На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


Диплом Конституционно-правовые механизмы обеспечения качества законодательства субъектов Российской Федерации.

Информация:

Тип работы: Диплом. Добавлен: 15.12.2013. Сдан: 19.11.2012. Страниц: 303. Уникальность по antiplagiat.ru: < 30%

Описание (план):



Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы формирования законодательства субъекта Российской Федерации.
1.1.Конституционно-правовое закрепление верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства Российской Федерации.
1.2.Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества.
1.3.Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации.
Глава 2. Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
2.1. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
2.2. Система органов государственной власти, призванных разрешать противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
2.3. Конституционно-правовые средства обеспечения единства правовой системы Российской Федерации.
Глава 3. Правовые акты субъектов Российской Федерации как основа законодательной базы Российской Федерации.
3.1. Понятие законодательства субъекта Российской Федерации. Сущность законотворческих полномочий субъектов Российской Федерации.
3.2. Общая характеристика современного состояния системы законодательства субъектов Российской Федерации, пути ее совершенствования.
3.3. Конституционно-правовые механизмы обеспечения качества законодательства субъектов Российской Федерации.
Заключение.
Список использованной литературы.


Введение.

В системе нормативных правовых актов и в целом в правовой системе России продолжает все более отчетливо формироваться крупный массив юридических норм и актов, закрепляющих и регулирующих разнообразные общественные связи в рамках конкретных территорий субъектов Российской Федерации. Анализ состояния и тенденций развития этого правового образования, определение путей его совершенствования становятся одной из важных задач отечественной юридической науки.
Надо отметить негармоничность, противоречивость, дефектность совокупности норм права и правовых актов на одном и разных уровнях федеративной системы (федеральном, региональном, муниципальном). Это является одной из причин возникновения многочисленных юридических конфликтов между субъектами правовых отношений и, прежде всего, между Российской Федерацией и ее субъектами. Несмотря на положительные сдвиги в данной области до настоящего времени современное российское законодательство не упорядочено, нет внутренней согласованности и единства его системы.
Многие правотворческие органы субъектов Федерации не представляют, какую систему норм права и систему нормативных правовых актов они создают, из каких элементов эта система должна состоять, каким должен быть набор законов в каждой отдельной отрасли законодательства. Нет у законодателя и ответа на вопрос, нуждается ли субъект Российской Федерации в такой системе норм права и системе нормативных правовых актов.
Актуальность темы дипломной работы обусловлена остротой исследуемых в ней проблем, поскольку в настоящее время действующие нормы права и нормативные правовые акты субъектов Федерации реально представляют собой не столько гармоничный уровень федеративной системы, сколько беспорядочную совокупность таких норм и актов, не имеющих строгих структурно-логических и функциональных связей, как между собой, так и с федеральной и муниципальной совокупностью действующих норм права и нормативных правовых актов. Между тем соответствующие уровни (федеральный, региональный, муниципальный) системы права и системы нормативных актов должны быть логичными, последовательными внутри себя и между собой для достижения целей эффективного правового регулирования.
Совокупность норм субъекта Федерации имеет общие с системой права России черты, которые выражаются в том, что они обладают одной и той же научно-формализованной абстракцией, имеют одну и ту же структуру норм, единые правовые принципы (общеправовые, межотраслевые, отраслевые), одни и те же основания интеграции и дифференциации норм права - предмет и метод правового регулирования, одну и ту же внешнюю форму выражения норм.
Вместе с тем совокупность норм субъекта Федерации имеет и особенности. Нормы права данного уровня действуют только на территории субъекта Федерации, в их содержании отражаются региональные особенности - экономические, географические, демографические, экологические и т. д. Эти нормы определяются предметами совместного и исключительного ведения Федерации и ее субъектов, особенностями предмета и метода правового регулирования.
К сожалению, на сегодняшний день нет должного научного объяснения всех процессов формирования законодательства в субъектах Федерации, каждый регион "варится в своем соку" и старается поменьше информировать федеральный центр и своих соседей о состоянии собственного законодательства. Это объясняется, как желанием субъектов Федерации скрыть свои недоработки от "посторонних глаз", так и боязнью того, что центр, узнав о фактах противоречия регионального законодательства федеральному, постарается принять меры по отмене коллизионных актов регионального уровня. В результате этого федеральные органы государственной власти недостаточно информированы о состоянии законодательства субъектов Российской Федерации.
С другой стороны, у центра нет единого концептуального подхода к вопросам о том, каким должно быть законодательство субъектов Федерации, как оно должно стыковаться с федеральным законодательством, какие меры можно применить к субъектам Федерации для обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному.
