На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


диссертация Поняття та субєкти адмнстративного нагляду органв внутршнх справ у сфер забезпечення громадського порядку громадської безпеки. Поняття та змст адмнстративно-наглядової дяльност. Форми адмнстративного нагляду органв внутршнх справ.

Информация:

Тип работы: диссертация. Предмет: Правоведение. Добавлен: 11.06.2007. Сдан: 2007. Уникальность по antiplagiat.ru: --.

Описание (план):


2
МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

На правах рукопису

УДК 351.75
ЦВІГУН Дмитро Петрович
АДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ОРГАНІВ
ВНУТРІШНІХ СПРАВ У СФЕРІ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
ГРОМАДСЬКОГО ПОРЯДКУ
І ГРОМАДСЬКОЇ БЕЗПЕКИ
Спеціальність 12.00.07 - теорія управління;
адміністративне право і процес; фінансове право
Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Науковий керівник:
кандидат юридичних наук,
доцент Захаров В.Ф.
Київ 2002

ЗМІСТ

ВСТУП………………………………………………………………………….. 3
РОЗДІЛ І. Поняття та суб'єкти адміністративного нагляду
органів внутрішніх справ у сфері забезпечення
громадського порядку і громадської безпеки
1.1.
Поняття та зміст адміністративно-наглядової діяльності ……………10
1.2. Складові елементи адміністративно-наглядової діяльності
органів внутрішніх справ………………………………………………..38
1.3. Форми і методи адміністративного нагляду органів
внутрішніх справ сфері охорони громадського порядку
і громадської безпеки…………………………………………………….68
1.3.1. Форми адміністративного нагляду органів
внутрішніх справ…………………………………………………. 69
1.3.2. Методи адміністративного нагляду міліції…………………….77
1.4. Організаційні основи діяльності суб'єктів
адміністративно-наглядової діяльності міліції………………………..92
РОЗДІЛ ІІ. Напрямки удосконалення організації адміністративного
нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпечення
громадського порядку і громадської безпеки
2.1. Наглядові повноваження служб міліції………………………………..113
2.2. Особливості вдосконалення законодавства, що регулює
адміністративний нагляд за особами, звільненими
з місць позбавлення волі………………………………………………..128
2.3. Організація і напрямки підвищення ефективності адміністративного
нагляду органів внутрішніх справ……………………………………..137
ВИСНОВКИ…………………………………………………………………..152
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………….156
ВСТУП
Актуальність теми дослідження. З моменту проголошення Україною незалежності в її соціально-політичному й економічному житті відбулися суттєві позитивні зміни. Прийнято низку законів та інших нормативно-правових актів, які змінили компетенцію органів державної влади, врегулювали питання відносин власності, зміст прав і обов'язків, безпосередньо пов'язаних із сферою забезпечення та охорони громадського порядку і громадської безпеки.
Завдання охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки на території України, покладені законодавцем на міліцію, що об'єктивно визначило потребу пошуку нових форм і методів роботи її підрозділів у сучасних умовах. Це зумовлює важливість їх всебічного теоретичного дослідження, оскільки перехід держави в новий якісний стан вимагає не лише пошуку нових форм і методів соціального обслуговування суспільства з боку міліції, але й нової інтерпретації виправданих практикою форм і методів її діяльності. Однією з таких форм діяльності є здійснюваний нею адміністративний нагляд.
Роботи вчених-адміністративістів В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, А.П. Кармолицького, Ф.С. Разаренова, М.С. Студенікіної внесли значний вклад у вивчення контрольної діяльності апарату управління. При цьому автори акцентували увагу на контрольній функції державних інспекцій, а адміністративний нагляд фрагментарне висвітлювали як різновид контролю.
Ця робота підготовлена з урахуванням досліджень, які виконали В.Б. Авер'янов, С.С. Алєксєєв, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, Д.А. Бекерська, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, В.А. Владіміров, В.А. Власов, Л.К Воронова, В.М. Гаращук, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.І. Демченко, Є.В. Додін, А.Ф. Євтихєєв, А.І. Єлістратов, В.Ф. Захаров, Ю.В. Іщенко, Р.А Калюжний, С.В. Ківалов, Л.В. Коваль, І.Б. Коліушко, В.К. Колпаков, А.П. Коренєв, М.В. Корнієнко, В.М. Манохін, В.І. Олефір, О.І. Остапенко, В.Ф. Опришко, І.М. Пахомов, І.Ф. Панкратов, Ю.А. Петров, М.І. Піскотін, С.С. Студенікін, Ю.А. Тихомиров, М.М. Тищенко, А.Т. Усольцев, В.О. Шамрай, Я.Н. Шевченко, Ю.С. Шемшученко, А.І. Щербак, В.А. Юсупов та ін.
Дотепер адміністративний нагляд міліції в сфері охорони громадського порядку спеціальному монографічному розгляду не піддавався. Його дослідження носили фрагментарний характер.
Потреба теоретичного осмислення проблеми на рівні монографічного дослідження зумовлена тим, що реальними стали умови для синтезування всебічного погляду на проблему. Крім того, на розв'язання чекає також низка інших практичних проблем у цій сфері. До цього варто додати, що нові реалії сучасності вимагають внесення коректив у традиційно сформовані підходи до вирішення цієї проблеми.
Актуальність розглянутих у дисертаційному дослідженні проблем визначили й такі обставини. По-перше, на підставі існуючого розмаїття поглядів на адміністративний нагляд особливої актуальності набуває завдання формулювання поняття адміністративного нагляду і визначення відмінності його від інших видів контрольно-наглядової діяльності. По-друге, діяльність органів, що реалізують адміністративний нагляд, за своїм призначенням і змістом є правоохоронною, яка, в свою чергу, вимагає особливої регламентації наглядових відносин, у які вступають ці органи. Також важливою залишається потреба визначення правового статусу цих органів як спеціальних суб'єктів наглядової діяльності. По-третє, не проглядається чітка організація підсистем нагляду, а також ефективне правове забезпечення діяльності названих підсистем.
Отже, дослідження адміністративного нагляду в державному управлінні, зокрема у сфері громадського порядку, зумовлюється важливими соціально-економічними, правовими і політичними потребами. Щодо діяльності міліції ця проблема набуває більш чіткішого вираження.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планів прикладних досліджень навчальних закладів та науково-дослідних установ МВС України на період 1995 - 2000 рр. (Рішення Колегії МВС України від 28 червня 1995 року №4КМ/2) і планами науково-дослідних робіт та тематичними планами, а також темами Національної академії внутрішніх справ України на 1996 - 2000 рр. Крім того, напрям дослідження відповідає Комплексній цільовій програмі боротьби зі злочинністю на 1996 - 2000 роки, затвердженій Указом Президента України від 17 вересня 1996 року № 837/96.
Мета і завдання дослідження. Мету дослідження здобувач вбачає у вивченні теорії і практики адміністративної діяльності органів внутрішніх справ (міліції) з реалізації своїх наглядових повноважень, формулюванні на цій підставі існуючих проблем, пов'язаних із правовими й організаційними питаннями наглядової діяльності, їх аналізі і виробленні конкретних науково обґрунтованих пропозицій з удосконалення нормативного регулювання та практичної організації цієї діяльності.
Для досягнення поставленої мети автор поставив перед собою такі дослідницькі завдання:
розкрити сутність і значення адміністративно-наглядової діяльності міліції як самостійного виду державної діяльності органів виконавчої влади;
дослідити зміст і форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції);
дати характеристику суб'єктам адміністративно-наглядової діяльності міліції;
розглянути компетенцію окремих підрозділів міліції в галузі адміністративного нагляду;
запропонувати класифікацію повноважень міліції щодо здійснення адміністративного нагляду;
визначити основні елементи організації адміністративного нагляду;
розглянути організаційні форми, методи і тактичні прийоми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції);
на підставі результатів дисертаційного дослідження визначити головні напрями підвищення ефективності адміністративного нагляду окремих підрозділів міліції і розробити наукові й практичні рекомендації та пропозиції з удосконалення правового регулювання та організації наглядової діяльності міліції щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.
Об'єктом дослідження є система суспільних відносин у сфері адміністративно-наглядової діяльності міліції щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.
Предметом дослідження вважаються питання організації та правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, а також шляхи їх подальшого удосконалення.
Методи дослідження. У процесі дисертаційного дослідження використовувався метод діалектичного пізнання соціальних процесів та явищ, застосування якого дозволило здобувачеві на достатньому рівні розкрити організаційно-правовий механізм адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки. Поряд з тим, застосування цього методу сприяло обранню нових підходів до постановки й розв'язання питань функціонування суб'єктів адміністративного нагляду.
У дисертаційному дослідженні використані також інші наукові методи, зокрема: структурно-функціональний, статистичного аналізу, експертних оцінок, конкретно-соціологічний а також традиційно-правові методи (теоретико-правовий, історико-правовий, порівняльно-правовий тощо).
Соціологічні методи використовувалися під час вивчення правозастосовчої практики в сфері організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції). Ці та інші методи наукового дослідження використовувалися у їх взаємозв'язку.
Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації запропонований новий погляд на проблему адміністративно-наглядової діяльності міліції, що ґрунтується на сучасних економічних, правових, політичних і організаційних реаліях, а також здійснено розширений і поглиблений аналіз наукових знань про адміністративний нагляд і практику його застосування. Новизна дослідження пов'язана не лише з обранням і комплексною розробкою проблеми, але, головним чином, -- із обґрунтуванням нових положень, що можуть вплинути на розвиток теорії адміністративного права та удосконалення практики правоохоронної діяльності міліції.
Здобуті під час дослідження результати певною мірою заповнюють прогалини у висвітленні науково-теоретичних і прикладних питань щодо підвищення ефективності адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ.
У дисертації пропонується низка нових теоретично концептуальних та практично важливих положень:
1. Власне визначення понять “адміністративний нагляд” (ознаки та його елементи) та “адміністративний нагляд міліції”.
2. Пропозиції законодавчого закріплення понять “громадський порядок”, “громадська безпека”, “безпека дорожнього руху”.
3. Визначення об'єктів, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції).
4. Визначення форм адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).
5. Характеристика етапів адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).
6. Класифікація та зміст методів адміністративно-наглядової діяльності.
7. Пропозиції щодо доповнення Закону України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії та прийняття нового Закону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, який би цілковито відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.
8. Внесено пропозиції про прийняття відомчого акту МВС України під назвою “Інструкція з організації взаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненню адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки”.
9. Обґрунтовано доцільність доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення низкою норм, що моделюють нові склади правопорушень, з метою забезпечення дотримання правил дозвільної системи, а також забезпечення громадського порядку та особистої безпеки суб'єктів правовідносин.
Практичне значення результатів дослідження. Теоретична значимість дослідження визначається тим, що у ньому вперше щодо сучасних умов здійснена спроба вивчення механізму наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції), яка дозволяє розширити теоретичні погляди на її природу та зміст, виявити нові підходи до організації і тактики діяльності органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.
Положення, висновки і рекомендації можуть використовуватись при подальшому розв'язанні проблем наглядової діяльності правоохоронних органів (міліції), а також у навчальному процесі юридичних навчальних закладів при викладанні курсів адміністративного права й адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України.
Практична значимість дисертації пов'язана насамперед з виробленням низки рекомендацій і пропозицій з удосконалення правового регулювання та організації наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції) щодо забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.
Рекомендації автора можуть використовуватись під час оновлення та розробки нормативно-правових актів, а також у процесі вирішення нормативно-правового і організаційного забезпечення наглядової діяльності органів внутрішніх справ (міліції).
Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були обговорені на спільному засіданні кафедр управління, конституційного права, економічної безпеки, адміністративного права, адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Національної академії внутрішніх справ України і одержали позитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей на науково-практичних конференціях: на семінарі “Забезпечення захисту прав людини у правоохоронній діяльності” 21-25 лютого 2000 року (м. Київ), на регіональному семінарі “Боротьба з торгівлею жінками та дітьми” 21-22 червня 2000 року (м. Київ); на міжнародному семінарі “Боротьба з нелегальною міграцією” з доповіддю “Проблеми правового забезпечення виявлених на території України нелегальних мігрантів” 12-13 червня 2001 року (м. Київ).
Публікації. Основні висновки і положення, сформульовані у дисертаційному дослідженні, опубліковані у шести наукових статтях, три з яких опубліковано у фахових виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.
Структура дисертації зумовлена завданням і логікою здійсненого дослідження, складається зі вступу, двох розділів, які містять сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг дослідження - 155 сторінок, без урахування списку літератури (148 найменувань).
РОЗДІЛ І

