики»31. По их мнению «бюджетный механизм… конструируется и органи-
зуется… для решения трех групп задач»32:
? построения, функционирования и управления доходным механизмом
(включая налоговый);
? построения, функционирования и управления расходным механизмом;
? построения и реализации механизма межбюджетного взаимодействия.
Н.П. Грацианова в зависимости от экономического содержания разных групп
бюджетных отношений выделяет в структуре бюджетного механизма три звена33:
1) мобилизация денежных средств в федеральный, региональные и местные
бюджеты;
2) расходование бюджетных средств путем их предоставления юридическим и
физическим лицам;
3) межбюджетное распределение и перераспределение финансовых ресурсов.
29 Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. – М.: Финансы
и статистика, 1993. – С. 236.
30 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики
региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран
Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –
Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.
31 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 59.
32 Там же. – С. 61.
33 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики
региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран
Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –
Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.

. 20 по
.
По мнению Н.П. Грациановой перечисленные выше звенья бюджетного меха-
низма функционируют с помощью методов, способов, условий, определяющих объем
и движение бюджетных ресурсов34.
Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин выделяют в структуре бюджетного механизма
следующие элементы: «бюджетное планирование (прогнозирование), организацию
бюджетного процесса, бюджетное регулирование и бюджетный контроль»35.
Н.П. Грацианова выделяет в структуре бюджетного механизма следующие бло-
ки, обусловленные функциональными особенностями управления бюджетными
отношениями36:
а) бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования;
б) исполнения бюджета;
в) бюджетного контроля.
Н.П. Грацианова также указывает, что «каждому из блоков присущи специфи-
ческие методы, с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой
стадии бюджетного процесса»37.
Объединение существующих наработок и результаты настоящего исследования
позволили нам следующим образом охарактеризовать бюджетный механизм.
1. Бюджетный механизм состоит из элементов (блоков), которые обеспечива-
ют выполнение этапов бюджетного цикла. Таким образом, из бюджетного механиз-
ма можно выделить, например, механизм бюджетного планирования, который обла-
дает своим предназначением, организацией и методами.
2. Бюджетный механизм часто делится на звенья в соответствии с группами
решаемых задач (формирование доходов, осуществление расходов, межбюджетное
распределение ресурсов).
34 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики
региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран
Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –
Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 51.
35 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 60.
36 Н.П. Грацианова Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики
региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран
Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Кн. 1. –
Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. – С. 52.
37 Там же. – С. 52.

. 21 по
.
3. Бюджетный механизм распределен между различными уровнями бюджет-
ной системы.
4. Бюджетный механизм характеризуется связями управления между подраз-
делениями бюджетного аппарата, т.е. сложившимися способами взаимодействия
между подразделениями бюджетного аппарата и внутри этих подразделений, сущест-
вующими регламентами работы (определяющими области ответственности и сроки
выполнения работ), утвержденными процессами (подробным описанием выполнения
задач).
5. Функционирование бюджетного механизма определяет набор методов
управления бюджетом, которые разрешается и/или требуется использовать для
достижения целей бюджетной политики.
6. Эффективность функционирования бюджетного механизма определяется
состоянием внутренних и внешних факторов, среди которых можно выделить квали-
фикацию кадров бюджетного аппарата, применяемые инструменты (например, ин-
формационные системы), финансовую дисциплину и стабильность финансовой
политики государства.
Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: бюд-
жетный механизм – это инструмент бюджетного аппарата по управлению бюд-
жетом в соответствии с целями бюджетной политики, состоящий из подсистем,
обеспечивающих выполнение различных этапов бюджетного процесса, распределен-
ный по всем уровням бюджетной системы, обеспечивающий выполнение задач
формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетного распределения
ресурсов, характеризующийся связями управления между подразделениями бюджет-
ного аппарата. Функционирование бюджетного механизма определяется применяе-
мыми методами управления бюджетом и зависит от внутренних и внешних факто-
ров.
= ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Перед тем, как раскрыть авторскую позицию по экономической сущности
бюджетного планирования сначала приведем различные мнения ученых по этому
вопросу.
Г.К. Шеховцев утверждал, что «составление и исполнение бюджета… – две
стороны единого процесса бюджетного планирования»38. В соответствии с его мне-
38 Шеховцев Г.К. Сводное бюджетное планирование. М.: Финансы, 1974. – С. 37.