Рассмотрение указанных научно-теоретических и практических аспектов регионального законодательства вызвано новизной темы, ее недостаточной разработанностью, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Предлагаемые принципы формирования регионального законодательства, его признаки, критерии для сопоставления и оценки законодательства регионов действительно нуждаются в научном и практическом осмыслении. Данные вопросы носят актуальный характер и могут быть вынесены на общероссийскую дискуссию в целях выработки концепции формирования законодательства субъектов Федерации в рамках правовой реформы в России.
Объектом исследования данной дипломной работы является действующее законодательство Российской Федерации.
Предмет исследования - система законодательства субъектов Российской Федерации.
Целью исследования является раскрытие сущности системы законодательства субъектов Федерации, рассмотрении ее признаков и структуры, а также выявление проблем по формированию системы законодательства субъектов Федерации и определении основных направлений по ее совершенствованию. Достижение вышеуказанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
- изучить конституционно-правовое закрепление верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства Российской Федерации;
- рассмотреть предметы ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества;
- раскрыть факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации;
- проанализировать обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
- изучить правовые акты субъектов Российской Федерации как основы законодательной базы Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют сравнительно-правовой, проблемно-поисковый, системно-структурный и другие методы анализа, принятые в российской правовой науке.
Теоретическую основу исследования составляют труды известных отечественных ученых, прямо или косвенно относящиеся к изучаемой проблеме и создающие необходимые методологические предпосылки для дальнейшего ее исследования. Это работы: А.Б. Венгерова, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.К. Бабаева, В.М. Корельского и В.Д. Перевалова и других.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, Законы субъектов Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты, относящиеся к проблеме исследования.
Структура дипломной работы состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованной литературы.


Глава 1. Теоретико-правовые основы формирования законодательства субъекта Российской Федерации.

1.1.Конституционно-правовое закрепление верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства Российской Федерации.

Понимание Конституции Российской Федерации как Основного Закона Российской Федерации, как нормативного правового акта, занимающего верховное положение в правовой системе государства, одно из фундаментальных положений государственного (конституционного) права.
Если в конституционном праве и правоведении этот подход общепризнан и следование ему обязательно, то на практике реализация принципа верховенства федеральной Конституции в правовой системе страны сталкивается с различными препятствиями, а само утверждение такого верховенства, его поддержание является одной из актуальных задач государственной власти.
Обращаясь к государственно-правовым механизмам разграничения полномочий и гарантиям обеспечения единства правового регулирования на всей территории Российской Федерации, следует выделить два базовых конституционных положения:
1.О высшей юридической силе и прямом действии Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации).
2.О верховенстве на всей территории страны федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации (части 1, 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Верховенство Конституции Российской Федерации в правовой и государственной системе страны закреплено в самом документе следующим образом:
часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации»;
часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».
Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации должно обеспечиваться всей системой государственной власти. Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства в рамках механизма: Российская Федерация - ее субъекты.
Утверждение верховенства федеральной Конституции в правовой системе страны обусловлено объективными факторами, которые определяются юридической природой данного нормативного акта, его социальной основой и содержанием. Федеративный характер государственности предполагает обязательность исполнения норм федерального права (то есть одобренного большинством населения федерации либо представителями большинства субъектов федерации) и всех принятых решений федеральных органов государственной власти, принятых в пределах своей компетенции, всеми без исключения субъектами федерации независимо от их «согласия». В этом - принципиальное отличие федерации от конфедерации, каждый участник которой свободен в выборе, а реализации подлежат лишь принятые единогласно решения. Теоретико-правовым основанием для размышлений об обеспечении единства правовой системы Российской Федерации является раскрытие принципа верховенства федеральной Конституции в правовой системе страны. Конституция как акт суверенной учредительной власти обладает надзаконным характером. То обстоятельство, что в самом названии Конституции Российской Федерации отсутствует раскрытие содержания данного нормативного акта как «Основного Закона Российской Федерации», ни в коей мере не меняет правового статуса данного документа и не колеблет ее высшей юридической силы.
Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов. Это - ключевой момент не только для понимания государственного устройства России или любого иного государства, но и для анализа правовой системы. Он предполагает, что Основной закон и все другие федеральные законы должны на всей территории федерации соблюдаться, исполняться и применяться. Им должны соответствовать все нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Аналогичное положение было закреплено еще в Своде законов Российской Империи: «Законы в Империи действуют или единообразно в общей их силе или с местными в некоторых их частях изменениями. Пространство сих изменений, место, где они допускаются и связь их с законами общими, определяются в особенных законах, учреждениях и уставах».
Юридическая природа Конституции состоит в том, что в ее основе лежит учредительная воля народа Российской Федерации - носителя суверенитета и единственного источника государственной власти. По своей социальной основе Конституцию (вне зависимости от возможных политических оценок ее разработки и принятия, понимания сложностей политических процессов, предшествовавших ее разработке и принятию) надлежит определять как акт, сочетающий идеи народного представительства и народного волеизъявления.