Поняття та суб'єкти адміністративного нагляду

органів внутрішніх справ у сфері забезпечення

громадського порядку і громадської безпеки

1.1. Поняття та зміст адміністративно-наглядової діяльності

У сучасних соціально-економічних умовах все більшого значення набуває наукове управління суспільством. Невід'ємним елементом такого управління є особливий вид державної діяльності органів виконавчої влади - адміністративний нагляд.
Органічно вписуючись у систему засобів забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, адміністративний нагляд як юридичне явище є самостійним інститутом адміністративного права України.
Найбільший інтерес становлять погляди вчених-адміністративістів на зміст адміністративного нагляду і його місце серед інших засобів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. На думку одних, адміністративний нагляд є різновидом надвідомчого державного контролю (М.С. Студенікіна [132], Д.Н. Бахрах [19], В.Б. Авер'янов [129]), інші ж (В.М. Гаращук [13], В.К. Колпаков [70]) стверджують і обґрунтовують у своїх роботах те, що адміністративний нагляд є самостійним видом контрольно-наглядової діяльності органів виконавчої влади.
Протягом досить тривалого часу наукова суперечка між вченими йде навколо понять контролю і нагляду у державному управлінні.
У науковому і практичному використанні терміни “контроль” і “нагляд” вживаються для позначення подібних, а найчастіше - різних управлінських та інших дій, що застосовуються державними чи недержавними органами.
Терміном “нагляд” позначається прокурорська діяльність та судова діяльність, у тому числі й діяльність Конституційного Суду, конкретні види адміністративної діяльності міліції (нагляд за безпекою дорожнього руху, адміністративний нагляд за особами, звільненими із місць позбавлення волі), діяльність спеціальних органів виконавчої влади (нагляд державних інспекцій), діяльність профспілок (нагляд за дотриманням законодавства про працю) тощо.
Розбіжність у поглядах вчених викликає потребу у розмежуванні та визначені співвідношення цих понять.
В етимологічному аспекті поняття “контроль” ? це:
перевірка виконання чого-небудь напр., законів, планів тощо);
установи, особи, що перевіряють діяльність будь-якої іншої організації або службової особи, звітність тощо.;
заключна функція управління. [125, С. 446]
У свою чергу, в українській мові поняття “нагляд” визначається, як “наглядати за ким-небудь, чим-небудь, а також як результат спостереження, вивчення (напр., державний нагляд, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі тощо). [126, С. 182]
Існує також інше тлумачення цих слів, а саме, “контроль” ? перевірка діяльності кого-небудь, чого-небудь, спостереження з метою перевірки; “нагляд” ? спостереження з метою нагляду, перевірки. [108, С. 318]
Так, В.М. Плішкін визначає поняття “контроль” як загальну функцію управління, тобто нагляд та перевірку відповідності функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням і визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від вимог відповідних нормативних документів (законів, стандартів, наказів і т.ін.), принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється. [134, С. 516]
Дещо інше визначення поняття “контроль” пропонує В.М. Гаращук. Контроль він розглядає як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни і правопорядку як таку діяльність, що полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.
Метою, нагляду є виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності, без права втручання в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління. [13, С. 223-224]
Отже, з огляду на викладене вище можна констатувати значеннєвий збіг понять “контроль” і “нагляд”, оскільки і те й інше вони означають спостереження за чимось. На підставі цього зазначені терміни можна розглядати як синоніми.
Позитивну відповідь на це припущення, здавалося б, можна знайти в тексті низки нормативних актів, де терміни “контроль” і “нагляд” вживаються однозначно, що особливо помітно при аналізі організаційно-правового статусу державних інспекцій.
Так, у Законі України від 24 лютого 1994 р. “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” в розділі V, який називається “Державний санітарно-епідеміологічний нагляд” [47], у ст. 39 зазначається що “державний санітарно-епідеміологічний нагляд ? це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю (виділено мною. - Д.Ц.) за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров'я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.” Як бачимо, у запропонованому визначені термін “нагляд” тлумачиться в якості “контролю”, що зумовлює відповідну юридичну плутанину та невизначеність.
У Законі України від 11 лютого 1998 р. “Про метрологію та метрологічну діяльність” [49] розділ ІV називається “Державний метрологічний контроль і нагляд”, а в тексті статей цього розділу розмежування понять “контролю” і “нагляду” відсутнє.
Аналогічне поєднання понять “нагляду” і “контролю” є характерним для більшості нормативних актів. Проте юридична наука з її висновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не дає підстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність. І хоча наукові висновки не завжди послідовно використовуються в процесі підготовки нормативних актів, здається, є всі належні підстави для того, щоб провести межу між контрольною і наглядовою діяльністю.
Розглядаючи закріплений у ст. 6 Конституції України [72] принцип поділу державної влади (законодавча, виконавча та судова) можна констатувати, що контрольно-наглядова діяльність властива всім органам, які реалізують функції і законодавчої, і виконавчої, і судової влади, а також прокурорського нагляду.
На наш погляд, небезпідставно В.Є. Чиркін, базуючись на даних порівняльного аналізу конституційних положень різних держав світу, робить висновок про сформовану в умовах сьогодення тенденцію виділення, разом із законодавчою, судовою і виконавчою владою, самостійної гілки влади - “контрольної влади”.
Загальний характер контрольно-наглядової діяльності зумовлений насамперед наявністю для будь-якого виду державної діяльності управлінських аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінський аспект є переважаючим, тобто, є метою цієї реалізації (не випадково донедавна для позначення цього процесу використовувався термін “державне управління”), то досягнення реалізації законодавчої і судової влади ? законотворчість і здійснення правосуддя, також неможливе без управління. Іншими словами, управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і, відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінської діяльності, також є для них загальною.
В юридичній літературі визначається зміст і значення контрольно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах. Її називають однією із загальних функцій управління, розглядають як важливу умову ефективної організації управління та одним із засобів забезпечення законності у сфері реалізації виконавчої влади, як перевірку правильності тих або інших дій, як з найважливіших каналів одержання об'єктивної інформації про життя суспільства, як стадію управлінського циклу тощо.
Процес контролю у різноманітних аспектах, з різноманітних точок зору: або у загальноуправлінському або в юридичному змісті.
У загальному розумінні процес соціального управління, на думку В.М. Плішкіна, можна розглядати як діяльність об'єднаних у певну структуру суб'єктів та об'єктів управління, спрямовану на досягнення поставлених цілей управління шляхом реалізації певних функцій і застосування відповідних методів та принципів управління. [134, С. 216]
У вузькому розумінні процес управління, як певний цілеспрямований вплив для упорядкування відповідної системи, має циклічний характер і складається з ряду постійно змінюваних одна одну стадій:
визначення цілей і прийняття рішень;
організації виконання рішень;
контролю за виконанням цих рішень. [131, С. 340; 17, С. 46]
Таким чином, якщо розглядати контрольно-наглядову діяльність стосовно кожного прийнятого рішення, то її можна визначити як стадію управлінського циклу.
Проте, якщо не пов'язувати контрольно-наглядову діяльність з кожним окремим рішенням, а розглядати її як відособлений, самостійний, однорідний за змістом, цілеспрямований вид діяльності, властивий усім органам управління незалежно від їх основних завдань, то вона (контрольно-наглядова діяльність) є функцією управління. [84, С. 15]
У свою чергу, В.Г. Афанасьєв підкреслює, що “контрольно-наглядова діяльність як функція управління ? це робота із спостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням ? законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам; виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання. Виявляючи відхилення та їх причини, визначаються шляхи корегування організації об'єкта управління, засобів впливу на об'єкт із метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи”. [15, С. 125]
Розглядаючи внутрішню структуру цієї функції, Є.В. Шоріна зазначала, що вона складається з трьох основних стадій:
встановлення фактичного стану справи;
порівняння фактичного становища з поставленою метою і виявлення допущених від неї відхилень;
розробки заходів щодо їх усунення. [146, С. 106]
Оцінюючи відповідність процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, контроль у ряді випадків набуває юридичного окреслення і виступає як контроль за дотриманням і правильним застосуванням норм права. [89, С. 4-5]
Цей вид контрольної діяльності, на думку Д.М. Бахраха, являє собою не що інше, як нагляд, наглядову діяльність. Він стверджує, що “наглядова діяльність ? складова частина державного управління. Її головне завдання ? забезпечити якість продукції, послуг і безпеку громадян суспільства, держави. Відомо, що контроль містить у собі нагляд за законністю і доцільністю діяльності, її оцінку з позицій соціально-політичних, організаційно-технічних, наукових, правових. Але в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов'язків підприємствами та організаціями, контрольні повноваження суб'єктів влади обмежуються ? їм надається можливість здійснювати лише нагляд. У тих же випадках, коли між перевіряючими і тими, хто перевіряється немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду потрібне для запобігання втручання в оперативну діяльність суб'єктів влади, які не відповідають за її наслідки”. [18, с. 40]
Якщо ж вести мову про види нагляду із загальноуправлінських позицій, то за аналогією з видами контролю за основу класифікацій можна взяти різноманітні критерії. Так, у рамках організаційних взаємозв'язків суб'єкта та об'єкта управління можливі два варіанти наглядової діяльності:
1. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно-підпорядкованих об'єктів, ? внутрішній нагляд;
2. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно не підпорядкованих об'єктів, ? зовнішній нагляд.
Залежно від того, на якій стадії управлінського циклу нагляд здійснюється, можна виділити попередній, поточний, наступний нагляд.
Коло сфер наглядової діяльності, дозволяє класифікувати нагляд на загальний - тобто, здійснюваний за всіма сторонами діяльності піднаглядного суб'єкта, і спеціальний, - тобто, здійснюваний за спеціальними, окремими сторонами його діяльності.
З юридичної точки зору, за основу класифікацій видів наглядової діяльності можна взяти особливості правового статусу суб'єктів наглядової діяльності.
Так, відповідно принципу поділу влади можна виділити наглядову діяльність:
судових органів, у тому числі й Конституційного суду;
органів місцевого самоврядування;
прокурорський нагляд.
За характером компетенції виділяється наглядова діяльність органів:
загальної компетенції (Кабінет міністрів України);
міжгалузевої компетенції ? наглядова діяльність міністерств України з відповідними повноваженнями, державних комітетів, державних інспекцій, фінансових органів;
галузевої компетенції ? нагляд вищих органів і посадових осіб, нагляд спеціальних органів.
Запропонована класифікація наглядової діяльності зумовлює відповідний розгляд питання щодо реалізації контрольної діяльності в Україні. У найзагальнішому розумінні контрольна діяльність ? це основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один з найважливіших елементів державного управління.
Здійснення контрольної діяльності можна розглядати відповідно до такої класифікації: за органами, які її здійснюють, за сферою діяльності, яка підлягає контролю, за формами її проведення.
За органами, які здійснюють контрольну діяльність:
органи законодавчої влади (Верховна Рада України);
Президент України;
Представницький орган Автономної Республіки Крим (АРК) ? Верховна Рада АРК;
органи виконавчої влади (Кабінет міністрів України, Рада міністрів АРК);
судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції);
спеціальні контролюючі органи ? державні інспекції та служби;
органи місцевого самоврядування (місцеві ради і виконавчі органи). [13, С. 219]
За сферою діяльності, яка підлягає контролю:
відомчий;
міжвідомчий;
надвідомчий.
За формами його проведення:
перевірка виконання;
ревізії;
витребування звітів та ін.
З одного боку, розглянута класифікація наглядової та контрольної діяльності наче б то підтверджує їх схожість, проте з іншого, - наявність названих видів наглядової діяльності свідчить про її специфіку в порівнянні з контрольною.
Для відповіді на питання про співвідношення контрольної і наглядової діяльності в державному управлінні розглянемо наявні в адміністративно-правовій літературі точки зору з питання сутності і змісту адміністративного нагляду, ще здійснюється різними органами виконавчої влади.
Незважаючи на відсутність єдності поглядів вчених-адміністративістів щодо цього питання, вони все ж таки не заперечують наявності наглядової діяльності спеціальних органів управління. Крім цього, не дістала відповідного схвалення й точка зору про те, що всі наглядові повноваження зосереджені в рамках прокуратури. [22, С. 19]
Разом з тим спостерігається розбіжність серед адміністративістів при характеристиці адміністративного нагляду: чи він є різновидом контролю, чи виступає рівнозначним з ним явищем.
Так, Ф.С. Разаренов при аналізі змісту поняття “адміністративний нагляд” у якості методологічної основи використовує ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у суб'єктів нагляду і піднаглядних об'єктів. [122, С. 71]
У зв'язку з цим він відзначає схожість нагляду і зовнішнього позавідомчого контролю, що виявляється також і в тому, що нагляд і зовнішній контроль здійснюються не за всіма сторонами діяльності піднаглядного і підконтрольного об'єкта, а лише за певними і з певних питань (наприклад, за дотриманням встановлених правил). Зближує їх і те, що при виявленні порушень і органи нагляду, і органи зовнішнього контролю вживають заходів щодо їх усунення і притягнення порушників до відповідальності.
Розбіжність між ними полягає насамперед в обсязі їх компетенції. Органи зовнішнього контролю мають ширшу компетенцію: вона містить у собі перевірку не лише з точки зору правильності, але й доцільності контрольованої діяльності, у той час як органи адміністративного нагляду перевіряють лише законність дій конкретного об'єкта нагляду. [122, С. 75] Ф.С. Разаренов вказує, що повноваження органів адміністративного нагляду обмежуються лише спостереженням за тим, як піднаглядні органи або особи виконують покладені на них обов'язки у відповідній галузі управління, при цьому органи нагляду не втручаються в інші сторони їх діяльності.
Разом з тим варто наголосити, що головною і визначальною рисою, яка розмежовує поняття “контроль” і “нагляд”, є яскраво виражений надвідомчий характер адміністративного нагляду і невтручання в оперативно-наглядову діяльність піднаглядного об'єкта, що не характерно для контролю.
Стосовно невтручання в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об'єкта, хотілося б висловити деякі міркування. На жаль, немає єдиного визначення такого терміну як “оперативно-господарська діяльність піднаглядного об'єкта”; також не існує конкретного переліку тих питань, що входять в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об'єкта. На наш погляд, до них можна віднести кадрові питання (призначення і зняття з посади, штатний розклад) доцільність прийняття того чи іншого управлінського рішення тощо.
Крім того, деякі з повноважень, якими наділені суб'єкти адміністративного нагляду, деякою мірою все ж таки стосуються оперативно-господарської діяльності, але не проникають в середину неї. До таких повноважень можна віднести, наприклад, призупинення діяльності об'єкта за порушення правил пожежної безпеки. Повноваження перебувають певною мірою у взаємозв'язку з оперативно-господарським механізмом. Ми вважаємо, було б доречнішим досліджувати питання про систему впливу на оперативно-господарську діяльність, ніж межі її здійснення.
Безсумнівно, певний вплив на оперативно-господарську діяльність проявляється як у процесі адміністративного нагляду, так і під час здійснення загального нагляду прокуратури. Цей вплив виступає в двох видах. По-перше, коли він виявляється безпосереднім і відносним, будується за схемою: суб'єкт ? об'єкт; по-друге, коли вплив опосередковано будується за схемою: суб'єкт ? проміжна ланка (наприклад, адміністрація) ? об'єкт.
За першою схемою реалізуються повноваження органів контролю, за другою ? органів прокуратури й адміністративного нагляду. Це обумовлено ? розходженнями в правовому статусі контрольних і наглядових органів і в характеристиці здійснюваної ними діяльності.
Варто зазначити, що розбіжність між контролем і адміністративним наглядом чітко виявляються при розгляді сутності контролю й адміністративного нагляду.
На нашу думку, зміст контролю полягає в нагляді за відповідністю діяльності підконтрольного об'єкта тим розпорядженням, які він (об'єкт) отримав від контролюючого органу. Зміст адміністративного нагляду виглядає дещо інакше. Процес нагляду має іншу мету, яка полягає не в налагодженні функціонування об'єкту, а лише в змісті піднаглядного об'єкта в заданому правовому режимі [36, С. 27], іншими словами, - адміністративний нагляд не змінює громадський порядок, а лише підтримує його в належному стані.
Діяльність органів адміністративного нагляду і зовнішнього контролю відрізняється і за суб'єктами, на які вона поширюється.
Так, для адміністративного нагляду такими є підприємства, установи й організації, їх посадові особи й окремі громадяни. [70, С. 675]
Зовнішній спеціальний контроль не поширюється на окремих громадян. Нагляд і контроль розрізняються, на думку Р.І. Денисова, також і за обсягом їх діяльності: органи адміністративного нагляду обмежуються перевіркою дотримання певних правил; органи зовнішнього контролю, крім цього, займаються і питаннями господарської діяльності, виконанням планових завдань за кількісними і якісними показниками тощо.
Для адміністративного нагляду характерні особливі методи його здійснення: спостереження, перевірка з власної ініціативи, перевірка за заявами, скаргами й іншими сигналами. Арсенал методів зовнішнього спеціального контролю значно ширший: перевірка, обстеження, ревізія, перевірка за звітами й документами, проведення експертизи тощо.
Розбіжність між зовнішнім державним контролем і адміністративним наглядом Ф.С. Разаренов також вбачає і в характері повноважень суб'єктів. [122, С. 75] Органи зовнішнього державного контролю мають права надавати дозволи, давати вказівки щодо усунення виявлених недоліків, призупиняти роботу всього підприємства, окремих агрегатів, машин, притягати винних до дисциплінарної та кримінальної відповідальності.
В свою чергу органи адміністративного нагляду мають менший обсяг повноважень: ставити обов'язкові вимоги з виконання певних правил, відвідувати піднаглядні об'єкти, застосовувати відповідні санкції. [122, С. 77-78]
На підставі названих особливостей, Ф.С. Разаренов робить висновок, що адміністративний нагляд “є самостійним, організаційно-правовим засобом забезпечення законності в державному управлінні і являє собою систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням законів і актів, заснованих на законі, здійснюваний органами управління стосовно підвідомчих їм питань і спрямований на попередження, виявлення і припинення порушень, а також притягнення порушників до відповідальності”. [122, С. 74]
Н.Г. Саліщева розглядає адміністративний нагляд і як специфічну форму надвідомчого контролю, і як метод діяльності органів зовнішнього державного контролю. [124, С. 180; 186]
Зміст адміністративного нагляду, на її думку, полягає в перевірці виконання встановлених державою правил і норм, що забезпечують нормальне функціонування цієї галузі управління. Для адміністративного нагляду характерне також те, що здійснюючий його орган (та або інша державна інспекція), не перевіряє всю роботу підконтрольного об'єкту, а зосереджує свою увагу лише на виконанні порівняно незначної кількості норм і правил. Органи адміністративного нагляду мають право давати обов'язкові до виконання розпорядження, робити перевірки й обстеження, видавати дозволи, розробляти спеціальні норми і правила.
Адміністративний нагляд за непідпорядкованими органами управління припускає також спеціальні повноваження в галузі застосування заходів адміністративного впливу. Як і зовнішній контроль, адміністративний нагляд “часто виключає можливість безпосереднього оперативного втручання в сам управлінський процес”. [124, С. 180]
М.С. Студенікіна при розгляді змісту адміністративного нагляду також співвідносить його із зовнішнім або надвідомчим контролем, оскільки і контроль, і нагляд поширюються на об'єкти незалежно від їх відомчої підпорядкованості. [132, С. 18]
Разом з тим автор виділяє і специфічні риси адміністративного нагляду, властиві лише йому: вузькість сфери здійснюваного нагляду, обумовлена групою однорідних норм, правил, вимог; обмеження меж його компетенції перевіркою лише законності дій конкретного об'єкта; застосування заходів адміністративного впливу. З огляду на ці обставини, М.С. Студенікіна визначає адміністративний нагляд як різновид надвідомчого контролю, як форму активного нагляду, що супроводжується застосуванням у потрібних випадках заходів адміністративно-владного характеру. [132, С. 19-20]
Такий висновок вона робить виходячи із загальної цільової спрямованості контрольної і наглядової діяльності, відсутності організаційної підпорядкованості у відношеннях між суб'єктом і об'єктом нагляду, наявності певних повноважень по втручанню в оперативну діяльність піднаглядного об'єкту.
Особисту точку зору з приводу адміністративного нагляду має також В.К. Колпаков, який визначає його як здійснення спеціальними державними структурами цільового нагляду за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами. [70, С. 675]
У результаті аналізу спеціальної літератури, В.М. Гаращук дійшов висновку, що адміністративний нагляд, до якого відносять діяльність державних інспекцій і служб, виходячи з того, що ця діяльність, на відміну від прокурорського нагляду, має за мету не лише попередження протиправних дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушенням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності в разі виявлення порушень загальнообов'язкових правил у сфері діяльності відповідної інспекції чи служби. [13, С. 223]
В.Є. Шоріна зазначає, що існує група спеціальних надвідомчих органів, які здійснюють контрольні функції без права втручання в діяльність підконтрольного об'єкту з певних питань і застосування заходів адміністративного впливу. На її думку, адміністративний нагляд ? це самостійна форма контролю, зміст якої єдиний, незалежний від того, якими органами нагляду здійснюється; адміністративний нагляд, подібно прокурорському, не може бути пов'язаний із втручанням у діяльність піднаглядного об'єкта або органу управління, а у випадках, коли таке втручання має місце, нагляд поступається місцем контролю. [146, С. 104; 255]