. 22 по
.
нием, «выделение вопросов исполнения бюджета в самостоятельный подраздел…
вряд ли оправдано»39.
С точки зрения А.М. Александрова и Э.А. Вознесенского «содержанием бюд-
жетного планирования является составление, рассмотрение и утверждение и испол-
нение бюджета»40.
В соответствии с определением Л.А. Дробозиной, «бюджетное планирование –
это планомерное распределение и перераспределение совокупного общественного
продукта и национального дохода в процессе составления, рассмотрения, утвержде-
ния и исполнения бюджета»41.
Мы считаем, что приведенные выше определения неоправданно расширяют
сферу бюджетного планирования на другие этапы бюджетного процесса (отражающе-
го этапы управленческого цикла), в частности, включают в состав бюджетного пла-
нирования исполнение бюджета.
Определение, более строго ограничивающее сферу бюджетного планирования
формулируют, например, Т.М. Ковалёва и С.В. Барулин: «бюджетное планирование –
это инструмент управления бюджетной системой и межбюджетными отношениями
при составлении бюджетов на основе принципов и методов, исходящих из бюджет-
ной политики государства»42.
Автор диссертации считает наиболее отражающим экономическую сущность
понятия следующее определение: бюджетное планирование – это один из элементов
системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и
утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответ-
ствии с целями бюджетной политики.
= СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Далее мы рассмотрим бюджетное планирование с позиций системного подхода,
анализируя состав системы бюджетного планирования. Схема системы бюджетного
планирования приведена на рис. 4.
39 Шеховцев Г.К. Сводное бюджетное планирование. М.: Финансы, 1974. – С. 37.
40 Александров А.М., Вознесенский Э.А. Финансы социализма. М.: Финансы, 1974. – С. 186.
41 Дробозина Л.А. Финансы и кредит в СССР: Учебник. М.: Финансы и статистика, 1998. – С. 198.
42 Ковалёва Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие / Т.М. Ковалёва,
С.В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 166.

. 23 по
.
Субъект
управления
Инструмент
управления
Объект
управления
Конечная цель
управления
Система
бюджетного
планирования
Бюджетный план в
соответствии с
целями бюджетной
политики
Аппарат
бюджетного
планирования
Механизм
бюджетного
планирования
Бюджетная система
Законодательные
органы;
Правительство и
территориальные
органы
исполнительной
власти;
Министерство
финансов и его
территориальные
финансовые органы
Связи управления
между
подразделениями
бюджетного
аппарата;
Набор методов
бюджетного
планирования
Федеральный
бюджет;
Региональные
бюджеты;
Местные бюджеты
(в зависимости от
количества уровней
бюджетной
системы)
Бюджетный план,
соответствующий
приоритетам
бюджетной
политики в
отношении:
- сбора доходов;
- предоставления
обществу услуг;
- стабилизации
Рис. 4. Система бюджетного планирования
В соответствии с авторской позицией, система бюджетного планирования –
это система, обеспечивающая целенаправленное воздействие аппарата бюджетно-
го планирования на бюджетную систему (совокупность бюджетных отношений)
посредством функционирования механизма бюджетного планирования для формиро-
вания и утверждения бюджетного плана, реализующего достижение целей бюд-
жетной политики.
Под аппаратом бюджетного планирования мы понимаем совокупность всех
организационных структур, осуществляющих бюджетное планирование.
Аппарат бюджетного планирования имеет следующую структуру:
? Парламент и территориальные органы законодательной власти;
? Правительство, территориальные органы исполнительной власти;
? Министерство финансов и его территориальные финансовые органы.
Основываясь на авторском определении бюджетного механизма автор характе-
ризует механизм бюджетного планирования следующим образом.
1. Механизм бюджетного планирования предназначен для выполнения одного
из этапов бюджетного цикла – бюджетного планирования. Непосредственным
результатом бюджетного планирования является составленный исполнительными
органами и утвержденный законодательными органами бюджетный план, благодаря
выполнению которого реализуются цели бюджетной политики.