Конституция Российской Федерации 1993 года характеризует политический компромисс федеральной власти с регионами на том этапе развития (становления) современной формы Российского государства. Конституция вместе с содержанием Федеративного договора переняла и некоторые ключевые противоречия этого документа:
1. Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит института федерального вмешательства, что отличает ее от конституций большинства федеративных государств. Это предопределило политические и юридические проблемы при осуществлении федеральными силами операции по восстановлении конституционной законности на территории Чеченской республики, при разрешении противоречий в ряде других субъектов Российской Федерации, которые игнорировали общегосударственные интересы, и действия властей которых противоречили осуществлению общегосударственных задач.
2. Конституция Российской Федерации восприняла институт совместного ведения, который характеризуется не только теоретико- правовой и административно-правовой неопределенностью, но и вызывает трудности при своей реализации в практической деятельности. Именно стремление разрешить эту теоретическую и практическую проблему вызвало к жизни практику заключения соглашений (договоров) о распределении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Но и этот институт не разрешил проблемы, поскольку заключение договоров не ответило на основные вопросы:
3. Конституция Российской Федерации не разрешила проблему сложносоставных субъектов федерации. Семь субъектов Российской Федерации содержат в своем составе девять других субъектов Российской Федерации, с конституционной точки зрения равноправных между собой. Подобная ситуация влечет ряд значительных правовых политических последствий, которые могут быть расценены как отход от конституционных принципов федерализма, таких как равноправие субъектов Федерации, равноправие прав граждан вне зависимости от того, на территории какого из субъектов федерации гражданин проживает.
4. Конституция Российской Федерации, предусматривая сохранение единой общегосударственной федеральной системы судов, прокуратуры, правоохранительных («силовых») органов, закрепляет систему двойного подчинения указанных структур.
В качестве исходных для последующих размышлений о взаимодействии правовых систем Российской Федерации и субъектов Российской Федерации надлежит определить два важнейших принципа построения Российского федеративного государства. Это: исторический характер формирования Российской Федерации и конституционная основа распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Исторический характер формирования Российской государственности означает включение в ней добровольно или насильно, на основе договоров или других актов, на разных этапах ее становления различных территорий и народов. Эти народы и территории составляют ныне единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство. Конституционная основа формирования Российской Федерации предполагает ее законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Она исторически сформирована и законодательно провозглашена. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными.
Соотношение сил, сложившееся в Российской Федерации на конец 1993 г., было закреплено в Конституции 1993 г., ставшей этапом, который к концу XX века привел к унификации структуры Российской Федерации, к осознанию потребности в приведении республиканских конституций и уставов других субъектов Российской Федерации в соответствие с Основным законом страны, к процессу «десуверенизации» республик в составе России, укреплению позиций центральной федеральной власти, возвращению в единое конституционное пространство субъектов Федерации, преуспевших ранее в своем центробежном стремлении.
Любое конституционное закрепление подходов к федеративному устройству России реализуется в реальной государственно-правовой деятельности: в ходе правотворческих функций федеральных органов и органов власти субъектов федерации, при осуществлении правоприменительной деятельности.
Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, - российское общество выбрало второй. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть, скорее всего, заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России. Главные из этих принципов: 1) государственная целостность; 2) единство системы государственной власти; 3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; 4) равноправие и самоопределение народов (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации).
Утверждению верховенства федеральной Конституции способствует политическая стабилизация, усиление институтов федеральной государственной власти.
Рассмотрим вопросы теоретико-правового обоснования и практической реализации верховенства Конституции РФ в соотношении с другими видами нормативных правовых актов, выступающих источниками российского права.
Верховенство Конституции Российской Федерации в соотношении с федеральными конституционными законами, безусловно, в той же мере, в какой безусловно верховенство федеральной Конституции для всех других правовых актов, составляющих правовую систему Российской Федерации.
Деление законов на конституционные и обычные известно конституционной практике многих государств. Для нашей страны до принятия действующей Конституции были известно двухзвенное подразделение законов: конституционные, то есть нормы, содержавшиеся в Конституциях СССР, РСФСР, автономных республик, и обычные законы. В современной российской правовой практике конституционными признаются законы, принятие которых специально предусмотрено статьями Конституции.
Федеральные конституционные законы принимаются в развитие установленного перечня норм Конституции, что обеспечивает большую стабильность самой Конституции, предохраняет Основной закон от мелких, несущественных изменений, нарушающих принцип верховенства Конституции, которая не может и не должна поспешно приспосабливаться к динамично меняющимся общественным отношениям.