В.С. Проніна при аналізі компетенції органів міжгалузевого управління (насамперед державних комітетів) показує, що в їх діяльності можна розрізняти три види контролю:
1. Внутрішньовідомчий контроль як частина діяльності по управлінню всією системою.
2. Надвідомчий контроль, який є функцією, частиною власне міжгалузевої управлінської діяльності.
3. Надвідомчий контроль як міжгалузеве інспектування або державний нагляд за виконанням частини функцій міністерств із комплексом правоохоронних повноважень. Відповідно до цього виду контролю в структурі Держкомітетів створюються спеціальні інспекції. [121, С. 104]
Особливий погляд відносно співвідношення понять “контроль” і “нагляд” мав учений ? адміністративіст із Польщі Є. Старосьцяк, який розглядає їх як самостійні категорії.
Так, під контролем він розумів спостереження, визначення або виявлення фактичного стану справ, зіставлення фактичного стану справ із наміченими цілями, протидія несприятливим явищам і сигналізація компетентним органам про свої спостереження, проте без права приймати рішення про зміну напрямків діяльності обстеженого осередку.
У випадках, коли має місце дача вказівок, обов'язкових директив про зміну напрямку діяльності по керівництву підпорядкованими органами, йдеться про нагляд за адміністративними органами, а не про контроль. Контроль за діяльністю органів державного управління виступає як службова стосовно нагляду функція. До того ж, на його думку, зміст нагляду ніякою мірою не визначається формою зв'язків суб'єкта нагляду і піднаглядного об'єкта. “Наявність елементів централізму в системі органів державного управління припускає можливість здійснення такого нагляду шляхом видання службових вказівок підпорядкованим органам (директивний нагляд)”. [131, С. 202]
Це положення діаметрально протилежне позиції радянських та українських адміністративістів, які пов'язують один із елементів характеристики нагляду саме з відсутністю організаційної підпорядкованості об'єкта нагляду суб'єкту наглядової діяльності.
Здійснюючи аналіз нормативних актів законодавства часів колишнього СРСР, що регламентували діяльність наглядових ланок державного управління, Р.І. Денисов формулює головне завдання наглядових органів як спостереження за відповідністю виробничої та іншої діяльності колективів або окремих людей правовим розпорядженням з метою охорони конкретних управлінських суспільних відносин від усілякого роду посягань”. [34, С. 12]
В подальшому, відстоюючи точку зору про самостійність адміністративного нагляду серед видів соціального контролю, серед засобів забезпечення законності в державному управлінні, він вказує на наявність у цього виду державної діяльності “загальних характерних ознак”, якими, на його погляд, є: наявність спеціальних завдань у сфері контролю (в широкому розумінні слова); закінченість (очевидність) організаційного виділення суб'єктів цієї діяльності в загальній системі державних органів; специфіка основного методу їх діяльності; наявність спеціального об'єкта; видання нормативних актів, що встановлюють спеціальну компетенцію для всіх ланок системи в цілому або складових її частинах. [34, С. 19]
З цього приводу Д.М. Бахрах розрізняє дві організаційні форми нагляду в сфері управління.
1. Наглядову діяльність органів активної адміністрації, а також утворюваних нею комісій, для яких це не є основним видом роботи і здійснюється лише епізодично, найчастіше не з ініціативи суб'єкта управління, а на підставі заяв, скарг, справ, які надійшли до них. Це насамперед перевірка законності формування і діяльності підприємств, комерційних банків, засобів масової інформації, громадських об'єднань, кооперативів, здійснювана у формі реєстрації, ліцензування, зміни їх діяльності тощо.
2. Адміністративний нагляд, який здійснюється спеціальними відомствами і службами, органами для яких така функція є найважливішою і, навіть, головною. Його суб'єкти наділені функціональною владою, широкими надвідомчими повноваженнями. Їх діяльність ? це різновид міжгалузевого управління. Об'єктами такого нагляду можуть бути як державні, так і громадські, релігійні та інші недержавні організації, а також громадяни.
Адміністративний нагляд, як правило, полягає в забезпеченні виконання загальнообов'язкових норм, встановлених як законами, так і підзаконними актами, і здійснюваний систематично, причому, звичайно, за ініціативою його суб'єктів. І ще однією важливою особливістю такого нагляду Д.М. Бахрах вважає те, що він, як правило, пов'язаний із застосуванням адміністративного примусу. [18, С. 40]
Як зазначалося вище, контрольно-наглядову діяльність можна характеризувати або з управлінської, або з юридичної точок зору.
У першому випадку йдеться про функцію управління, стадії управлінського циклу, реалізацію принципу “зворотного зв'язку” в управлінні.
У другому ? про засіб забезпечення законності в реалізації виконавчої влади. Цю обставину потрібно мати на увазі при розгляді співвідношення контролю і нагляду: контроль і нагляд співвідносяться або з управлінських, або з юридичних позицій.
Не вдаючись у зміст проблеми, вважаючи, що це питання в достатньому обсязі вивчено в юридичній літературі, зазначимо, що з управлінської (функції, цикл управління, зворотний зв'язок) точки зору змісту контролю і нагляду, у тому числі й адміністративного, цілком збігаються. З погляду на це, адміністративний нагляд можна охарактеризувати як зовнішній контроль, тобто, констатувати, що між наглядовим органом і піднаглядним об'єктом відсутні відношення організаційної співпідпорядкованості. Ця істотна ознака адміністративного нагляду виділяється всіма українськими вченими-адміністративістами.
Проте, як зазначає більшість авторів, при виявленні змісту адміністративного нагляду його співвідносять з надвідомчим державним контролем, вносячи тим самим правові моменти в характеристику цих явищ.
Зауважимо також, що поняття “надвідомчий” і “зовнішній” контроль також не збігаються: поняття “зовнішній контроль” значно вужчий за змістом і містить у собі лише ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у відношеннях між суб'єктом і об'єктом нагляду.
З юридичної точки зору, зміст адміністративного нагляду добре проглядається в порівнянні його з іншими видами контрольно-наглядової діяльності.
З цією метою спробуємо узагальнити критерії для такого порівняльного аналізу, висловлені в наведених вище точках зору на сутність адміністративного нагляду.
На наш погляд, такими критеріями можуть бути:
наявність організаційної підпорядкованості суб'єктів контрольно-наглядової діяльності і підконтрольних або піднаглядних суб'єктів;
належність до реалізації певної гілки державної влади;
оцінка дій піднаглядних або підконтрольних суб'єктів з точки зору лише законності, або з погляду законності і доцільності;
можливість втручання в діяльність підконтрольних або піднаглядних суб'єктів;
оцінка дій підконтрольних або піднаглядних суб'єктів з широкого кола питань або з вузької, спеціальної їх частини;
наявність або відсутність проміжної ланки при реалізації своїх повноважень;
можливість поширення контрольно-наглядових повноважень на громадян;
можливість здійснення контрольно-наглядових повноважень за власною ініціативою;
можливість застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень;
широта або вузькість набору методів діяльності.
Розглянемо співвідношення адміністративного нагляду з іншими видами контрольно-наглядової діяльності, як то: з прокурорським наглядом, судовим контролем, внутрішньовідомчим і надвідомчим державним контролем, суспільним контролем, використовуючи ці критерії.
Збігання адміністративного нагляду з прокурорським наглядом вбачається насамперед з огляду на такі риси:
дії піднаглядних об'єктів оцінюються в обох випадках з позицій законності;
повноваження суб'єктів нагляду обмежені рамками наглядової діяльності;
об'єктом наглядової діяльності є суспільні відносини, врегульовані нормами права;
свої повноваження суб'єкти нагляду можуть здійснювати за власною ініціативою і поширювати їх на громадян;
крім цього варто зазначити, що набір методів діяльності і засобів реагування в обох випадках обмежений правовими розпорядженнями.
Розбіжність цих видів наглядової діяльності полягає насамперед у тому, що адміністративний нагляд є засобом реалізації виконавчої влади, у той час як прокурорський нагляд незалежний від будь-якої гілки влади, і здійснює нагляд за дотриманням законності в країні.
При реалізації своїх повноважень прокуратура охоплює діяльність піднаглядного суб'єкта з різних сторін, у той час як органи, що здійснюють адміністративний нагляд мають свій вузький об'єкт нагляду ? конкретні норми, правила, стандарти тощо. Крім цього, при виявленні правопорушень органи прокуратури можуть реалізовувати свої повноваження лише через “проміжну ланку” ? відповідну адміністрацію, вищий орган або суд, тоді як органи адміністративного нагляду наділені правами безпосереднього припинення виявленого правопорушення і самостійного застосування заходів адміністративного стягнення.
Порівнюючи адміністративний нагляд із судовим контролем, можна відмітити такі подібні риси:
відсутність організаційної підпорядкованості між суб'єктами контрольно-наглядової діяльності і підконтрольними й піднаглядними суб'єктами;
оцінка їх діяльності лише з погляду законності;
можливості втручання в оперативну діяльність суб'єктів;
в обох випадках об'єктом контрольно-наглядової діяльності є лише правовідносини;
названі органи можуть здійснювати свої контрольно-наглядові повноваження за власною ініціативою;
перелік методів діяльності органів обмежений рамками нормативних актів.
Особливість цього контролю полягає в тому, що він здійснюється не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів, а одноразово при розгляді справ (адміністративних, цивільних, кримінальних).
Розбіжність судового контролю та адміністративного нагляду полягає в тому, що судовий контроль здійснюється судовими органами, які відносяться до судової влади, причому, на відміну від адміністративного органу, для якого наглядова діяльність є основною, судові органи здійснюють свої контрольні повноваження паралельно зі своєю основною діяльністю ? відправленням правосуддя Лише в процесі відправлення правосуддя в судових органів з'являється можливість здійснювати оцінку стану законності в окремих організаціях, підприємствах і організаціях. Причому, на відміну від адміністративного нагляду, коло аналізованих питань при цій оцінці досить широке. Як і органи прокуратури, судові органи для реалізації контрольних повноважень використовують “проміжну ланку” ? відповідні адміністрації підприємств, установ і організацій. Крім цього, контрольні повноваження судових органів не поширюються на громадян. Єдиною формою реагування суду на розкриті порушення законності є окрема ухвала, у той час як арсенал засобів адміністративного нагляду набагато ширший.
Державний контроль є традиційним і найдетальніше вивченим засобом забезпечення законності і дисципліни в процесі реалізації виконавчої влади. Цей вид державної контрольної діяльності, особливо та його частина, як відомчий державний контроль, має багато спільних рис з адміністративним наглядом. Не випадково саме з цього приводу дещо відрізняються точки зору багатьох вчених-адміністративістів.
Подібність адміністративного нагляду і відомчого державного контролю можна бачити за такими позиціями:
обидва види контрольної і наглядової діяльності належать до реалізації однієї гілки державної влади ? виконавчої;
як для адміністративного нагляду, так і для відомчого державного контролю характерна відсутність організаційної підпорядкованості суб'єктів контрольної і наглядової діяльності;
в першому і другому випадках контролю або нагляду підлягає достатньо вузьке коло питань;
в обох випадках для реалізації контрольних і наглядових повноважень не потрібно додаткових “проміжних ланок”, ці органи наділені правами безпосереднього припинення й усунення шкідливих наслідків посягань на охоронювані об'єкти;
обидва види контрольних і наглядових органів наділені правами застосування заходів державного примусу;
органи адміністративного нагляду, а також органи відомчого державного контролю можуть самостійно ухвалювати рішення про потребу реалізації своїх контрольних або наглядових повноважень.
Крім переліченого, для відомчого державного контролю характерна наявність широкого набору засобів і методів контрольної діяльності (перевірки, експертизи, ліцензування, аналіз звітних даних тощо) стосовно хоча й певного кола суспільних відносин, але найчастіше не підданих правовому регулюванню, а також щодо матеріальних об'єктів і духовних цінностей (природні ресурси, пам'ятки мистецтва). І, нарешті, відомчі контрольні повноваження, на відміну від повноважень адміністративного нагляду, не можуть бути застосовані щодо громадян; при застосуванні до них заходів державного примусу органи відомчого державного контролю безпосередньо можуть застосовувати лише заходи дисциплінарного примусу, а застосування адміністративної і кримінальної відповідальності можливе лише судом.
Відмінності ж між цими видами контрольно-наглядової діяльності рельєфними. Так званий “внутрішньовідомчий державний контроль” свідчить про наявність ознаки організаційної підпорядкованості суб'єкта контролю і підконтрольного суб'єкта, тоді як суб'єкт адміністративного нагляду виведений за рамки відомства; контрольні повноваження внутрішньовідомчого характеру є неодмінним атрибутом будь-якого державного органу, у тому числі й органу виконавчої влади і, відповідно, органів адміністративного нагляду.
Повноваження ж по адміністративному нагляду є вузькоспеціальними, саме для їх реалізації і створюються органи адміністративного нагляду. У процесі реалізації органами внутрішньовідомчого контролю своїх повноважень діяльність підконтрольного суб'єкта оцінюється по широкому колу питань, частіше з погляду доцільності, ніж із погляду законності. При цьому припускається втручання в його оперативну діяльність. Набір засобів і методів внутрішньовідомчого державного контролю набагато ширший, ніж в адміністративного нагляду, і він не обмежений правовими рамками. І, зрештою, суб'єкти внутрішньовідомчого державного контролю широко застосовують дисциплінарний примус, але тільки стосовно посадових осіб і ні в якому разі не стосовно громадян.
Громадський контроль, як особлива форма в системі засобів забезпечення законності, у порівнянні з періодом Радянської держави істотно здав свої позиції. Якщо в недалекому минулому, партійний і народний контроль займали головне місце в цій системі, то сьогодні до цього виду контрольної діяльності можна віднести діяльність різноманітних профспілкових, екологічних, правозахисних та інших громадських організацій і, якоюсь мірою, органів місцевого самоврядування.
Наприклад, профспілки відповідно до чинного законодавства контролюють додержання адміністрацією підприємств, установ і організацій законодавства про працю і нормативних актів про охорону праці, житлово-побутове обслуговування працівників та ін. Закон України від 12 травня 1991 року “Про захист прав споживачів” [44] надає право об'єднанням споживачів: здійснювати контроль за додержанням прав громадян як споживачів, проводити незалежну експертизу та випробування продукції; разом з відповідними державними органами здійснювати контроль за якістю продукції, торгівельного та інших видів обслуговування, встановленням цін тощо.
Особливе місце в системі громадського контролю займають звернення громадян у відповідні органи.
Звернення громадян становлять собою сукупність активних вольових дій фізичних осіб. Їх особливість полягає в тому, що не всі звернення громадян можна віднести до заходів, які забезпечують законність і дисципліну в державному управлінні. Лише скарги і заяви про порушення чинного законодавства та недоліки в роботі тих чи інших осіб, державних і недержавних структур ініціюють компетентні органи на проведення контрольно-наглядових дій з метою усунення порушень і недоліків.
Якщо порівнювати громадський контроль з адміністративним наглядом, то з подібних рис можна назвати лише відсутність організаційної підпорядкованості стосовно об'єктів контрольно-наглядової діяльності, неможливість втручання в їх оперативну діяльність і можливість поширення своїх повноважень на громадян.
На відміну ж від адміністративного нагляду, громадський контроль не належить до реалізації якоїсь гілки державної влади, а його розвиток є показником демократичності державного устрою. Органи громадського контролю можуть оцінювати діяльність підконтрольних суб'єктів як за власною ініціативою, так і за дорученням органів виконавчої влади з широкого кола питань, у тому числі й не правового характеру. Не маючи можливості втручатися в оперативно-господарську діяльність підконтрольних об'єктів, вони, проте, можуть давати оцінку доцільності прийнятих рішень. Основною особливістю діяльності органів громадського контролю сьогодні є та, що їх основним завданням, внаслідок неможливості самостійного застосування примусових заходів, є інформування компетентних органів про виявлені порушення і можливі погрози.
Таким чином, на підставі викладеного, можна стверджувати, що адміністративний нагляд, як самостійний вид наглядової діяльності стосовно реалізації виконавчої влади, має цілу низку властивих йому ознак, а саме:
відсутність організаційної підпорядкованості суб'єктів нагляду і піднаглядних суб'єктів;
можливість оцінки діяльності піднаглядних суб'єктів лише з точки зору законності і за достатнім вузьким колом спеціальних питань;
неможливість втручання в оперативну діяльність піднаглядного суб'єкта;
наявність спеціального об'єкта наглядової діяльності ? норм, правил, вимог, стандартів, що містяться в нормативних актах;
наділення органів адміністративного нагляду особливими наглядовими повноваженнями, що складають зміст їх компетенції;
можливість поширення цих повноважень на громадян;
можливість самостійного застосування заходів державного примусу у випадках виявлення правопорушень або виникнення погроз безпеки різноманітним об'єктам;
наявність достатньо вузького набору засобів і методів наглядової діяльності, що також обмежене правовими рамками;
суворе обмеження примусових заходів правовими рамками і зведення їх до заходів адміністративного примусу.
Здійснений аналіз видів контрольної і наглядової діяльності не може повною мірою розкрити зміст адміністративного нагляду як правового інституту.
З цією метою спробуємо окреслити його основні елементи. Якщо процес управління у загальному вигляді характеризується як вплив керуючої (суб'єкт управління) системи на керовану (об'єкт управління) з метою переведення її з одного стану в інший, то адміністративний нагляд, як вид управлінської діяльності, також можна уявити так: суб'єкт адміністративного нагляду ? адміністративна діяльність ? піднаглядний суб'єкт.
Суб'єктами адміністративного нагляду в цій системі є ті органи виконавчої влади і, відповідно, їх посадові особи, на яких покладені обов'язки здійснення наглядової діяльності і надані відповідні повноваження. Сьогодні існує велике число державних структур, що здійснюють адміністративний нагляд.
Всю систему суб'єктів адміністративного нагляду можна уявити такою:
Це, по-перше, самостійні служби такі як Державна митна служба України, Державна податкова адміністрація України тощо. Їх особливістю є та, що без здійснення своїх наглядових функцій вони не можуть у повному обсязі виконувати поставлені перед ними завдання.
По-друге, це різноманітні державні інспекції у складі міністерств та відомств, такі як Державтоінспекція і Держпожнагляд МВС України, Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров'я України тощо. Наявність такої організаційно-правової форми наглядових органів також потрібна і обумовлена вона специфікою предмету нагляду, особливість якого є тісний зв'язок з діяльністю найголовнішого органу.
Піднаглядними суб'єктами в аналізованій системі виступають такі суб'єкти права, стосовно яких здійснюється наглядова діяльність. Як ми вже зазначали, ними можуть бути будь-які підприємства, установи та організації незалежно від відомчої належності і форм власності, а також громадяни.
До об'єктів адміністративного нагляду відносяться спеціальні правила, норми, вимоги та стандарти, обов'язок дотримуватись яких покладений на піднаглядних суб'єктів.
Складові елементи об'єкту адміністративного нагляду мають ряд особливостей:
наявність особливого порядку встановлення даних норм, правил, вимог;
кожний за своїм напрямом носить загальний для всіх галузей управління характер, у них вкладений однаковий підхід до регулювання тих чи інших відносин;
виконання всього комплексу встановлених правил, норм, вимог спеціального характеру є обов'язковим для всіх або багатьох як галузевих, так і міжгалузевих систем. Це фіксується в самих правилах шляхом прямої вказівки на їх обов'язковість, а також забезпечується примусовою силою держави шляхом встановлення юридичної відповідальності за їх порушення;
Всі вони встановлюються на управлінських рівнях надвідомчого характеру постановами Кабінету міністрів України.
Отже, адміністративно-наглядова діяльність, на наш погляд, являє собою процес здійснення суб'єктом адміністративного нагляду своїх наглядових повноважень. Цей процес, з одного боку, складається з ряду етапів і стадій, а з іншого, - він має свою власну функціональну структуру ? сукупність його складових елементів.
Так, етапами адміністративно-наглядової діяльності, за аналогією з контрольною діяльністю, можна назвати:
1). попередній етап полягає в аналізі усієї отриманої інформації, підготовці кадрів, виданні і доведенні норм до об'єктів адміністративного нагляду, вивченні прогнозів тощо;
2). поточний етап включає в себе інспектування, спостереження, перевірки, у ході яких виявляються порушення предмету нагляду, застосовуються запобіжні заходи, відновлюється порушений порядок, вирішуються питання про потребу притягнення винних до відповідальності;
3). заключний етап полягає в аналізі загального становища, у виявленні тенденцій, підготовці звітів, розробці пропозицій.
Д.М. Бахрах функціональну структуру адміністративно-наглядової діяльності подає у такому вигляді.
Правотворчість, участь у визначенні режиму піднаглядних об'єктів.
Організаційно-масової і матеріально-технічної діяльності.
Спостереження за відповідними відносинами, діями, станом навколишнього середовища і матеріальними цінностями.
Застосування різноманітних запобіжних заходів.
Здійснення юрисдикційної діяльності та застосування примусових заходів. [18, С. 41]
Ці питання будуть предметом подальшого розгляду стосовно діяльності одного із суб'єктів адміністративного нагляду ? органів внутрішніх справ.
Отже, підсумовуючи викладене і виділяючи найістотніші, найхарактерніші ознаки адміністративного нагляду, його визначення можна сформулювати так: адміністративний нагляд ? це особливий вид державної управлінської діяльності, здійснюваної спеціальними органами виконавчої влади стосовно організаційно не підпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян у зв'язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу для попередження, виявлення і припинення правопорушень, відновлення встановлених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.
1.2. Складові елементи адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ

Закріплений у Конституції України курс на створення правової держави, забезпечення пріоритету інтересів особистості визначає основну цільову спрямованість адміністративного нагляду взагалі, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, зокрема.
Дослідження адміністративно-наглядової діяльності міліції не втратили своєї актуальності і в умовах сьогодення. І хоча вони, тією чи іншою мірою висвітлювалися в юридичній літературі, все ж таки дослідження цієї діяльності потрібне, оскільки ще й дотепер не сформульовано єдиного розуміння поняття адміністративного нагляду, його змісту і призначення, а також інші питання, важливі необхідні для повного і всебічного вивчення цієї діяльності.
Мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, як бажаний результат їх діяльності, являє собою такий ідеальний режим функціонування і життєдіяльності відповідних суб'єктів права (підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, а також громадян), за якого забезпечується належною мірою захищеність певних об'єктів від різноманітних посягань.
В якості таких об'єктів виступають особистість, власність, держава, суспільство в цілому, тобто сукупність таких суспільних відносин, шкода яким може бути нанесена порушенням або недотриманням установлених норм, інструкцій, правил, стандартів, вимог тощо.
Говорячи про цільову спрямованість адміністративного нагляду, Р.І. Денисов зазначав, що він “забезпечує недоторканність охоронюваних об'єктів від різноманітного роду посягань, які спроможні завдати матеріальної або моральної шкоди”. [35, С. 34]
В даний час в якості об'єктів, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, можна назвати суспільні відносини в галузі:
охорони громадського порядку;
охорони власності;
безпеки дорожнього руху;
пожежної безпеки;
екологічної безпеки;
видачі дозволів на вчинення певних дій та ліцензійної діяльності;
забезпечення прав громадян на свободу пересування і вибору місця проживання тощо.
Посягання на перелічені об'єкти виражається із одного боку, в порушенні піднаглядними підприємствами, установами і організаціями тих правил, норм, інструкцій, у відповідності з якими вони повинні функціонувати, причому воно може бути як винуватим (навмисним або необережним) ? різноманітні порушення правил дорожнього руху, правил пожежної безпеки, так і невинуватим ? посягання особи з обмеженою дієздатністю, неповнолітнім.
З іншого, - джерелами небезпеки цим суспільним відносинам можуть виступати не лише фізичні і юридичні особи, але й тварини ? скажений собака на вулиці, дика тварина на автошляху, що створює загрозу безпеці дорожнього руху; стихійні явища (гроза ? пожежна безпека), події техногенного характеру (вибух на підприємстві, падіння літака).
Досліджуючи поняття адміністративного нагляду, вважаємо за слушне розглянути доктринальний аспект адміністративного нагляду, здійснюваного міліцією.
Так, М.І. Єропкін визначає адміністративний нагляд міліції як “систематичне спостереження органів міліції за точним виконанням посадовими особами і громадянами законів та інших нормативних актів з метою забезпечення громадського порядку, попередження і припинення порушень, виявлення порушників і вжиття до них заходів громадського чи адміністративного впливу”. [40, С. 89]
А.П. Клюшниченко трактував адміністративний нагляд міліції “як спостереження апаратів міліції за точним виконанням посадовими особами й окремими громадянами правил, що регулюють громадський порядок, з метою попередження і припинення його порушень і залучення винних осіб до відповідальності”. [8, С. 255]
Якщо уважно проаналізувати ці визначення, то можна констатувати їх “змістовну синонімічність”, за винятком того, що М.І. Єропкін додає “обов'язок спостерігати не лише за виконанням правил, що регулюють громадський порядок, але й за виконанням законів”, що, на нашу думку, дуже істотно.
На думку А.П. Коренєва, “адміністративний нагляд міліції ? це систематичне спостереження, контроль за точним і неухильним дотриманням посадовими особами і громадянами правил, що регулюють громадський порядок і безпеку з метою попередження, припинення порушень цих правил, виявлення порушників і притягнення їх до відповідальності або вжиття до них інших заходів впливу”. [4, C.273]
У запропонованому автором визначенні незаслужено відсутня вказівка на те, що спостереження мусить здійснюватися не лише за дотриманням правил, що регулюють громадський порядок, але й за дотриманням закону. Крім того, ми вважаємо зайвим вживання терміну “контроль”, оскільки нагляд і контроль ? це різні юридичні інститути. Разом з тим, вважаємо за доцільне введення у визначення термінів “громадська безпека” нарівні з терміном “громадський порядок”, оскільки вони взаємозалежні між собою.
Аналізуючи висловлювання вчених-адміністративістів стосовно поняття адміністративного нагляду, здійснюваного міліцією, запропонуємо власне визначення цього питання.
На наш погляд, адміністративний нагляд міліції ? це систематичне спостереження підрозділів міліції та окремих співробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманням громадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів та інших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадського порядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційної служби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушень та притягнення винних до відповідальності.
Сформульоване дозволяє підійти до визначення питання про призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку. А оскільки призначення нагляду ? це визначення його цілей і завдань, тому розглянемо мету й завдання адміністративного нагляду детальніше.
Отже, мета адміністративного нагляду передусім полягає:
у попередженні правопорушень.
Попередження правопорушень ? це встановлення сприятливих обставин їх вчинення і в силу своєї компетенції усунення цих обставин, а також попередження вчинення інших правопорушень;
у припиненні правопорушень.
Припинення правопорушень ? це дії стосовно примусового припинення правопорушень, запобігання або зменшення їх шкідливих наслідків, застосування запобіжних заходів до правопорушників (у тому числі й фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї);
у притягненні до відповідальності винуватих осіб.
Притягнення до відповідальності винних осіб ? це в межах власної компетенції самостійно порушити і розглянути справу про адміністративне правопорушення, накласти адміністративне стягнення, або направити матеріал про правопорушення до суду, органам і посадовим особам, уповноваженим розглядати відповідні справи;
у нормотворчості.
Нормотворчість ? це затвердження норм і правил разом з органами виконавчої влади та іншими органами адміністративного нагляду, підготовка проектів нормативних актів, що затверджуються (приймаються) іншими органами, узгодження проектів правових актів, прийнятих іншими органами.
Виходячи із змісту складових елементів та мети адміністративного нагляду можна визначити його завдання.
Із завданнями будь-якої діяльності вчені звичайно пов'язують сукупність проблем, що потребують вирішення для досягнення цілей у конкретній обстановці, при наявності певних ресурсів. [85, С. 145] Так, Р.І. Денисов головне завдання органів адміністративного нагляду вбачає у “спостереженні за відповідністю виробничої або іншої діяльності колективів людей або окремих громадян правовим розпорядженням з метою охорони конкретних суспільних відносин або складних об'єктів у сфері управління від різноманітного роду посягань”. [35, С. 58]
Завдання адміністративного нагляду міліції в сфері охорони громадського порядку є забезпечення чіткого, однозначного дотримання спеціальних норм і загальнообов'язкових правил, стандартів, вимог, тобто забезпечення законності в управлінні. Іншими словами, завданням адміністративного нагляду є забезпечення проведення в життя законів та інших нормативних актів, що регулюють поведінку об'єктів нагляду (поведінка людей у громадських місцях, діяльність паспортної-реєстраційної та міграційної служби, порядок руху транспорту, правила дозвільної системи тощо).
З аналізу деяких нормативних актів та чинного законодавства України вбачається наявність певної невідповідності щодо розмежування понять завдань, функцій та цілей. Наприклад, у п. 3 Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року [116], в якості основних завдань Державної служби охорони при МВС України віднесені:
здійснення за договорами заходів охорони особливо важливих об'єктів згідно з переліком, що затверджується Кабінетом міністрів України, інших об'єктів (обмежені території, будівлі та споруди тощо), вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів, що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службою інкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особистої безпеки громадян;
розробка основних вимог щодо захисту об'єктів та громадян від злочинних посягань, типових договорів і вимог до інженерно-технічного зміцнення та захисту об'єктів, оснащення їх технічними системами та засобами телевідеоспостереження, тривожної сигналізації, контролювання доступу (далі - технічні засоби охоронного призначення), а також інструкцій та інших документів, що регламентують виконання охоронних функцій;
участь у проведенні єдиної технічної політики щодо впровадження технічних засобів охоронного призначення шляхом розробки нормативних документів на час усього циклу їх життєдіяльності (проектування, промислове виробництво, монтаж, експлуатація та утилізація).
На наш погляд, з перерахованих завдань основною метою діяльності Державної служби охорони при МВС України є охорона власності, а функціями ? розробка основних вимог, проведення єдиної технічної політики.
У Законі України від 17 грудня 1993 року “Про пожежну безпеку” [46] у ст. 14 чітко визначено мету і завдання пожежної охорони. Так, пожежна охорона створюється з метою захисту життя і здоров'я громадян, приватної, колективної та державної власності від пожеж, підтримання належного рівня пожежної безпеки на об'єктах і в населених пунктах.
Основними завданнями пожежної охорони, в свою чергу, є:
здійснення контролю за дотриманням протипожежних вимог;
запобігання пожежам і нещасним випадкам на них;
гасіння пожеж, рятування людей та надання допомоги в ліквідації наслідків аварій, катастроф і стихійного лиха.
Аналізуючи нормативні акті, які регламентують реалізацію адміністративного нагляду органами внутрішніх справ, варто зупинитися на завданнях Державтоінспекції. Відповідно до п. 3 постанови Кабінету міністрів України від 14 квітня 1997 року “Про Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ” [115] основними її завданнями є:
реалізація в межах своєї компетенції державної політики щодо забезпечення безпеки дорожнього руху;
організація контролю за дотриманням законів, інших нормативних актів з питань безпеки дорожнього руху та охорони навколишнього середовища від шкідливого впливу автомототранспортних засобів (далі - транспортних засобів);
удосконалення регулювання дорожнього руху з метою забезпечення його безпеки та підвищення ефективності використання транспортних засобів;
виявлення та припинення фактів порушення безпеки дорожнього руху, а також виявлення причин і умов, що сприяють їх вчиненню.
Не можна залишити поза увагою й завдання, що покладаються на Міністерство внутрішніх справ України. Згідно з п. 3 Указу Президента України від 17 жовтня 2000 року “Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України” [137] до основних його завдань відносяться:
організація і координація діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки;
участь у розробці та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю;
забезпечення запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшук осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень;
забезпечення реалізації державної політики з питань громадянства;
забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи;
визначення основних напрямів удосконалення роботи органів внутрішніх справ, надання їм організаційно-методичної та практичної допомоги;
підготовка органів внутрішніх справ та внутрішніх військ для інтеграції України до Європейського Союзу.
Таким чином, призначення адміністративного нагляду полягає у забезпеченні чіткого, однозначного дотримання спеціальних норм і загальнообов'язкових правил (поведінки людей у громадських місцях, діяльності з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, порядку руху транспорту, дозвільної системи) з метою попередження, припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності і здійснення нормотворчості.
В числі важливих рис змісту адміністративного нагляду органів внутрішніх справ назвемо також його вольовий, державно-владний характер. Щоб управляти, потрібно мати владу, а саме управління припускає її застосування. Ф. Енгельс у статті “Про авторитет” писав, що в суспільстві, незалежно від того, як вирішуються питання ? одноособово чи більшістю голосів, “воля окремих осіб завжди мусить підпорядковуватися, а це означає, що питання вирішуватимуть авторитарно”. “Авторитет, ? зазначав Ф. Енгельс, ? у тому змісті, про який тут йдеться, означає нав'язування нам чужої волі, авторитет припускає підпорядкування”. [91, С. 302] Враховуючи це, суб'єкти державного управління наділяються державно-владними повноваженнями. Вольовий заряд, що йде від суб'єкта управління до об'єкта управління, дозволяє підпорядкувати волю і діяльність об'єкта управління волі суб'єкта управління, що в ряді випадків потрібно для досягнення цілей і розв'язання завдань, обумовлених суб'єктом управління. [85, С. 148]
Для того, щоб глибше усвідомити сутність адміністративного нагляду, розглянемо, яке місце він займає в структурі функцій міліції.
У загальному розумінні, адміністративний нагляд органів внутрішніх справ можна розглядати як вид управлінської діяльності, зміст якої з функціональної точки зору складають так звані загальні функції управління. Вони виражають його специфічну сутність, як різновид державної управлінської діяльності. Ці функції, як самостійний вид діяльності, завжди присутні там, тоді й остільки, де, коли й оскільки здійснюється управління.
До загальних функцій управління відносяться:
прогнозування ? передбачення майбутнього стану системи, процесу, явища;
планування ? визначення мети і засобів її досягнення;
організація ? формування в системі відповідних відносин і підтримання їх на належному рівні;
контроль і аналіз інформації ? виявлення справжнього стану об'єкта управління і його порівняння з очікуваним результатом;
регулювання ? виявлення проблемної ситуації, що склалася після здійсненого управлінського впливу, встановлення причин відхилення від плану та усунення недоліків.
Аналізуючи основні функції радянської міліції, О.Ф. Мураметс зазначав, що соціальна роль міліції виражається за допомогою реалізації її функції. Основні функції того або іншого органу визначаються як найзагальніші і найважливіші напрямки його діяльності по здійсненню найбільш глобальних, властивих йому соціальних завдань і цілей стратегічного характеру. Система основних функцій об'єктивно обумовлюється соціальним призначенням даного органу, його місцем у державному механізмі або в системі ? політичної організації суспільства. У той же час його завдання реалізуються ним за допомогою здійснення функцій. Кожна з основних функцій містить у собі ряд підфункцій (не основних функцій), що носять локальний характер, охоплюють діяльність з реалізації завдань і цілей у менш загальній галузі соціального життя. [93, С. 45] На підставі цього він виділив чотири основні функції міліції:
правоохоронну;
профілактичну;
функцію сприяння державним органам, громадським організаціям, посадовим особам і громадянам у зв'язку із забезпеченням громадського порядку;
функцію обслуговування населення.
Особисту точку зору щодо функцій адміністративного нагляду міліції висловлював А.П. Коренєв, згідно з якою структура функцій міліції поділяється на три напрямки діяльності:
адміністративну;
оперативно-розшукову;
кримінально-процесуальну. [4, С. 200]
Спробуємо розкрити зміст кожної із названих функцій.
1) Адміністративна діяльність ? це безпосереднє, практичне здійснення міліцією функцій по охороні громадського порядку, громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю адміністративно-правовими засобами.
2) Оперативно-розшукова діяльність ? це діяльність, що проводиться гласно і негласно оперативними підрозділами міліції відповідно до Закону України від 18 лютого 1992 року “Про оперативно-розшукову діяльність” [45] з метою виявлення, попередження, припинення і розкриття злочинів, а також виявлення і встановлення осіб, які їх підготовляють, здійснюють чи вчинюють, розшуку осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства, суду, які ухиляються від кримінального переслідування, безвісно зниклих громадян, тощо.
3) Кримінально-процесуальна діяльність ? це діяльність, яка включає:
проведення дізнання з кримінальних справ у межах, установлених законом;
виконання невідкладних слідчих дій із справ, за якими обов'язкове попереднє розслідування;
виконання доручень прокурора і слідчого про ведення пошукових і слідчих дій.