. 24 по
.
2. Механизм бюджетного планирования состоит из звеньев в соответствии с
группами решаемых задач (формирование доходов, осуществление расходов, меж-
бюджетное распределение ресурсов).
3. Механизм бюджетного планирования распределен между различными уров-
нями бюджетной системы.
4. Механизм бюджетного планирования характеризуется связями управления
между подразделениями аппарата бюджетного планирования, т.е. сложившимися
способами взаимодействия между подразделениями аппарата бюджетного планиро-
вания и внутри этих подразделений, существующими регламентами работы (опреде-
ляющими области ответственности и сроки выполнения работ), утвержденными
процессами (подробным описанием выполнения задач).
5. Функционирование механизма бюджетного планирования определяет набор
методов бюджетного планирования, которые разрешается и/или требуется использо-
вать для достижения целей бюджетной политики.
6. Эффективность функционирования механизма бюджетного планирования
определяется состоянием внутренних и внешних факторов, среди которых можно
выделить квалификацию кадров аппарата бюджетного планирования, применяемые
инструменты (например, информационные системы), финансовую дисциплину и
стабильность финансовой политики государства.
Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: меха-
низм бюджетного планирования – это инструмент аппарата бюджетного планиро-
вания по бюджетному планированию в соответствии с целями бюджетной полити-
ки, состоящий из подсистем, обеспечивающих составление и утверждение бюджет-
ного плана, распределенный по всем уровням бюджетной системы, обеспечивающий
выполнение задач формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетно-
го распределения ресурсов, характеризующийся связями управления между подразде-
лениями аппарата бюджетного планирования. Функционирование механизма бюд-
жетного планирования определяется применяемыми методами бюджетного плани-
рования и зависит от внутренних и внешних факторов.
При переходе на региональный уровень мы уже рассматриваем систему регио-
нального бюджетного планирования, в которой субъектом управления выступает
аппарат регионального бюджетного планирования, объектом управления – региональ-
ный бюджет, инструментом управления – механизм регионального бюджетного
планирования, а конечной целью – реализация региональной бюджетной политики
(рис. 5).

. 25 по
.
Рис. 5. Региональная система бюджетного планирования
Таким образом, региональная система бюджетного планирования – это сис-
тема, обеспечивающая целенаправленное воздействие аппарата регионального
бюджетного планирования на региональный бюджет посредством функционирова-
ния механизма регионального бюджетного планирования для формирования и ут-
верждения бюджетного плана региона, реализующего достижение целей региональ-
ной бюджетной политики.
= РБ
В свою очередь, региональный бюджет – это система денежных отношений,
в процессе которых образуется и используется региональный бюджетный фонд с
целью выполнения регионом своих функций в соответствии с целями региональной
бюджетной политики.
Цели региональной бюджетной политики логично следуют из целей бюджет-
ной политики государства. В общем случае цели региональной бюджетной политики
складываются из подмножества целей государственной бюджетной политики, кон-
кретизированных на уровне региона, и специфических целей региона, которые, тем не
менее, не должны противоречить целям бюджетной политики государства.
Таким образом, региональная бюджетная политика – это деятельность по
управлению региональным бюджетом, направленная на достижение целей бюджет-
ной политики государства и не противоречащих им целей региона.