Возможные негативные последствия выводятся из существования опасности, что законодательный орган, переступив рамки своих полномочий и расширительно толкуя нормы Конституции, устанавливающие перечень и задающие направленность содержания конституционных законов, которые должны быть приняты Федеральным Собранием, будет принимать конституционные законы, вносящие в Конституцию такие изменения, которые, по существу, приведут к созданию некой параллельной конституционной системы. Это может нарушить принцип верховенства Конституции Российской Федерации со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями для конституционного строя и установленной Конституцией государственно- правовой системы.
Юридическая сила, обязательность всех нормативных актов одинакова. Верховенство Конституции и упомянутых в ней федеральных конституционных законов заключается не в большей обязательности, а в том общеизвестном положении, что все иные нормативные акты должны соответствовать Конституции. Существует подобная иерархия и в соотношении федеральных конституционных законов и федеральных законов: часть 3 статьи 76 Конституции РФ предусматривает, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Под высшей юридической силой нельзя понимать большую обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил. Суть дела в другом: высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить. Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами. Также нельзя признать верным и утверждение, что Конституция и конституционные законы рассматриваются как правовые акты одного уровня. Часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации позволяет утверждать, что федеральные конституционные законы принимаются по предметам исключительного ведения Российской Федерации и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Критерием разграничения федеральных конституционных законов и федеральных законов являются:
во-первых, соотношение норм федеральных конституционных законов и федеральных законов и конкретный перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы;
во-вторых, особый, усложненный порядок их принятия, отличный от порядка принятия обыкновенных федеральных законов;
в-третьих, в отличие от обычных законов, на которые в соответствии с часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации может быть наложено вето, на федеральный конституционный закон это право не распространяется. Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации при обнаружении несоответствия этого акта Конституции может обратиться к Федеральному Собранию с предложением вновь вернуться к его рассмотрению, однако предложение Президента Российской Федерации в данном случае императивной силы не имеет.
В одном случае Конституция Российской Федерации предусматривает возможность изменения нормы Конституции федеральным конституционным законом - изменение состава Российской Федерации в связи с образованием нового субъекта Российской Федерации, что, по существу, не затрагивает в какой-либо мере основы конституционного строя и принципы государственного устройства страны. Федеральный конституционный закон принимается в развитие ряда норм Конституции Российской Федерации в полном соответствии с ее положениями. Поэтому нет никаких оснований полагать, что конституционный закон является правовым актом одного уровня с Конституцией Российской Федерацией.
Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Конституция Российской Федерации в статье 125 предоставляет Конституционному Суду Российской Федерации право разрешать дела о конституционности нормативных правовых актов федеральных органов власти. Однако, в перечень таких актов, не попали федеральные нормативные акты ниже уровня постановлений Правительства (нормативные акты федеральных министерств и ведомств). Поскольку на практике возникает немало вопросов относительно соответствия Конституции федеральных нормативных актов, а обращаться в Конституционный Суд в каждом случае правоприменения сложно, порядок разрешения коллизий вновь оказался как бы в тупике. К тому же возникла трудность при реализации Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», пункт 3 статьи 5 которого гласит, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации ...принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу».
Волна коллизионности, создавшая огромные проблемы, в первую очередь для практического правосудия, побудила Пленум Верховного Суда Российской Федерации принять в октябре 1995 года специальное постановление, которое, в отсутствие регулирования вопроса на федеральном уровне, дало рекомендации судам общей компетенции, предусматривающие варианты их действий в случае противоречий нормативных правовых актов. Причем в постановлении шла речь не о возможности признания нормативных актов неконституционными, а лишь о том, нормы каких актов в силу их иерархии подлежат применению при рассмотрении конкретных дел.
В механизме соотношения Конституции Российской Федерации как нормативного акта высшей юридической силы, с другими нормативными правовыми актами в Российской Федерации особое место занимают указы Президента Российской Федерации. Указы Президента Российской Федерации по своей юридической природе являются административными актами, изданными высшим административным органом Федерации, а не законодательной властью. Указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации). Это требование Конституции Российской Федерации определяет подзаконный характер актов Президента Российской Федерации.
Действует верховенство Конституции Российской Федерации в ее соотношении с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Договорное регулирование полномочий субъектов Российской Федерации получило достаточно широкое распространение. Кроме Федеративного договора 1992 года, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти (договоры о компетенции) заключены со всеми субъектами Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации ясно определила свое преимущество перед положениями договоров в Разделе II «Заключительные и переходные положения». «1 ... В случае несоответствия положениям Конституции ... договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ... действуют положения Конституции Российской Федерации». Несмотря на конституционное закрепление высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, несоответствие ей договоров является частым явлением.
Субъект федерации не имеет права устраниться из федерального политико-правового пространства. Между тем, надконституционный договор, перераспределяющий конституционные ведения и полномочия в пользу отдельного субъекта Федерации, является оформлением именно такого освобождения. Правовой режим договоров о компетенции (в том числе требования к их содержанию, форме, порядку заключения и вступления в силу) определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Указанный закон предусматривает два вида договоров о компетенции:
1) договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий;
2) соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.