Разом з тим додамо, що названі види діяльності міліції (тобто адміністративна, оперативно-розшукова і кримінально-процесуальна діяльність) взаємопов'язані між собою й у повсякденній практиці міліції виступають у єдності. Наприклад, співробітники міліції громадської безпеки, здійснюючи адміністративну діяльність, зобов'язані попереджувати і припиняти будь-які інші злочини.
Існують й інші думки щодо функцій міліції. Наприклад, С.І. Котюргін критикував подібний поділ функцій міліції, наголошуючи при цьому, що “працівники міліції погоджують свою діяльність з нормами цивільного, цивільно-процесуального, трудового законодавства. Отже, якщо бути логічним, то потрібно вести мову і про цивільний і трудовий напрямки в діяльності міліції”. [77, С. 8]
Класифікуючи функції міліції, він запропонував свою систему. На його думку, функції міліції поділяються на три групи:
1) загальні функції (які містять у собі облік, прогнозування, планування, регулювання і контроль);
2) спеціальні функції (загальний нагляд, спеціальний нагляд, оперативно-розшукова діяльність і дізнання);
3) особливі функції (виховна, забезпечення громадської безпеки, обслуговування, застосування примусових заходів, економічна). [77, С. 10]
Не зовсім зрозумілою стає та обставина, чому С.І. Котюргін виділив функції “спеціальні” та “особливі”. Крім того, стосовно названих тут функцій є чимало питань. На нашу думку, міліція не володіє ні виховною, ні економічною функціями хоча б тому, що жодна з них не перебуває у сфері завдань міліції, і їх неправильне трактування може порушити її статус.
Звичайно, при здійсненні міліцією своїх функцій у певних випадках розуміється економічний ефект (наприклад, при стягуванні штрафу з порушника) чи виховний ефект (наприклад, при здійсненні профілактичної роботи чи накладенні адміністративного стягнення). Але це виступає лише в якості додаткового результату при здійсненні міліцією своїх функцій.
Що ж стосується примусових заходів, те це не функції міліції, а методи її діяльності при виконанні своїх функцій. Стосовно загальних функцій, скажемо, що вони характерні для будь-якого органу управління.
Таким чином, серед безлічі поглядів на класифікацію функцій міліції, найприйнятнішою, на нашу думку, є класифікація, запропонована А.П. Коренєвим, оскільки три напрямки діяльності міліції випливають із завдань поставлених законодавцем перед міліцією. Разом з тим запропоновані ним функції дістали відображення серед передбачених у ст. 7 Закону України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію” [43] адміністративної, профілактичної, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної, виконавчої та охоронної (на договірних засадах) функцій.
Цілі, завдання і функції державного управління у загальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ ? зокрема, складають у сукупності зміст цього виду управлінської діяльності, що виступає в різноманітних формах.
Теорія адміністративного права в даний час виробила і види форм державного управління. Це насамперед структурні, внутрішні його форми. Разом із структурними формами державного управління існують і зовнішні форми вираження цієї діяльності. Крім цього діє і процесуальна форма управлінської діяльності.
Характеризуючи поняття адміністративного нагляду як особливого виду державної контрольно-наглядової діяльності, ми зазначали, що адміністративний нагляд ? це особлива управлінська діяльність, здійснювана спеціальними суб'єктами управління щодо організаційно непідпорядкованих об'єктів управління. Суб'єкти управління ? органи адміністративного нагляду, які утворюють управлінську систему, до якої стосовно органів внутрішніх справ входять:
МВС України і його структурні підрозділи, що реалізують наглядові функції (Департамент адміністративної служби міліції, Державний департамент з пожежної безпеки, Головне управління Державної автомобільної інспекції);
ГУМВС України в Автономнвй республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС України в областях та м. Севастополі (структурні підрозділи міліції громадської безпеки, Державного пожежного нагляду, Державної автомобільної інспекції);
на місцевому рівні ? район, місто, район у місті ? структурні підрозділи міліції.
Серед розглянутих суб'єктів управління певні особливості має місцевий рівень підрозділів міліції. Так, варто вказати, що міліція громадської безпеки має свої підрозділи аж до районного рівня, вона суворо прив'язана до адміністративно-територіального поділу відповідного суб'єкта. В свою чергу, структура державної протипожежної служби відрізняється від структури міліції громадської безпеки тим, що відповідно до ст. 15 Закону України від 17 грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46], крім територіальних підрозділів (Державна пожежна охорона), створених для організації попередження пожеж та їх гасіння в населених пунктах, існує також відомча, сільська та добровільна.
Тут дістає своє підтвердження теоретичне положення про те, що “кожний суб'єкт управління, щоб якнайкраще забезпечувати досягнення поставлених перед ним цілей, вирішувати різноманітні завдання і виконувати функції управління, мусить бути належним чином організаційно оформлений”. [85, С. 173]
Разом із структурними формами суб'єктів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ існує і зовнішнє вираження цього виду державної діяльності. Воно може бути як правовим, так і не правовим.
До правових форм адміністративного нагляду органів внутрішніх справ відноситься видання нормативних та індивідуальних актів управління.
Видання нормативних актів управління являє собою процес регламентації поведінки піднаглядних суб'єктів, реалізацію правовстановлюючої функції адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Як вже зазначалося, правила, норми, вимоги, стандарти, що складають об'єкт нагляду, можуть встановлюватися постановою Кабінету міністрів України (наприклад, Правила дорожнього руху затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року [117]).
Підрозділи і служби органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, беруть активну участь у розробці цих правових актів, дають свої пропозиції щодо внесення до них змін, виносять їх на розгляд компетентних органів.
До цієї правової форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ відноситься також видання відомчих нормативних актів, що визначають порядок реалізації окремих норм основних правових актів. Це різноманітні правила, статути, настанови, інструкції, які, звичайно, підтверджуються і оголошуються наказами МВС України, наприклад, наказ МВС України № 622 від 21 серпня 1998 року “Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів”. [103]
Наступна правова форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ ? видання індивідуальних актів управління ?реалізується в основному у формі застосування і виконання (використання) норм права.
Так, І.І. Веремєєнко, детально досліджуючи питання механізму адміністративно-правового регулювання в сфері охорони громадського порядку, вказує на використання при здійсненні адміністративного нагляду органами внутрішніх справ таких індивідуальних правових актів управління:
індивідуальних актів дозволу, наприклад дозвіл на право керування транспортним засобом, дозволи на купівлю, продаж, перевезення зброї тощо;
індивідуальних актів-розпоряджень, наприклад, розпорядження інспектора держпожнагляду про усунення виявлених порушень правил пожежної безпеки;
індивідуальних актів-попереджень, які виносяться в тих випадках, коли правопорушення ще не скоєне, але є всі передумови його вчинення. В основному це акти по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів, таких, як введення карантинів, обмеження руху транспортних засобів, оплатне вилучення вогнепальної зброї в психічно хворого тощо;
індивідуальних актів припинення, що застосовуються стосовно до правопорушників, по-перше, на стадії, коли шкідливі наслідки ще не наступили (заборона руху, призупинення робіт, позбавлення прав на керування транспортним засобом і, по-друге, забезпечувального характеру, - адміністративне затримання, огляди, вилучення і т.д. [29, С. 90]
Головною відмінною ознакою правових форм державного управління в загальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ - зокрема, є наявність юридичних наслідків ? зміна правового статусу суб'єктів і об'єктів нагляду: надання певних прав і покладання певних обов'язків.
Неправові форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у вигляді організаційних заходів і матеріально-технічних дій, відповідно не мають цієї особливості, не тягнуть за собою правових наслідків, проте їхнє значення для реалізації наглядових функцій органів внутрішніх справ є достатньо великим і тому їх розгляду буде присвячений другий розділ дисертації.
І, зрештою, процесуальна форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Процес у широкому його розумінні ? це послідовна зміна фаз і станів у розвитку якогось явища, послідовність дій по досягненню якогось результату [78, С. 165] ? характерний для всього державного управління, і адміністративному нагляду органів внутрішніх справ - зокрема.
“Управління як діяльність здійснюється у вигляді змінюючих послідовно одна одну і вчинюваних у певному порядку і певним способом оформлених дій, тобто протікає відповідно певної процедури. Від того, наскільки правильна процедура за змістом і наскільки точно вона виконуються на практиці, багато в чому залежить і зміст прийнятих органами управління рішень, різноманітних офіційних дій і реалізація їх”, - зазначав Б.М. Лазарєв. [85, С. 182] Далі він звертає увагу, що в державному управлінні через багатство і розмаїтість його змісту нема єдиної універсальної процедури, а спостерігається множинність процедур, пристосованих до вирішення різного роду питань; відповідно тут немає і єдиного процесу. [85, С. 185]
Таким чином, процесуальна форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ являє собою особливу процедуру наглядового провадження, яку можна уявити у вигляді відповідних стадій (складається з фаз і циклів).
Перша стадія ? стадія правовстановлення ? являє собою процедуру регламентації поведінки піднаглядних суб'єктів. Ця стадія за своїм змістом і призначенням збігається зі стадією нормотворчості всього механізму адміністративно-правового регулювання. Її особливістю стосовно адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є та, що об'єкти нагляду (правила, інструкції, норми, вимоги, стандарти тощо) встановлюються законодавчими органами або вищими органами загальної компетенції відповідно до встановленого для них порядку видання нормативних актів. Ними ж приймається рішення про віднесення конкретного предмету нагляду до відання органів внутрішніх справ. Самі органи внутрішніх справ у цій галузі наділені правами участі в розробці відповідного предмету нагляду і його подальшого нормативного регулювання також відповідно встановленому порядку.
Друга стадія ? наглядові заходи, складається з двох фаз, перша з яких включає фазу здійснення попереджувальних заходів і спостереження, і друга - фазу оцінки відповідності фактичного становища справ встановленому об'єкту нагляду. Зазначимо, що друга стадія при відсутності відхилення від установленого режиму має явно циклічний характер і, на нашу думку, її можна назвати циклом нормального функціонування.
Третя стадія пов'язана з виявленням органом адміністративного нагляду порушень установлених правил, норм, вимог і виходом із цієї причини піднаглядного суб'єкта з режиму нормального функціонування. Вона також складається з кількох фаз: перша з них ? фаза припинення - припинення протиправної поведінки, друга фаза ? фаза відновлення ? приведення піднаглядного суб'єкта до режиму нормальною функціонування, і третя фаза ? оцінки ефективності вжитих заходів, і має циклічний характер. Її, на наш погляд, теж можна назвати циклом відновлення, що триває до входження усієї системи в перший цикл, тобто приведення її до режиму нормального функціонування.
Якщо за результатами аналізу діяльності піднаглядного суб'єкта буде виявлена невідповідність установлених правил поведінки сучасним реаліям, то потрібне повернення до першої стадії ? стадії правовстановлення. Цей цикл можна назвати циклом коригування об'єкта нагляду.
Четверта стадія ? “включення юрисдикційного механізму”, механізму юридичної відповідальності. Така досить загальна назва останньої стадії адміністративно-наглядового провадження органів внутрішніх справ пов'язана з тим, що до безпосередньої компетенції органів внутрішніх справ віднесено застосування заходів лише адміністративної відповідальності і лише за правопорушення, прямо зазначених у Кодексі України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актах. У випадках, коли відхилення об'єкта нагляду від продиктованої поведінки носить незначний характер, можливе інформування органом адміністративного нагляду вищих інстанцій піднаглядного суб'єкта з метою притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності. У тих випадках, коли ці відхилення носять характер злочину, органи внутрішніх справ мусять діяти відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України, залучаючи механізм кримінального переслідування.
Наступний елемент змісту адміністративного нагляду органів внутрішніх справ ? методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Традиційно під методами в юридичній літературі розуміють засоби впливу суб'єкта управління на поведінку, діяльність та волю об'єкта управління. [19, С. 78] Традиційною стала також класифікація методів управління залежно від засобів впливу на волю об'єкта управління.
Відповідно до цієї класифікації, методи державного управління поділяються на переконання ? система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними і громадськими органами, що виявляється у здійсненні виховних, роз'яснювальних та заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, с. 150]
Виходячи з державно-владного характеру діяльності органів внутрішніх справ, можна стверджувати, що основним методом їх діяльності є метод державного примусу ? психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми.
Використання методу державного примусу прямо зазначено в більшості нормативних актів, які визначають компетенцію підрозділів і служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративний нагляд. Їх посадові особи при виконанні своїх обов'язків наділяються правами одержувати потрібні дані, вимагати від відповідних піднаглядних суб'єктів виконання своїх вказівок з дотримання певних правил, інструкцій тощо, припиняти усі відхилення від продиктованої поведінки, застосовувати різноманітні заходи державного примусу, у тому числі й адміністративного, аж до накладення адміністративних стягнень. [139, С. 14]
Так, відповідно до ст. 7 Закону України від 17 грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46] посадовим особам органів державного пожежного нагляду при здійсненні державного пожежного нагляду надається право:
п. 2 ст. 7 “давати (надсилати) керівникам центральних органів державної виконавчої влади, структурних підрозділів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування, керівникам та іншим посадовим особам підприємств, установ та організацій, а також громадянам обов'язкові для виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків з питань пожежної безпеки.
У разі порушення правил пожежної безпеки, що створює загрозу виникнення пожежі або перешкоджає її гасінню та евакуації людей, а також у випадках випуску пожежнонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту з відхиленням від стандартів чи технічних умов або у разі їх відсутності - припиняти чи забороняти роботу підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатацію будівель, споруд, окремих приміщень, опалювальних приладів, дільниць електричної мережі, проведення пожежнонебезпечних робіт, випуск та реалізацію пожежнонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, дію виданих дозволів на право проведення робіт”;
п. 4 ст. 7 “притягати до адміністративної відповідальності посадових осіб, інших працівників підприємств, установ, організацій та громадян, винних у порушенні встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанні приписів, постанов органів державного пожежного нагляду, використанні пожежної техніки та засобів пожежогасіння не за призначенням”;
п. 5 ст. 7 “застосовувати штрафні санкції до підприємств, установ та організацій за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконання розпоряджень (приписів) посадових осіб органів державного пожежного нагляду”. [46]
Зрозуміло, держава, у тому числі і в особі органів внутрішніх справ, наділених функцією адміністративного нагляду, використовує для досягнення своїх цілей і розв'язання, що стоять перед нею завдань, не лише владні розпорядження, але й примус. Вони можуть, наприклад, досягати тих же самих результатів і шляхом виховного впливу на суб'єкти управління, і за допомогою економічного стимулювання. [85, С. 149]
Названі вище методи діяльності підрозділів і служб органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, у розумінні досягнення основної і проміжних цілей, дістають своє проявлення у ряді спеціальних методів, таких як спостереження, огляд, реєстрація, перевірка, запит тощо, які, по суті вирішують ряд спеціальних завдань адміністративного нагляду.
Продовжуючи дослідження адміністративного нагляду, зазначимо, що у своїй діяльності він виступає в двох аспектах:
як спосіб забезпечення законності в державному управлінні;
як одна з функцій державного управління.
Стосовно адміністративного нагляду як способу забезпечення законності в державному управлінні серед вчених-адміністративістів існують різні думки.
Відповідно до однієї адміністративний нагляд поглинається контролем у системі способів забезпечення законності, стосовно другої ? розглядається як самостійний спосіб цієї системи. [19, С. 172] Подібна подвійність думок склалася у вигляді розходжень у підході до визначення понять контролю і нагляду, в оцінці контрольних і наглядових органів, їхній характеристиці.
Одним із важливих завдань державного управління є охорона громадського порядку. Виділення цього завдання, на наш погляд, обумовлене: по-перше, тим, що сфера громадського порядку значною мірою відрізняється від усіх інших сфер життя суспільства і держави [40, С. 33]; по-друге, тим, що суб'єкти адміністративного нагляду в сфері громадського порядку організаційно належать особливій системі правоохоронних органів ? органам внутрішніх справ (міліції) Для повнішого й детальнішого розгляду теми дисертаційного дослідження вважаємо за потрібне зупинитися на аналізі змісту понять “громадський порядок” і “громадська безпека”.
Щоб зрозуміти специфіку адміністративного нагляду за дотриманням громадського порядку варто розкрити особливості самого поняття “громадський порядок”.
Досить повно розкрив зміст поняття громадського порядку В.В. Лазарєв, який пише: “громадський порядок ? це певна якість (властивість) системи суспільних відносин, що складаються у такій упорядкованості соціальних зв'язків, що веде до погодженості і ритмічності громадського життя, безперешкодного здійснення учасниками суспільних відносин своїх прав і обов'язків і захисту їхніх обґрунтованих інтересів, суспільного та особистого спокою”. [86, с. 105]
Визначаючи поняття громадського порядку, потрібно враховувати, що громадський порядок варто розуміти й вузькому і широкому розумінні.
Так, А.П. Коренєв у широкому розумінні цього слова визначає “громадський порядок як соціальну категорію, тобто систему усіх соціальних зв'язків і відносин” [86, С. 190]. У цьому дисертаційному дослідженні нами розглядається інтерпретація громадського порядку у вузькому змісті цього слова, що “охоплює не всю систему врегульованих соціальними нормами суспільних відносин, а їх частину (підсистему), яка складається у певній сфері громадського життя” [86, С. 191].
Виділення поняття громадського порядку у вузькому розумінні слова обумовлене тим, що суспільні відносини, які складаються в тій чи іншій соціальній сфері, мають певну специфіку, що встановлює відповідальність за правопорушення, які посягають на громадський порядок як правову категорію, а також визначає спеціальні функції по забезпеченню громадського порядку та органів, що реалізують ці функції.
Власне визначення поняття “громадський порядок” пропонує М.В. Корнієнко. Так, під громадським порядком він розуміє обумовлену потребами суспільства система врегульованих соціальними нормами відносин, що складаються в громадських місцях в процесі спілкування людей, яка має за мету забезпечення сприятливої обстановки функціонування суспільного життя, нормальних умов для праці та відпочинку людей, для діяльності державних органів, підприємств, установ і організацій. [75, С. 19]
Слушним, на наш погляд, є визначення громадського порядку, запропоноване дослідником проблем адміністративної відповідальності в сфері громадського порядку В.Ф. Захаровим. Під громадським порядком він розуміє систему суспільних відносин, що регулюються нормами права і моралі, яка в інтересах народу сприяє створенню нормальних умов для виробництва, культурного відпочинку та спілкування людей, для функціонування органів державної влади, а також забезпечує недоторканість громадян і спокій у громадських місцях. Як наслідок, система суспільних відносин, які є змістом громадського порядку, охоплює різні групи вольових зв`язків. Такими, по-перше, виступають зв`язки, спрямовані на створення нормальних виробничих відносин, культурного відпочинку, побуту і спілкування людей; по-друге, зв`язки, що сприяють нормальному функціонуванню органів державної влади; по-третє, зв`язки, що забезпечують недоторканість громадян і спокій у громадських місцях [58, С. 7-8].
Підкреслюючи соціальний зміст відносин громадського порядку, які складаються не тільки в місцях присутності громадян, але і в інших місцях, у суспільстві в цілому, І.П. Голосніченко відзначає, що досліджуване поняття включає в себе всі існуючі в ньому відносини, які складаються не тільки під впливом права. [31, С. 15]
На жаль, дотепер у нормативних документах немає чіткого і єдиного визначення, що є громадським порядком, хоча одним із завдань покладених на міліцію, є “охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки” [43]. Ми сподіваємося, що законодавець зверне на це увагу й усуне невідповідність.
Для того, щоб найглибше усвідомити призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку, треба також визначити поняття, - а що ж таке охорона громадського порядку? На нашу думку, дуже точне трактування цього поняття дали М.І. Єропкін і Л.Л. Попов. “Охорона громадського порядку ? це проведення державними органами в тісному зв'язку з громадськістю різноманітних заходів для забезпечення недоторканності громадян, захисту їх прав і законних інтересів, народного надбання, по створенню обстановки спокою, нормальних умов для роботи державних, суспільних підприємств, організацій і установ” [41, С. 8].
Хотілося б також зазначити, що громадський порядок тісно пов'язаний з іншою сферою життя суспільства ? громадською безпекою, суть якої визначається як стан захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх погроз, що їх покликані забезпечувати органи держави, й особливо органи внутрішніх справ (міліція). Крім цього, на нашу думку, громадська безпека включає в себе забезпечення особистої безпеки громадян, незалежно від того, де перебувають громадяни (у громадському місці чи у себе вдома).
Взагалі, між громадським порядком і громадською безпекою існує тісний взаємозв'язок. Зміцнення громадського порядку сприяє підвищенню громадської безпеки. Так, забезпечення належного громадського порядку при проведенні масових заходів (спортивних ігор, мітингів, демонстрацій і тощо.) одночасно є і забезпеченням громадської безпеки, оскільки має за мету запобігати настанню небезпеки для життя і здоров'я людей або їх майна.
Разом з тим дотримання правил і вимог громадської безпеки (наприклад, правил дорожнього руху) є важливою умовою підтримки належного громадського порядку. Проте, незважаючи на тісний взаємозв'язок, вони не тотожні і поєднують у собі різні групи суспільних відносин, врегульовані відповідними нормами і правилами.
На нашу думку, не зовсім правомірно пропонувати міліції, щоб вона вимагала дотримання тих соціальних норм, не врегульованих нормами права, що впливають на громадський порядок. Наприклад, у правилах користування громадським транспортом є вимога про те, що молоді люди повинні уступати місця особам похилого віку, інвалідам та особам, які мають при собі малолітніх дітей. Безумовно, органи міліції зобов'язані вимагати дотримання громадського порядку, але тільки в тій його частині, які врегульована нормами права, тобто співробітники міліції повинні вимагати від громадян виконання ними правил користування громадським транспортом, але тільки в тих межах, які зазначені в законі (наприклад, безквитковий проїзд), і не вправі вимагати та накладати стягнення за те, що пасажири не уступають місця у громадському транспорті.
Беззаперечним вважається припущення про те, що громадський порядок формують не лише правові норми, але й інші соціальні норми (норми моралі, правила співжиття тощо.). На наш погляд, було б неправильним вимагати від правозастосовчого органу, яким є міліція, здійснення адміністративного нагляду за дотриманням неправових соціальних норм. Раніше в радянський період деякі учені висловлювали думки, що міліція мусить вимагати від громадян дотримання норм моралі, правил співжиття, але сьогодні відповідно до законодавства міліція повинна вимагати дотримання закону.
Стосовно відношенні правил співжиття, потрібно мати на увазі такий приклад. Якщо у громадянина у квартирі голосно грає музика до 23.00 години, то втручання співробітників міліції і вжиття до нього заходів впливу може бути лише у вигляді усного попередження, що не тягне за собою правових наслідків.
Немаловажне значення має і та обставина, що забезпечення громадського порядку потрібне не тільки для попередження і припинення протиправних дій правопорушників, але й при різних стихійних лихах (землетрусі, повені), а також при виникненні техногенних катастроф (аварії, розливи нафтопродуктів, вибухи на підприємствах з небезпечним виробництвом тощо), епідеміях і епізоотіях.
Особливість характеристики сфери громадського порядку, як об'єкта управління, полягає в тому, що відносини у сфері громадського порядку ? це управлінські відносини, тобто соціальні відносини особливого роду, а тому соціальними (суспільними) відносинами є всі ті, де громадяни взаємодіють один з одним.
Охорона громадського порядку ? результат свідомої і керованої діяльності. Підкреслимо, що це не є діяльністю не пов'язаних між собою індивідів, а насамперед процес функціонування державних органів та їх посадових осіб, що являють собою складові частини єдиної системи правоохоронних органів. У числі суб'єктів охорони громадського порядку, перебувають не лише особи, професійним обов'язком яких є розглянута діяльність, але й різні громадські формування, що займаються цим на добровільних засадах.
Підхід до питання правового регулювання суспільних відносин у сфері охорони громадського порядку обумовлений рядом причин. Суспільні відносини в сфері охорони громадського порядку складні і від їх нормального правового регулювання залежать нормальне життя суспільства, її громадян, діяльність державних і громадських організацій.
Суспільні відносини, що виникають у сфері охорони громадського порядку, у значному обсязі виявляють себе як категорія стабільна й у той же час динамічна. Охорона громадського порядку є одним із соціальних факторів, що помітно впливають на економіку країни, побут людей, на стан правопорядку в суспільстві, на життя суспільства в цілому і кожного громадянина зокрема.
Отже, враховуючи викладене, можна дійти висновку, що адміністративний нагляд, як спосіб забезпечення законності, має місце в діяльності різних підсистем, що функціонують у сфері охорони громадського порядку. Але їх наглядові повноваження поширюються на громадський порядок у його широкому розумінні слова.
Недоцільність розгляду подібного роду повноважень у цій роботі не викликає сумнівів, оскільки це виходить за рамки теми нашого дослідження. Тим більше, що їх аналіз дозволяє з впевненістю стверджувати, що з яких би позицій не трактувалося поняття громадського порядку, природа наглядової діяльності, місце і роль адміністративного нагляду, як способу забезпечення законності, залишаються єдиними.
В умовах будівництва правової держави адміністративний нагляд виявляє себе на рівні з іншими способами забезпечення законності в державному управлінні, в галузі охорони громадського порядку як діяльність спеціальних органів, що входять у систему органів управління.
Для органів адміністративного нагляду характерно наступне:
участь у підготовці і розробці нормативних актів, що регламентують поведінку всіх, хто в індивідуальному порядку, або в процесі виконання службових чи громадських обов'язків вступає у відносини з об'єктом нагляду;
видача обов'язкових розпоряджень;
вирішення всіх питань, що стосуються охоронюваних об'єктів та об'єктів нагляду;
застосування примусових заходів до осіб, які зазіхають на недоторканність об'єкта, охоронюваного наглядовим органом.
Таким чином, для адміністративного нагляду характерні ознаки діяльності, врегульовані законами України та іншими нормативними актами, що служить безумовною підставою вважати нагляд одним зі способів забезпечення законності.
Розглянемо детальніше адміністративний нагляд як функцію державного управління, відзначивши при цьому такі моменти:
адміністративний нагляд здійснюється лише стосовно спеціальних об'єктів і тільки із спеціального кола питань;
адміністративний нагляд є діяльністю лише уповноважених на те органів, наділених відповідною компетенцією.
Отже, хоча адміністративний нагляд і поширюється на різні галузі виробничої і невиробничої сфери, нагляд все ж таки є прерогативою спеціальних, а не всіх, як у випадку контролю, суб'єктів управління, що володіють організаційною відособленістю в системі органів управління. Отже, наглядова діяльність має вужче коло суб'єктів, що вирішують спеціалізовані завдання в системі управління. Наприклад, завдання забезпечення безпеки основного виду робіт у транспортній системі країни (польоти повітряних суден, дорожній рух автотранспортних засобів, плавання морських і річкових суден, рух на залізничному транспорті) є загальними для управління транспортом в Україні.
У свою чергу, нагляд за безпечним рухом транспортних засобів, як джерела підвищеної небезпеки, і є по суті одним із загальних завдань, делегованих системою управління своїй спеціалізованій ланці. І в цьому розумінні завдання адміністративного нагляду являють собою завдання управління, а наглядова діяльність є різновидом управлінської поряд із плановою, контрольною тощо.
Уявляється, що саме такий підхід до визначення функцій, власне кажучи, відображає об'єктивно сформовані зв'язки управлінських категорій на практиці.
Викладене дає підставу для висновку, що функції управління взагалі, а адміністративний нагляд зокрема, реалізуються лише в результаті діяльності конкретних суб'єктів, що можуть розглядатися як організаційна форма зовнішнього вираження змісту управління.
Отже, підведемо деякі підсумки розгляду складових елементів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Відособлений, самостійний характер цієї діяльності можна пояснити наявністю спеціальних завдань у сфері управління, відмінних від іншої управлінської діяльності; об'єктивною потребою нагляду, спрямованого на забезпечення законності в процесі взаємодії системи управління із суб'єктами управління і, нарешті, тим, що в органах управління дістала організаційне обґрунтування спеціальна система суб'єктів нагляду.
На користь того, що наглядова діяльність однорідна за змістом, говорить і той факт, що незалежно від організаційного рівня свого прояву, функція нагляду певною мірою постійна у своїх параметрах, як і основні форми і методи її реалізації.
Про особливу цілеспрямованість нагляду свідчать завдання цієї діяльності, розв'язання яких, в остаточному підсумку забезпечує охорону об'єктів від будь-яких посягань, що виходять за межі, встановлені відповідними нормативними актами.
Неважко помітити, що будь-який вид наглядової діяльності виникає із змісту принципу законності. В його межах, на наш погляд, і закладені об'єктивно обумовлені функції, серед яких виразно проглядається загальний нагляд прокуратури, державний і громадський контроль, адміністративний нагляд.
На підставі викладених у підрозділі положень і пропозицій сформулюємо такі проміжні висновки.
1. Викладене вище дає підставу стверджувати, що адміністративний нагляд є об'єктивно потрібною функцією, обумовленою вимогами законності та ефективності управління, і яка реалізується в процесі діяльності спеціальною системою органів.
2. Основною метою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є забезпечення функціонування і життєдіяльності піднаглядних суб'єктів відповідно до встановленого порядку, у зв'язку з чим потрібне чітке розмежування саме наглядових і юрисдикційних функцій органів внутрішніх справ.
3. Уточнення розуміння адміністративного нагляду може бути здійснене за двома підставами.
По-перше, у зв'язку з характеристикою суб'єктів, стосовно яких ведеться нагляд. Орган нагляду не зв'язаний системою підпорядкованості з жодним із суб'єктів-представників іншої сторони.
Отже, адміністративний нагляд, як функція, реалізується лише стосовно суб'єктів, які організаційно належать різним галузевим системам, а, відповідно, і не підлеглим органу нагляду.
По-друге, надвідомчий характер адміністративно-наглядової діяльності тотожній її змістові, у зв'язку із особливістю піднаглядних об'єктів, які полягають у тому, що останні являють собою складну систему спеціальним чином врегульованих суспільних відносин, які складаються практично в усіх сферах державного управління.
4. Значимість адміністративного нагляду у структурі функцій міліції полягає в тому, що однією з основних її функцій є адміністративна діяльність, яка, в свою чергу, поділяється на основні види:
охорона громадського порядку;
нагляд за дотриманням правил паспортної системи;
здійснення нагляду за дотриманням правил дозвільної системи;
забезпечення безпеки дорожнього руху;
охорона власності за договорами.
У всіх перелічених видах, адміністративний нагляд є дуже важливим засобом здійснення цієї діяльності (особливо при забезпеченні безпеки дорожнього руху, охороні громадського порядку тощо).
1.3. Форми і методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки

Форми і методи адміністративного нагляду були предметом досліджень багатьох вчених-адміністративістів. Розглядати цю проблему можна лише з урахуванням її наукової розробки в масштабах управління в цілому.
Нижче зупинимося лише на деяких проблемах, що являють інтерес в плані цього дисертаційного дослідження.
Передусім зазначимо, що в адміністративно-правовій науці склалося досить вузьке вчення про форми і методи управління, хоча це зовсім не виключає певної спірності в деяких її аспектах. Ставлення вчених-адміністративістів до основних методів управління в основному має більше загальних моментів, ніж різнопланових. [90, С. 138-176]
Основні розходження просліджуються у варіюванні класифікації форм і методів.
1. Відповідно до предмету дослідження, пошук форм і методів звужується до меж конкретної діяльності, а отже стає можливим і раціональний вибірковий підхід до розроблених у юридичній науці концепцій форм і методів.
2. Суб'єкти адміністративного нагляду здійснюють свої повноваження в межах відносин влади-підпорядкування, в яких і виступають як владна сторона. Все це дає підставу вести мову про те, що адміністративно-правовий метод є визначальним у системі методів адміністративного нагляду з метою обрання конкретних форм цієї діяльності.
На наш погляд, у цьому і полягає зміст правильного підходу до розуміння форм і методів адміністративного нагляду як прикладного відображення теоретичних розробок загальних засад управління.
Для методів і форм адміністративного нагляду характерні ті ж ознаки, що й для форм управління взагалі. [130, С. 88] Так само, як і для управління, форми нагляду є зовнішнім вираженням змісту здійснюваної діяльності.
Очевидно, що процес реалізації компетенції органів нагляду в системі державного управління і, зокрема, управління в сфері охорони громадського порядку, полягає в практичному застосуванні тих конкретних форм, що відповідають змістові і цілям адміністративного нагляду.
Як наслідок цього, форми нагляду різні за своїм цільовим призначенням. Особливої уваги заслуговують ті з них, які безпосередньо пов'язані з компетенцією суб'єкта нагляду, виходячи із змісту конкретних його повноважень.
1.3.1. Форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ
Цілком припустимою є класифікація форм наглядової діяльності, за якою вони можуть бути згруповані в одному ряду з компетенцією. У цьому випадку форми можуть бути подані як такі, що забезпечують:
діяльність, пов'язану з регулюванням відповідних суспільних відносин;
наглядову діяльність;
застосування адміністративно-правових санкцій чи юрисдикційної діяльності.
Спроба саме в такий спосіб подати форми адміністративної наглядової діяльності створює певні труднощі їх детальної характеристики. Тут неминучі повторення, оскільки в кожній групі форм матимуть місце, скажімо, правові й неправові, організаційні і пов'язані, наприклад, із здійсненням матеріально-технічних дій тощо.
На наш погляд, класифікація форм наглядової діяльності за основним критерієм ? зв'язком з компетенцією органу адміністративного нагляду - має сенс та досить важливе значення.
Здійснюваний у межах державного управління адміністративний нагляд виступає як вид спеціальної діяльності. Віна помітно відрізняється своїм змістом від всіх інших дій з управління, а отже має потребу в спеціалізації конкретних його форм. Причому особливим чином тут проявляють себе неправові форми. Їх закріплення в механізмі адміністративного нагляду не є продуктом загальних державних правовстановлень, а результатом вибіркового підходу центрального галузевого органу управління (МВС України) до оцінки конкретних форм діяльності, їх раціональності і доцільності.
Форми, обумовлені актами внутрішньогалузевого характеру, не є сталими, раз і назавжди встановленими. Вони можуть видозмінюватися доповнюватися в залежності від стану не лише піднаглядних об'єктів, але й від рівня організованості самої системи нагляду, її науково-технічної озброєності.
Самостійна класифікація форм нагляду розкриває ті з них, які не характерні для інших функцій управління, але реально існують у системі адміністративного нагляду.
Виходячи із сказаного класифікацію форм адміністративної наглядової діяльності можна викласти в такому вигляді:
участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління;
розробка нормативних актів галузевого управління;
видання нормативних актів у порядку нагляду;
видання індивідуальних актів адміністративного нагляду;
проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.
Спробуємо розглянути подану класифікацію детальніше.
Участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління являє собою таку форму діяльності органів адміністративного нагляду, що містить ряд особливостей, які лежать в основі відмінностей наглядової діяльності від будь-якої іншої, здійснюваної в рамках державного управління.
Процес виконавчо-розпорядницької діяльності завжди характерний для правотворчості. Це обумовлюється потребою оперативнішого регулювання динамічних управлінських відносин.
Закони та інші акти органів державної влади, встановлюючи найзагальніші норми і правила поведінки, не можуть забезпечити швидке реагування на швидкоплинні суспільні відносини і охопити всі сторони громадського і державного життя. Крім того, органи управління та інші складові суб'єкти різних видів управлінської діяльності (суб'єкти нагляду) є не лише постійними, але й оперативно діючою частиною державного апарату, на них покладене завдання регулювання відповідних суспільних відносин у формі видання нормативних актів.
Важливою особливістю діяльності органів адміністративного нагляду як суб'єктів спеціальної діяльності, є їх обмежена правотворчість. У сформованій практиці правового регулювання в сферах адміністративного нагляду його суб'єктам приділяється в основному роль підготовчої інстанції. Особливо це помітно в діяльності суб'єктів нагляду в системі міліції, насамперед тому, що ізольовано від органів галузевого управління вони не являють собою систему в загальноприйнятому розумінні, а є лише частиною окремих ланок територіальних підрозділів міліції.
Зазначимо, що в системі міліції піднаглядні об'єкти та їх правові режими відмінні один від одного. Регулювання груп суспільних відносин не лише в сферах нагляду, але й в середині них, носить виразно специфічний характер.
Незважаючи на те, що нагляд у кожній із сфер у системі міліції істотно відмінний, як різні і піднаглядні об'єкти, все ж таки можна говорити і про властиві цій діяльності загальні форми правотворчості.
Для органів адміністративного нагляду характерна лише участь у розробці нормативних актів, які приймаються або органами законодавчої, або виконавчої влади.
Внесок органів нагляду в правове регулювання відповідних суспільних відносин досить помітний. Будучи головними суб'єктами правозастосовчої діяльності в закріплених за ними сферах суспільних відносин, органи адміністративного нагляду акумулюють весь досвід їх правового регулювання. Саме вони виступають найбільш компетентними ланками державного апарату з певного кола питань, зокрема, з проблем правового регулювання окремих соціальних процесів (груп суспільних відносин), що відбуваються в житті суспільства і держави.
Визначення форм правотворчості органів нагляду тісно пов'язане з загальнотеоретичною проблемою процесу правотвотворчості, яким приділяється значна увага в роботах учених-юристів, які займаються цією проблемою.
З метою детальнішого розгляду цього питання вважаємо за потрібне звернутися до точки зору, висловленої в юридичній літературі Ю.А. Тихомировим. Аналізуючи стадії законодавчого процесу, він відзначає відмінність його від процедур підготовки інших правових актів [135, С. 182]. Із шести стадій процесу, названих Ю.А. Тихомировим [135, С. 183], практично кожна має місце в діяльності органів адміністративного нагляду.
Прогнозування і планування нормативних актів загальнодержавного значення по встановленню правових режимів піднаглядних об'єктів, визначенню статусу органів нагляду, відповідальності за конкретні правопорушення не можна уявити собі без участі суб'єктів нагляду. Саме вони вносять пропозиції до інстанцій стосовно зміни діючих або прийняття нових актів. Розробка концепції акту, підготовка його проекту виконуються безпосередньо органами нагляду за їх активною участю. Органи адміністративного нагляду в особі Міністерства внутрішніх справ України є активними учасниками процесів концептуальних розробок, кодификації адміністративного законодавства разом з іншими правоохоронними органами.
Важливо наголосити, що діяльність з удосконалення відповідних правових інститутів є постійною для органів адміністративного нагляду. Саме вони в системі МВС України є ініціативною стороною в основних стадіях правотворчості. Це є достатньою підставою для висновку про наявність в органах нагляду форм діяльності, через які ними реалізується правотворча функція.
Особливе місце в діяльності органів адміністративного нагляду займає також їх участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління, оскільки на практиці вони є не лише ініціаторами прийняття актів, головними їх розробниками, але й забезпечують їх реалізацію.
Всі нормативні акти, які видаються МВС України з питань адміністративного нагляду, розробляються органами нагляду. Це характерно насамперед для органів Державної автомобільної інспекції МВС України, яка виступає як активний суб'єкт правотворчості, наприклад розробка Правил дорожнього руху, які затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року “Про Правила дорожнього руху” [117], а також розробка законів про адміністративну відповідальність за правопорушення в дорожньому русі. І в цьому випадку може йтися про галузеву правотворчість суб'єктів адміністративного нагляду як одну із форм їх діяльності. В цьому вбачається не лише їх участь у “первинному” правовому регулюванні відповідних суспільних відносин, але й у підготовці дублюючих правових актів.
Розробка нормативних актів галузевого управління являє собою особливу форму правотворчості, значною мірою відображаючи специфіку адміністративного нагляду в системі міліції. Ці особливості пов'язані з видовою розмаїтістю наглядових об'єктів, що дозволяє вести мову про сфери нагляду як про відособлені групи суспільних відносин.
Видання нормативних актів в порядку нагляду варто розглядати як основну форму безпосереднього впливу на правовий режим піднаглядних об'єктів.
Зазначимо, що ця форма характерна переважно для державних інспекцій. Однак це не означає, що інші суб'єкти адміністративного нагляду в системі міліції позбавлені права адміністративної правотворчості.
Цей процес у суб'єктів нагляду в сфері охорони громадського порядку, дозвільній і паспортній системах підтверджується багатьма формами, які відображають, власне кажучи, зміст нормотворчості. [29, С. 17-32]
Прикладом можуть виступати рішення органів охорони громадського порядку, що стосуються масових заходів, екстремальних ситуацій і оперативної обстановки (наприклад, наказ МВС України № 513 від 11 серпня 1995 року ”Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях” [99]); рішення органів дозвільної системи стосовно режимів конкретних охоронюваних об'єктів щодо різних організацій, установ, підприємств тощо.
Такий підхід до характеристики цієї форми діяльності міг би викликати заперечення, пов'язані з тим, що нормотворчість у порядку нагляду можна розглядати і як процес правозастосування, здійснюваний суб'єктами адміністративного нагляду. Справді, видання нормативних актів у порядку нагляду, власне кажучи, реалізує загальну норму, що визначає компетенцію суб'єктів нагляду, межі правотворчості і предмети правового регулювання.
З цього приводу зазначимо, що, на нашу думку, незважаючи на те, що акти нагляду “тяжіють” до актів застосування норм права і можуть бути визнані такими, все ж таки варто виходити з потреби їх оцінки як специфічної форми діяльності органів адміністративного нагляду. Це підтверджується такими припущеннями.
1) Кількість подібного роду актів на практиці є досить великою, що дозволяє вести мову про коло осіб, які підпадають під вплив норм.
Це часом призводить до виникнення таких понять, як “населення країни”, “зацікавлені міністерства і відомства”, “громадяни” тощо. Прикладом тут можуть бути акти в сфері охорони громадського порядку, дорожнього руху, паспортної і дозвільної систем.
2) Органи адміністративного нагляду в системі міліції хоча й видають у більшості норми локального організаційно-правового напрямку, все ж таки забезпечують тим самим регулятивну функцію права. Сама собою деталізація загальних правових норм зводить до мінімуму наявність не врегульованих суспільних відносин, включає їх у діючу систему правовідносин. [73, С. 45] Саме таку функцію виконують акти органів нагляду, які містять норми “первинного” регулювання.
3) Видання індивідуальних актів адміністративного нагляду забезпечує реалізацію особливих груп повноважень суб'єктів нагляду. За допомогою індивідуальних актів в кінцевому результаті досягаються мета нагляду та управління.
Але тут неприпустиме змішання понять мети нагляду і примусу. Перша пов'язана з призначенням цієї діяльності в державному управлінні і, як правило, проголошуються правом. Подібні думки поширюються в юридичній літературі на управлінські рішення. [30, С. 30]
Уявляється можливим вбачати аналогію з наглядом, оскільки прийняті в його процесі рішення є управлінськими також за формою. На користь цього припущення свідчить те, що індивідуальні акти, як форма правозастосовчих відносин, покликані обслуговувати інші відносини і не є самоціллю. [38, С. 106]
Функціональне призначення індивідуальних актів органів нагляду в системі міліції та в правотворчості органів нагляду полягає в тому, що ця форма діяльності названих суб'єктів найактивніше впливає на керовану систему суспільних відносин у системі міліції через конкретні сфери адміністративного нагляду.
Проведення безпосередніх організаційних та організаційно-політичних заходів здійснюється не ізольовано від правових форм. Усі форми наглядової діяльності поєднуються із завданнями та цілями нагляду в державному управлінні. Крім того, в сферах адміністративного нагляду в системі міліції проведення розглянутих заходів завершується, як правило, виданням актів. Прикладом можуть бути акти за результатами інспектування, різного роду обстежень піднаглядних об'єктів тощо. І все ж таки багато заходів у сфері нагляду здійснюється без видання актів, а проводяться в життя в порядку повсякденної управлінської діяльності органів нагляду.
В межах організаційних заходів практично реалізуються функції нагляду в системі міліції, пов'язані із здійсненням їх координаційних повноважень (наприклад, в організації взаємодії з громадськими формуваннями), обов'язків по наданню методичної допомоги, узагальненню і поширенню передового досвіду, підготовці спеціальної інформації у відповідні інстанції. Використання цієї форми органами нагляду сприяє впровадженню в практику сучасних досягнень науки і техніки.
В свою чергу, здійснення організаційно-політичних заходів, головним чином, характеризує систему адміністративного нагляду в підрозділах міліції не лише як правоохоронну ланку державного апарату, яка володіє набором повноважень притягнення до відповідальності, але, насамперед, як систему діючої пропаганди законодавства серед населення.
На практиці широко застосовується і така форма, як вивчення громадської думки. У результаті її реалізації міліція розробляє і приймає управлінські рішення з удосконалення функціонування системи адміністративного нагляду в усіх його формах.