. 26 по
.
Под аппаратом регионального бюджетного планирования мы понимаем сово-
купность всех организационных структур, осуществляющих региональное бюджетное
планирование.
Аппарат регионального бюджетного планирования состоит из региональных
органов законодательной власти, Правительства региона и финансового органа ре-
гиона.
Основываясь на авторском определении механизма бюджетного планирования
автор характеризует механизм регионального бюджетного планирования следующим
образом.
1. Механизм регионального бюджетного планирования предназначен для осу-
ществления бюджетного планирования на уровне региона. Непосредственным ре-
зультатом регионального бюджетного планирования является составленный исполни-
тельными органами и утвержденный законодательными органами региона бюджет-
ный план региона, благодаря выполнению которого реализуются цели региональной
бюджетной политики.
2. Механизм регионального бюджетного планирования состоит из звеньев в
соответствии с группами решаемых задач (формирование доходов региона, осуще-
ствление расходов региона, межбюджетное распределение ресурсов региона).
3. Механизм регионального бюджетного планирования характеризуется свя-
зями управления между подразделениями аппарата регионального бюджетного
планирования, т.е. сложившимися способами взаимодействия между подразделения-
ми регионального аппарата бюджетного планирования и внутри этих подразделений,
существующими регламентами работы (определяющими области ответственности и
сроки выполнения работ), утвержденными процессами (подробным описанием вы-
полнения задач).
4. Функционирование механизма регионального бюджетного планирования
определяет набор методов бюджетного планирования, которые разрешается и/или
требуется использовать для достижения целей региональной бюджетной политики.
5. Эффективность функционирования механизма регионального бюджетного
планирования определяется состоянием внутренних и внешних факторов, среди
которых можно выделить квалификацию кадров аппарата регионального бюджетного
планирования, применяемые инструменты (например, информационные системы),
финансовую дисциплину и стабильность финансовой политики государства в целом и
региона в частности.

. 27 по
.
Таким образом, мы приходим к следующему авторскому определению: меха-
низм регионального бюджетного планирования – это инструмент аппарата регио-
нального бюджетного планирования по бюджетному планированию в соответствии
с целями региональной бюджетной политики, состоящий из подсистем, обеспечи-
вающих составление и утверждение бюджетного плана региона, обеспечивающий
выполнение задач формирования доходов, осуществления расходов и межбюджетно-
го распределения ресурсов региона, характеризующийся связями управления между
подразделениями аппарата регионального бюджетного планирования. Функциониро-
вание механизма регионального бюджетного планирования определяется применяе-
мыми методами бюджетного планирования и зависит от внутренних и внешних
факторов.
Итак, мы последовательно раскрыли термины бюджет (как звено системы фи-
нансов), бюджетная система, бюджетное планирование (как часть бюджетного про-
цесса) система бюджетного планирования, региональная система бюджетного плани-
рования (как система бюджетного планирования на уровне региона).
Система управления рассматривалась нами в классическом виде через понятия
субъект управления, инструмент воздействия, объект управления и конечная цель.
Изменение содержания этих элементов системы управления при движении от систе-
мы управления бюджетом к региональной системе бюджетного планирования приве-
дено на рис. 6
Рис. 6. Изменение содержания элементов системы управления при движении от системы
управления бюджетом к региональной системе бюджетного планирования

. 28 по
.
1.2. Классификация методов бюджетного планирования
В настоящем параграфе диссертации приведены известные методы бюджетного
планирования, которые описаны в различных обзорах российского и зарубежного
опыта, посвященных планированию бюджета, и произведено сравнение этих методов.
= INCREMENTAL THEORY
Финансовое планирование в свете теории малых изменений (incremental
theory)43 основывается на предположении, что принципиальные изменения в струк-
туре бюджета невозможны, и что политики, как правило, не в состоянии провести
глубокий анализ осуществляемой стратегии. Вследствие этого разрабатываемый
бюджет преимущественно определяется прошлогодним бюджетом, т.е. принятыми
ранее решениями. Большая часть бюджета никем не контролируется и повторяется из
года в год. Изменения в бюджет являются не очень значительными и возникают в
результате некоторых внешних обстоятельств.
Теория малых изменений, сформулированная А. Вилдавским, является одной
из наиболее общих теорий, описывающих разработку бюджета. Она не имеет норма-
тивного характера и в своем первоначальном виде не содержала рекомендаций о том,
как должно выглядеть финансовое планирование.
В соответствии с этой теорией в процессе разработки бюджета решающую роль
играют органы исполнительной власти. Члены представительной власти не могут
посвятить вопросам бюджета достаточно времени, а также не обладают необходимы-
ми навыками, что не позволяет им оказывать полностью осознанное воздействие на
бюджет. На первом этапе разработки бюджета типичным является массовое поступ-
ление «бюджетных пожеланий» от разнообразных ведомств, относящихся к местному
самоуправлению. Руководство местной администрации и местное казначейство
играют при этом роль «стражей бюджета». Такое распределение ролей оказывается
необычайно устойчивым – отделы местной администрации и другие группы давления
могут требовать очень большого роста расходов, поскольку знают, что существуют
«стражи», которые будут стараться свести эти требования к минимуму. Те, кто отве-
чает за окончательную форму бюджета, пытаясь ограничить требования роста расхо-
дов, в свою очередь, считают, что все требования бюджетных средств являются по
43 Теория в своем первоначальном виде сформулирована в Wildavsky A. Budgeting: a Comparative Theory of
Budgetary Process, Little Brown and Company: Boston?Toronto, 1975. В диссертации в сжатом виде приводятся
основные положения теории на основании источника: Региональное финансовое планирование: обзор зарубеж-
ного и российского опыта / Сер. «Проект „Финансовое планирование“». – СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский
центр», 2003.