В соответствии со статьей 14 закона договор о разграничении предметов ведения и полномочий может бьггь заключен:
а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения;
б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.
Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Соглашение о передаче осуществления части полномочий может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора о разграничении предметов ведения и полномочий.
Рассматриваемый федеральный закон закрепляет ряд важнейших положений государственного строительства:
- Федеральные законы, конституции республик и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут изменять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения; - положения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- не могут быть приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если они ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов Федерации, нарушению установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод личности, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.
Закон закрепил предназначение договоров - конкретизация конституционно определенных предметов ведения и полномочий. Реализация закона позволяет структурировать сами формы договорного процесса, избавиться от неоправданного многообразия форм договорного регулирования. До принятия и вступления в силу рассматриваемого федерального закона основными нормативными актами, регулирующими процесс заключения соглашений о разграничении полномочий, были Указ Президента Российской Федерации № 1499 от 20 июля 1994 года «Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указ Президента РФ № 370 от 12 марта 1996 года «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Указ Президента РФ № 1593 от 12 марта 1996 года предъявлял следующие требования к проекту договора:
договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъектов Российской Федерации;
в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации;
не подлежат передаче полномочия федеральных органов государственной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
По поводу возможных отступлений в договорах от конституционных положений следует отметить, что они, по- видимому, будут встречаться время от времени, поскольку от приоритета политики по отношению к праву не застрахована ни одна государственная система. Однако сложность преодоления таких тенденций в определенные исторические периоды вряд ли может расцениваться как оправдание несоответствий договоров Конституции.
Обеспечение конституционности в данной сфере означает:
-недопустимость изменения конституционно установленного перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного федеральными ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами, договорами и соглашениями;
-недопустимость принятия федеральных законов, заключения договоров и соглашений, если это ведет к изменению конституционно- правового статуса субъектов Российской Федерации, ущемлению, ограничению или утрате прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов Российской Федерации.
В отличие от Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы, как и обычные законы не могут касаться регулирования вопросов, которые находятся вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов и составляют вопросы исключительного ведения самих субъектов Российской Федерации.
Здесь надлежит рассмотреть вопрос, который зачастую неверно толкуется комментаторами Конституции Российской Федерации. Так, основываясь на положениях статьи 73 Конституции Российской Федерации, в которой отмечается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти, ряд правоведов, представляющие интересы, прежде всего, республик - субъектов Российской Федерации утверждают, что на сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, а также на те отношения по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, которые отнесены федеральными нормативными правовыми актами к компетенции субъектов Федерации, принцип верховенства федеральной Конституции не распространяется, за исключением тех случаев, когда органы государственной власти субъекта федерации выходят за пределы своей компетенции, вторгаясь в вопросы ведения Федерации. С подобной постановкой вопроса нельзя согласиться, так как:
1. Любой законодательный акт не может противоречить Конституции Российской Федерации. Положение статьи 73 Конституции Российской Федерации о полноте государственной власти субъекта Федерации преследует цель, с одной стороны, укрепления самостоятельности субъектов Федерации, но вовсе не фиксирует их независимость, с другой стороны, освобождает федеральное законодательство от установления, сковывающего инициативу перечня правовомочий, за пределы которого законодательство субъекта Федерации не может выходить.
2. Компетенция субъектов Федерации установлена не учрежденной властью, то есть властью субъектов Федерации, напротив, она установлена учредительной властью Федерации, то есть Конституцией Российской Федерации под своим верховенством и в соответствии с ей же установленным конституционным строем и совокупностью норм, составляющих содержание Конституции.
Обладание субъектами Российской Федерации полнотой государственной власти в вопросах, отнесенных статьей 73 Конституции Российской Федерации к их самостоятельной компетенции, вовсе не означает обладание ими полнотой власти вне пределов публичной власти государства, составной частью которой они являются. Субъектам Федерации Конституцией Российской Федерации предоставлена самостоятельная сфера компетенции, но не самостоятельная сфера конституционной юрисдикции. Это противоречило бы основополагающим положениям федеральной Конституции.
При рассмотрении вопроса о верховенстве Конституции Российской Федерации в правовой системе страны следует затронуть и международно- правовой аспект, когда речь идет о соотношении Конституции Российской Федерации с правом, прежде всего с общеупомянутыми в тексте Конституции Российской Федерации общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами.
Конституция Российской Федерации 1993 года в части 4 статьи 15 впервые в конституционной истории страны содержит положение, провозглашающее общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы государства. Конституция Российской Федерации содержит принцип, согласно которому правила, установленные международными договорами, имеют приоритет перед нормами национального законодательства. Рассматриваемое конституционное положение означает, что органы государственной власти, правоприменители обязаны при своей деятельности, принятии решений и разрешении споров граждан и юридических лиц с государством и другими учреждениями принимать решения в соответствии с нормами международного права, если эти лица ссылаются на эти нормы.