Таким чином, на підставі викладеного можна констатувати, що разом з організаційними заходами, які здійснюються в процесі внутрішнього управління, зовнішня реалізація розглянутих форм, а точніше - відповідних груп повноважень, забезпечує всі напрямки адміністративного нагляду в міліції.
1.3.2. Методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ
Розглядаючи методи адміністративного нагляду, наголосимо, що в юридичній літературі стосовно визначень методів управління існують деякі розходження.
Розбіжність суджень дозволяє стверджувати лише про ступінь абстракції при виробленні понятійних категорій. Деякі автори, наприклад, характеризуючи методи управління, виходять з численних управлінських зв'язків, які виникають між суб'єктами та об'єктами управління [134, С. 121], інші ? із взаємозв'язку учасників управління сил та засобів, які використовуються для впливу на об'єкти [71, С. 28]. Як одні, так і інші автори використовують єдиний інструментарій ? відносини в сфері управління (управлінські зв'язки), знаряддя і засоби (політика їх застосування), якими наділений суб'єкт управління. [33, С. 177]
Ступінь узагальнення цих суджень охоплює управління як складну соціальну систему, і лише в загальному вигляді характеризує його методи, не конкретизуючи їх на рівні окремих функцій (різновидів управлінської діяльності).
Зв'язок методів і функцій управління очевидна. З цього приводу логічно виникає питання про співвідношення методу і функції ? найважливіших елементів механізму управління.
Відповісти на це питання, значить визначити шлях розуміння методу стосовно наглядової діяльності взагалі, і адміністративного нагляду міліції, зокрема. Функції управління закріплюються правом на рівні функцій органу, наприклад, положеннями про конкретні органи управління (функціональні і галузеві). У них за напрямками діяльності органів проглядаються всі його функції. Їх набір дозволяє судити про місце органу в системі державного апарату, про зміст здійснюваної діяльності.
Проте, одних функцій недостатньо для вирішення органом управлінських завдань. З цією метою повинні бути приведені в дію всі елементи механізму управління, насамперед найбільша юридична його частина ? повноваження органу.
Безсумнівна також наявність зв'язку між функціями управління і його методами. І все ж таки методи управління не є головним показником змісту тієї чи іншої діяльності по управлінню.
Розходження полягає не лише в тому, що метод виступає перед нами як засіб-спосіб здійснення функції, що свідчить про його “вторинність”. Для реалізації практично будь-якої управлінської функції потрібний певний набір методів. При цьому методи повторюються для різних функцій, змінюється лише їх ієрархія: для однієї функції основними методами будуть, наприклад, морально-політичні, для іншої - адміністративно-директивні. Однак при цьому зберігається їх зміст.
Таким чином, варто вбачати незмінність методів. Ці методи виступають як уніфіковані елементи механізму управління з тими модифікаціями в кожному окремому випадку, що диктуються специфікою самої функції. Таким уявляється співвідношення методів управління і його функцій. [34, С. 124]
Адміністративний нагляд у сфері управління практично реалізується його суб'єктами за допомогою певного набору методів.
Тут треба застосовувати вибірковий підхід, і це диктується особливостями завдань-функцій кожної з підсистем управління. В цілому для державного управління характерне використання широкого спектра методів. Очевидно, що чим багатшим є набір методів, тим ефективнішим буде управлінський вплив на відповідні об'єкти, їхню систему. Система функцій управління забезпечена відповідними методами, об'єктивно здатна досягти бажаних результатів.
Подібні пропозиції можуть бути адресовані діяльності, здійснюваної в рамках однієї функції ? головної, визначальної мети і призначення конкретного органу (або їх групи) в системі управління. Навіть у тому випадку, якщо спеціалізація органу ставить його в ранг функціональної ланки, як це відбувається з органами адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі і управління в галузі внутрішніх справ зокрема, обрання методів, визначення найважливіших із них для розв'язання конкретних завдань є важливою умовою раціональності обраного шляху досягнення певної мети.
Реальною стає обставина, відповідно до якої в процесі адміністративного нагляду реально використовується раціональна сукупність його методів. Очевидно, що для досягнення мети діяльності (адміністративного нагляду в даному випадку) одного методу, хоча й головного, наприклад, адміністративно-директивного, недостатньо. Визначається це тим, що сама оцінка методів управління, як способів забезпечення найкращих управлінських результатів при економії сил і засобів, вже припускає їх набір, а отже і деяку множинність напрямків впливу на об'єкт та систему об'єктів.
В цьому випадку треба вести мову не про механічний, а про творчий перенос методів управління в сферу адміністративного нагляду, що допускає деякі переоцінки загальних методів управління з позицій їх раціональності стосовно особливостей розв'язуваних органом завдань.
Важливо наголосити, що хоча у виборі методів проявляє себе суб'єктивний фактор, а також є можливість пошуку раціональних для кожного випадку способів впливу на управлінський об'єкт, все ж таки одним із основних факторів, що визначають ці можливості суб'єкта, є зміст завдань органу.
Проте якими б методами не користувалися суб'єкти адміністративного нагляду, вони так чи інакше черпають їх з “арсеналів” управлінських методів, що свідчить про їх ідентичність.
У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційних і адміністративних способів управління.
Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою відносно самих органів адміністративного нагляду як управлінської системи.
Функція нагляду, реалізована поза цією системою, лише опосередковано впливає на економіку піднаглядних об'єктів. Тому економічний метод може бути розцінений як допоміжний і нетиповий для органів адміністративного нагляду. Очевидно, що заборона, наприклад, органами ДАІ експлуатації автотранспорту (через непридатний технічний стан) певного транспортного підприємства (чи будь-якого іншого об'єкту), діяльність якого багато в чому залежить від нормальної роботи транспорту, впливає на стан його економіки. Такий ефект є результатом застосування адміністративно-директивного методу, але не економічної санкції.
Для того, щоб найглибше усвідомити співвідношення адміністративних і економічних методів, потрібно мати на увазі таке. Адміністративні методи кваліфікуються як способи чи засоби позаекономічного чи прямого управляючого впливу з боку суб'єктів адміністративного нагляду на відповідні піднаглядні об'єкти. Позаекономічний характер цих методів означає, що суб'єкт адміністративного нагляду діє на вольову поведінку піднаглядного об'єкта (громадянина чи підприємства.).
Економічний метод характеризуються як спосіб або засіб економічного впливу суб'єктів адміністративного нагляду на відповідний піднаглядний об'єкт. Головне при цьому полягає в тому, що суб'єкт адміністративного нагляду вимагає належної поведінки піднаглядного об'єкта шляхом впливу на його матеріальні інтереси, тобто опосередковано, на відміну від способів прямого владного впливу.
Протиставляти ці методи неприпустимо, оскільки вони діють у взаємозв'язку, у них єдина мета ? вимагати належної поведінки піднаглядного об'єкта. Крім того вони застосовуються щодо тих самих піднаглядних об'єктів, тими ж самими суб'єктами адміністративного нагляду тощо.
Отже, при виділенні адміністративних і економічних методів розуміються ті ж самі якості, властиві управлінському впливу, але виражені по-різному (наприклад, у результаті позбавлення ліцензії піднаглядного об'єкта для нього настають негативні матеріальні наслідки. Тут економічний метод виступає опосередковано в результаті застосування адміністративного методу).
Випереджаючи розгляд конкретних методів наглядової діяльності міліції в сфері охорони громадського порядку, уявляється важливим зупинитися на таких положеннях.
Розвиток функції адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі, і управління в сфері охорони громадського порядку, зокрема, здійснюється шляхом комплексного забезпечення цієї діяльності.
Проявляється остання в тому, що суб'єкти нагляду виступають не лише як органи, що здійснюють нагляд за станом об'єкта і застосовують у потрібних випадках заходи примусового характеру, спрямовані на підтримку відповідного правового режиму об'єкта, але й здійснюють значну організаційну роботу.
Така сторона функціонування органів адміністративного нагляду в системі міліції відображає загальну спрямованість правоохоронної діяльності, в характеристиці якої значне місце посідає профілактична робота. Риси цього напряму повною мірою характерні для діяльності міліції. Для неї, як і для підсистеми органів адміністративного нагляду, профілактика правопорушень, її організаційне забезпечення є одним із головних завдань у забезпеченні встановленого правопорядку в країні.
Сказане дозволяє зосередити увагу в цьому дослідженні на тих методах нагляду, які походять з основних методів адміністративного права, тобто з переконання і примусу як основних методів (способів впливу на зовнішнє середовище), де й реалізується функція адміністративного нагляду.
У теорії адміністративного права переконання визначається як система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними та громадськими організаціями з використанням заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння потреби чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, С. 150]
З точки зору правоохоронної діяльності, переконання полягає у впливі на свідомість і волю людей з метою добровільного дотримання ними норм права, що регулюють суспільні відносини в сфері діяльності правоохоронних органів, взагалі, і органів внутрішніх справ, зокрема.
У свою чергу адміністративний примус ? це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень. [70, С. 194]
Примус виражається в тому, що такий вплив припускає однобічне юридично обов'язкове розпорядження, виконання якого гарантується, а при потребі забезпечується примусовою силою держави.
Варто мати на увазі, що на першому плані виступає переконання, а потім примус. На базі співвідношення методів переконання і примусу можна виділити інші спеціальні методи адміністративного нагляду:
морально-політичні;
організаційні;
адміністративні та економічні.
Морально-політичні методи являють собою найширший набір способів агітаційно-масового впливу, об'єктами якого є населення країни, посадові особи всіх ланок управління. Спеціальними ж об'єктами ідеологічного, виховного впливу з окремих напрямків наглядової діяльності виступають реальні й потенційні учасники конкретних суспільних відносин.
Певною мірою саме ці методи зближаються з функцією адміністративного нагляду. Наприклад, пропаганда, як спосіб діяльності відповідних ланок у системі органів адміністративного нагляду, стає їх основною функцією. У процесі її практичної реалізації вступають у дію спеціальні методи пропагандистської діяльності, що підтверджує складну природу категорії методів, їх нерозривний зв'язок з функціями управління.
Важливо підкреслити, що в діяльності суб'єктів нагляду, які функціонують у системі міліції, правова пропаганда займає особливе місце. Мабуть, її треба оцінювати як одну з головних форм профілактики правопорушень, оскільки в якій би формі не проводилися заходи попереджувального характеру, вони завжди своїм змістом мають агітаційно-пропагандистську спрямованість. Тут, як ніде більше, дістають відображення методи переконання, спрямовані на виховання в людей поваги до права взагалі, і до норм, що регулюють конкретні суспільні відносини, зокрема.
Розглядаючи пропаганду із названих позицій, скажемо, що її прикладні дослідження в системі МВС України свідчать про істотні розходження в розумінні цієї діяльності. Деякі автори, наприклад, відкидають наявність інших класифікацій методів переконання у пропагандистській роботі в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, крім тих, у яких критерієм розмежування беруться засоби реалізації методу. [145, С. 52]
Методи переконання, реалізовані в пропагандистській діяльності суб'єктів адміністративного нагляду по його основних напрямках (паспортна система, дозвільна система, громадський порядок, дорожній рух), потрібно розглядати як один з найважливіших засобів впливу на правосвідомість громадян України. Цей метод використовується практично на всіх етапах нагляду, оскільки навіть у випадку притягнення винуватого правопорушника до адміністративної відповідальності суб'єкт нагляду не обмежує свої дії процесуальними рамками, а досягає їх шляхом роз'яснення і переконання з метою усвідомлення винною особою неправомірності своєї поведінки.
Доречно підкреслити також тісний зв'язок методів адміністративного нагляду і методів галузевого управління, причому перші опосередковано впливають на реалізацію інших.
Взаємовплив методів очевидний. Спільними зусиллями органів нагляду та адміністрації підприємств досягаються бажані результати запрограмованого стану відповідних об'єктів нагляду. Тому застосування методів морального і матеріального заохочення варто розглядати і як наслідок, результат методу переконання, який лежить в основі діяльності органів адміністративного нагляду.
Реалізація вказано зв'язку реальна лише стосовно методів наглядової діяльності міліції, реалізованих, головним чином, у сферах охорони громадського порядку, дорожнього руху, тобто там, де управлінський вплив адресований трудовим колективам, об'єднанням громадян за виробничою або іншою соціальною ознакою (підприємства, мешканці будинків тощо).
Характеризуючи метод переконання у діяльності органів адміністративного нагляду в системі міліції, зазначимо, що ці методи в поєднанні з опосередкованим економічним і організаційним впливом складають таку групу способів впливу на піднаглядний об'єкт, що і є основним засобом реалізації пропагандистських і організаційних функцій суб'єктів нагляду. Така практика діяльності всіх систем нагляду в державному управлінні, компетенція яких далеко не вичерпується лише наглядовими повноваженнями.
Методи діяльності суб'єктів нагляду, що дістають відображення в організаційному впливі на охоронювані суспільні відносини, складають особливу групу. Цей вплив за своїм характером не є завжди владним стосовно адресата. Значною мірою він реалізується в рекомендаціях органів нагляду, у процесі методичної допомоги при налагодженні взаємодії з органами галузевого управління.
Практично організаційні методи застосовуються в діяльності всіх органів адміністративного нагляду, що входять у систему міліції. Їх організуюча роль помітно виявляється, наприклад, щодо громадських формувань з охорони громадського порядку. Так, відповідно до ст. 15 Закону України від 22 червня 2000 року “Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону” [52], місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування спільно з органами внутрішніх справ, підрозділами Прикордонних військ України організовують діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону шляхом залучення їх членів и т.д.................


Перейти к полному тексту работы



Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.