. 29 по
.
определению завышенными, и поэтому их можно сокращать без особого ущерба для
дела. Согласования проводятся в рабочем порядке. В ходе споров одним из главных
аргументов является уровень прежних расходов, и в результате окончательный бюд-
жет нового года становится очень похожим на прошлогодний.
В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следую-
щие шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование под-
держки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление
хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов;
утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке
реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направ-
ляемых в ведомство.
А. Вилдавский также указывает на типичные методы, с помощью которых
осуществляется борьба за увеличение (по сравнению с нынешним уровнем) ассигно-
ванных средств: утверждение, что новые задачи являются всего лишь продолжением
предыдущих; округление «вверх» запланированных затрат; сохранение бюджета на
нынешнем уровне при одновременном уменьшении количества статей расходов;
запуск небольших программ, а затем увеличение финансирования по этим програм-
мам; согласие на временный статус начинающихся программ в надежде, что затем
они станут постоянными; утверждение, что новая программа со временем начнет
самофинансироваться.
Автор теории, А. Вилдавский, выделяет следующие факторы, которые могут
способствовать либо препятствовать ходу процесса планирования в соответствии с
теорией малых изменений (для муниципалитета): зажиточность – чем богаче город,
тем больше вероятность отхода от рутинного воспроизведения бюджета; прогнози-
руемость (степень неуверенности) – когда прогнозируемость невелика, появляется
тенденция считать, что ничего менять не надо; в крупных муниципалитетах, имею-
щих больший бюджет, труднее провести достоверный анализ, а финансовое планиро-
вание в большей степени основывается на рутинных административных процедурах;
сложность политических процедур, связанных с финансовым планированием; мест-
ная политическая культура.
= НОРМАТИВНЫЙ
Нормативный подход к планированию расходов бюджета основывается на
выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рас-
считаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (числен-
ность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.).

. 30 по
.
Нормы и нормативы, используемые в нормативном подходе к планированию
расходов бюджета, классифицированы в исследованиях В.П. Иваницкого и
Э.В. Пешиной следующим образом44:
? по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимост-
ные;
? по степени детализации: индивидуальные, комбинированные, укрупненные;
? по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;
? по методам установления: государственные, муниципальные__________;
? по мере удовлетворения потребностей: минимальные, оптимальные.
В тех же исследованиях приводятся следующие «конкретные методы» норма-
тивного подхода применительно к расчету минимальной бюджетной обеспеченности
на предоставление услуг СГМСС45:
? метод прямого счета;
? метод структуризации (составные компоненты затрат социального показа-
теля);
? метод структуризации (составные компоненты финансирования социально-
го показателя).
В рамках применения нормативного подхода в регионах используются норма-
тивные подходы бюджетного планирования минимальных расходов местных бюдже-
тов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных
услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от
достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой
необходимых финансовых затрат. Часто сами попытки реорганизации системы пре-
доставления бюджетных услуг рассматриваются органами местного самоуправления,
как реформирование сети бюджетных учреждений в рамках финансовых ограниче-
ний.
В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется
наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые
определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов.
Вопросы функционального назначения, возможности и необходимости исполь-
зования системы государственных минимальных социальных стандартов в практике
44 Иваницкий В.П., Пешина Э.В. Становление российской системы государственных минимальных социальных
стандартов / Отв. ред. акад. В.П.Иваницкий. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2000. – С. 8.
45 Там же. – С. 77.