Конституционное положение о включении норм и принципов международного права в правовую систему страны и установление их приоритета над национальным правом никоим образом не ущемляет верховенства Конституции Российской Федерации. С точки зрения международного авторитета России подобное признание и законодательное закрепление способствует признанию Конституции Российской Федерации как нормативного правового акта с демократическими ценностями, соответствующим современному уровню развития международной правовой науки. Здесь не стоит усматривать нарушения суверенитета государства, поскольку подобное признание содержится в тексте самой Конституции. Тем самым речь идет о самообязывании суверенного государства.
Часть 6 статьи 125 Конституции Российской Федерации закрепляет положение, что не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию Российской Федерации. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации согласно пунктам «а», «з» статьи 125 Конституции Российской Федерации вправе разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров.
В России для обеспечения верховенства федеральной Конституции следует предусмотреть 4 вида конституционных гарантий:
1. Получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии законов субъектов федерации федеральной конституции. Для получения положительного заключения прежде всего необходимо, чтобы:
а) конституции республик, уставы краев и областей не содержали ничего противоречащего федеральной конституции;
б) чтобы они обеспечивали осуществление политических прав, свобод, иных форм согласно формам, предусмотренным федерацией- республиканская форма: представительный характер осуществления власти, демократически формы;
в) чтобы они были приняты демократическим путем.
2. Судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции. Здесь велика роль Конституционного суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Россиян.
3. Конституционное закрепление обязанности всех должностных лиц субъектов федерации соблюдать федеральные конституции и законы и нести ответственность за нарушение этой обязанности. Так, например, в Мексике за нарушение федерального законодательства, начиная с конституции, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов подлежат увольнению.
4. Закрепление единого экономического рынка, принципов свободы торговли и промышленности на всей территории государства, отрицание возможности создания внутренних таможенных границ. Единство финансово-кредитной системы, банковской системы.
Верховенство Конституции Российской Федерации в соотношении с другими федеральными нормативными правовыми актами, с конституциями (уставами) и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации является условием стабильности федеративного государственного устройства, соблюдения баланса полномочий Федерации и ее субъектов, залогом обеспечения прав и свобод человека, поддержания режима законности на всей территории государства.

1.2.Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правотворчества.

Природой российского федерализма определяется соотношение принципов интеграции региональных правовых систем в общефедеральное правовое пространство. В течение непродолжительного периода развития российского федерализма (начиная с подписания Федеративного договора) Россия проходит путь эволюционного развития от дуалистического федерализма к федерализму кооперативному.
Дуалистический федерализм возникает в России в первой половине 90-х годов как результат «войны суверенитетов», попыток регионов взять от Федерации столько суверенитета, сколько они могут «проглотить». Дуалистическая природа нового российского федерализма на раннем его этапе проявилась в стремлении региональных политических элит обеспечить себе высокий уровень независимости от федерального Центра, в том числе - независимость, неподконтрольность региональной государственной власти от власти федеральной. Логическим преодолением данной линии явилось формирование региональных правовых систем без учета основополагающих конституционных принципов иерархического единства системы федерального и регионального законодательства.
Во второй половине 90-х годов происходит процесс, направленный на восстановление вертикали власти, повышение эффективности ее функционирования, усиление взаимодействия федерального и регионального уровней власти, постепенно проявляются тенденции трансформации дуалистического федерализма в кооперативный федерализм. Конституционной основой этих процессов явилось все более широкое использование заложенного в Конституции 1993 г. потенциала предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации). Именно в этих сферах федеративных отношений (по предметам совместного ведения) наиболее интенсивно происходит сотрудничество и кооперация, в том числе - посредством совместного (со стороны федерации, с одной стороны, и субъектов федерации, с другой) правового регулирования соответствующих отношений. Развивая основные положения федерального законодательства, субъекты Российской Федерации закрепляют особенности региональной государственности, осуществляют собственное правовое регулирование во многих сферах общественных отношений, что одновременно свидетельствует о формировании и развитии региональных правовых систем.
Основы правового регулирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации устанавливает Конституция Российской Федерации. Именно она определяет правовые акты, которыми осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также вопросы (предметы), находящиеся в ведении Российской Федерации (статья 71), в совместном ведении Федерации и ее субъектов (статья 72), в ведении субъектов Российской Федерации (статья 73).
Принятие Конституции Российской Федерации во многом стабилизировало конституционно-правовые процессы в субъектах Федерации. Законодатели в республиках, краях и областях получили определенные критерии, правовые рамки, регулирующие основные вопросы правовой теории и практики.
Если до принятия Конституции 1993 г. только республики в составе РФ обладали правом законотворческой деятельности, то с ее принятием этим правом стали обладать все субъекты Российской Федерации. В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов.
Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить основой развития как республиканского, областного законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции Российской Федерации ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.
В связи с этим возникает проблема синхронизации федерального конституционного процесса, причем как по вертикали (в соотношении федеральной Конституции и конституционных актов субъектов федерации), так и по горизонтали (обеспечение разумного уровня унификации конституционного процесса в отдельных регионах). Это тем более важно, если учитывать, что в условиях сепаратистских тенденций конституционная реформа в отдельных субъектах Российской Федерации порой используется в целях формирования правовых, легальных условий сохранения и укрепления региональных элит, сформировавшихся нередко на национально-этнических, земляческих принципах.
Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти приводит к перекосам в действующем законодательстве, принятию субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации либо к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также к вмешательству федеральных органов государственной власти в полномочия субъектов Российской Федерации.
Многие федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, конкретизируют конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Правотворческие полномочия субъектов Федерации часто регулируются при этом по следующей схеме:
1).специальная статья федерального закона, определяющая состав законодательства (нормативных правовых актов) в соответствующей сфере (она, как правило, имеется в такого рода законах), в числе нормативных правовых актов указывает законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
2).в специальной статье или даже нескольких статьях даются обобщающие достаточно детализированные перечни полномочий органов государственной власти Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;
3).в тексте федерального закона при регламентации отдельных вопросов определяются правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации по данном вопросу.
Рассмотрим изложенную схему регулирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации в федеральных законах на примере Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации», в котором:
1) статья 2 гласит: «Законодательство Российской Федерации об охране труда основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»;
2) статья 5 устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда, а статья 6 - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда, в числе которых значится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране труда;
3) статья 14 содержит положения, предусматривающее обязанность работодателя обеспечить режим труда и отдыха работников в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, а, следовательно, и право субъектов Российской Федерации устанавливать в своем законодательстве правила о режиме труда и отдыха работников.
Следует отметить практически полную неурегулированность порядка использования права законодательной инициативы на региональном уровне. В этой связи субъектам Российской Федерации необходимо принять соответствующие законы. Право законодательной инициативы на федеральном уровне субъектами Федерации используется бессистемно и крайне неэффективно. При этом наибольшую обеспокоенность вызывает предмет законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. К сожалению, они, как правило, касаются второстепенных вопросов и немногочисленны. Но даже в этом случае эти инициативы часто игнорируется или «растворяются». В то время как круг вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, достаточно широк.
Необходимо ввести в практику законопроектной работы совместное внесение представителями субъектов Российской Федерации законопроектов в Государственную Думу Российской Федерации, в том числе в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В целях повышения качества законодательных инициатив регионов целесообразно более тесное взаимодействие субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, академическими и правовыми институтами. Оправдано функционирование постоянного научно-консультативного семинара.
Интересам субъектов Российской Федерации должно уделяться больше внимания во всех федеральных структурах. В том числе, это должно касаться взаимодействия Федерации и регионов при внесении субъектами Российской Федерации законопроектов в Государственную Думу Российской Федерации. Анализ правотворческой деятельности субъектов Федерации может осуществляться в двух плоскостях, предполагая рассмотрение:
во-первых, наиболее общих вопросов закрепления правового статуса субъектов Федерации, подходов к теории и практике суверенитета, вопросов разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, урегулирования проблем иерархии правовых актов;
во-вторых, конкретных правотворческих и правоприменительных аспектов деятельности органов власти субъектов Федерации в вопросах собственности, организации законодательной, исполнительной, судебной властей, регламентации вопросов административно-территориального устройства и местного самоуправления, правового статуса гражданина.
Среди федеральных законов, регулирующих правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации, прежде всего, следует назвать Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (с изм. и дополн.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который устанавливает основополагающие нормы о принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Закон исходит из положений части 2 статьи 78 Конституции Российской Федерации, утверждающей, что "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Этот закон также формулирует основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.
Федеративный характер российской государственности предопределяет обязательность исполнения норм федерального права и всех решений федеральных органов государственной власти, принятых в пределах своей компетенции, всеми без исключения субъектами федерации. Субъект федерации не имеет права устраниться из федерального политико- правового пространства, отрешиться от действия федеральных правовых норм. Хотя заключение специального договора, вне конституционных норм перераспределяющего предметы ведения и полномочия в пользу отдельного субъекта федерации, представляется именно закреплением подобного освобождения от исполнения общефедеральных требований.
Урегулирование законодательной формы разграничения предметов ведения и полномочий предполагает детализацию правил и порядка принятия законов по предметам совместного ведения. Проблема единого подхода к разрешению противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения имеет огромное значение.