. 31 по
.
межбюджетных отношений рассматриваются в исследованиях В.П. Иваницкого и
Э.В. Пешиной Как развитие концепции государственных социальных стандартов
изложены модель механизма бюджетного регулирования социально ориентирован-
ных расходов региона46 и методические основы анализа механизма бюджетного
регулирования социально ориентированных расходов региона47. С точки зрения
практического применения системы социальных стандартов полезны приведенные в
этих исследованиях методические рекомендации по расчету нормативов финансиро-
вания показателей системы социальных стандартов из бюджетов субъектов РФ48.
Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного
подхода и использования системы государственных минимальных социальных стан-
дартов при расчете расходов бюджета.
В тематическом отчете «Оценка потребности регионов-участников второго
этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения прогнозируемых потребностей
населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до
10 лет» анализируются требования федерального законодательства к использованию
натуральных нормативов в процессе финансового планирования49. В этом отчете
делаются следующие выводы.
Предложенная законопроектом система формирования и исполнения мини-
мальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключи-
тельные полномочия федеральных органов государственной власти по определению
уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней,
практически исключает участие региональных и местных органов государственной
власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой
сути федеративных отношений.
В советской бюджетной системе натуральные нормативы использовались для
количественного определения минимального объема финансирования, требуемого
46 Пешина Э.В. Социальные расходы регионального бюджета: механизм регулирования / Научн. ред.
Г.А. Ковалева. – Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2002. – С. 67-81.
47 Там же. – С. 81-92.
48 Иваницкий В.П., Пешина Э.В. Становление _______российской системы государственных минимальных социальных
стандартов / Отв. ред. акад. В.П.Иваницкий. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2000. – С. 76-134.
49 Оценка потребности регионов-участников второго этапа в ресурсах, необходимых для обеспечения прогно-
зируемых потребностей населения территории в бюджетных услугах, в натуральных показателях на срок до
10 лет. Тематический отчет в рамках контракта №RFTAP/QCBS/3.1.1 от 19.09.2002 г. Санкт-Петербург,
2003 г. – С. 7-11.

. 32 по
.
для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возмож-
ность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств,
то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюд-
жета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения.
В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ использу-
ют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный
подход является очень дорогостоящим и трудоемким.
Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части
внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в
значительной степени отказаться от системы минимальных государственных соци-
альных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расхо-
дов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на
реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том
числе и в социальной сфере).
= СФП
Многолетнее (среднесрочное) планирование50 является техникой финансово-
го планирования, которая расширяет горизонт планирования на несколько лет, что
позволяет соотносить планируемый бюджет со стратегическими и тактическими
целями государства.
Как показано в публикациях Центра Фискальной Политики51, многолетнее фи-
нансовое планирование и/или бюджетирование является важнейшим инструментом
финансовой и экономической стабилизации, а также позволяет решать другие задачи,
к которым относятся:
? проверка правительственных и законодательных решений на предмет соот-
ветствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
? обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения фискаль-
ной дисциплины;
? повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;
? экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов
бюджетов.
50 В диссертации в сжатом виде приводятся основные положения теории на основании источника: Внедрение
среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.: Центр Фис-
кальной Политики, 2002.
51 Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации – М.:
Центр Фискальной Политики, 2002.

. 33 по
.
Недостаток этого метода – его определенная негибкость. Преодолеть этот не-
достаток можно следующим комплексом решений:
? создание стабилизационного фонда на случай непредвиденного ухудшения
обстоятельств, перспективное планирование формирования и средств этого фонда;
? возможность пересмотра показателей перспективных планов по мере при-
ближения будущих периодов (в частности, составление скользящих планов и сколь-
зящих бюджетов).
Отличительной особенностью многолетнего планирования (в частности, ис-
пользовани...
**************************************************************


Перейти к полному тексту работы


Скачать работу с онлайн повышением уникальности до 90% по antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru


Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.