Право субъектов Федерации осуществлять законодательное и иное нормативно-правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов было закреплено еще в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения (составная часть Федеративного договора). В условиях, когда обновление российского федерального законодательства по предметам совместного ведения достаточно медленно, это положение дает возможность субъектам Российской Федерации создавать правовую базу для их деятельности, позволяющую решать региональные задачи.
Другой важный аспект законодательного разграничения предметов ведения и полномочий связан с закреплением процессуального механизма учета мнения субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Подобными механизмами могут выступить согласительные процедуры, использование возможностей совместной разработки законопроектов.
В сфере государственного строительства субъекты Российской Федерации приняли такие законы, как законы о своих представительных (законодательных) органах, о правительствах либо губернаторах (главах администраций), о статусе депутатов, пакеты законов о выборах депутатов и должностных лиц, о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о референдумах, реже - об организации исполнительных органов, о передаче полномочий, о государственной и муниципальной службе. Появился блок законов о нормативных правовых актах, о порядке их опубликования и вступления в силу
В экономической сфере большая часть законов посвящена регулированию вопросов бюджета, налоговых отношений и налоговых льгот, государственной и муниципальной собственности, дорожному хозяйству. Появились законы субъектов о недрах, о лесах, о земле, и земельных отношениях. Гораздо медленнее развивается законодательство в социальной сфере, где действуют законы об образовании, культуре и библиотеках. Жилищно-коммунальное хозяйство регулируется, в большинстве случаев, по-прежнему федеральными актами.
Во многих субъектах Российской Федерации принимаются законы в форме кодексов. Пока количество принятых на региональном уровне кодексов невелико, в среднем по два-три на субъект Российской Федерации. В Республике Башкортостан их количество приближается к десяти. Право субъектов Российской Федерации принимать свои законы в форме кодексов не вызывает сомнения, однако не вполне безупречна практика их принятия по вопросам, которые регулируются федеральными кодексами.
Стремительное и хаотическое развитие законодательства порождает много юридических противоречий. С одной стороны, в федеральных законах и иных актах допускается ущемление прав субъектов Российской Федерации. С другой стороны, в законодательстве субъектов Российской Федерации немало отступлений от положений федеральной Конституции и федеральных законов. Это и неправильный выбор объектов регулирования, и неверная оценка собственных законодательных полномочий, и дублирование положений федеральных законов, и ошибочные правовые решения в становлении субъектов права. В то же время слабо используется в республиках, областях потенциал собственной законодательной компетенции, позволяющий отражать их специфику.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации имеют ограниченные возможности в регулировании правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, поскольку они не могут в одностороннем порядке осуществлять разграничение предметов ведения и полномочий. В лучшем случае, субъекты Российской Федерации в своих правовых актах могут конкретизировать предметы ведения и полномочия, имеющиеся у субъектов Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов и договоров о компетенции. Кроме того, правовыми актами субъектов Российской Федерации может осуществляться распределение правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации между органами государственной власти.
Конституция 1993 года ознаменовала усиление конституционного единства Федерации. Федеративный договор исчерпал свое правовое и политическое значение. Сопряжение двух тенденций - конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с одной стороны, и предусмотренное Федеративным договором разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по конкретным предметам ведения, с другой, - привели к усилению конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.
Формально он может сохраниться в качестве действующего правового акта, но констатация этого факта не снимает необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном устройстве федерации. Федеративный договор - не государствообразующий акт, а договор о разграничении компетенции и полномочий, поэтому при постепенном преодолении его конституционно-правового значения усиливается административно-правовой характер данного документа. Так, если до 12 декабря 1993 г. Федеративный договор являлся составной частью прежней российской Конституции, то в тексте действующей Конституции он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (часть 3 статьи 11). Из данной оговорки и выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами. Эта оговорка может быть довольно опасной. Поскольку лишь между равноправными субъектами возможны договорные отношения, следовательно, здесь резюмируются как равные целое (Российская Федерация) и его часть (республика в составе России).
Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.
Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами и лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно- организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию. Россия не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному - регулированию этого процесса Конституцией и законами.
Вопрос о правовой практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться одним из острейших вопросов, от правильного решения которого во многом зависит дальнейшее укрепление российской государственности, развитие прочных федеративных отношений. Этот вопрос неоднократно рассматривался в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Подписанные договоры делают значительный шаг в сторону конфедерализации отношений между субъектами федерации исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулирования: уважения суверенитета, договорных принципов регулирования полномочий федеральной власти и власти субъектов. Они явились не столько показателем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федеральной власти тенденции ко все большей самостоятельности республик. Закрепляя в статьях 71 и 72 Конституции России предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, законодатель в статье 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения «субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти». В качестве правового механизма преодоления противоречий между законодательными актами федерации и ее субъектов для адекватного закрепления совместной компетенции Федерации и ее субъектов может выступить принятие соответствующих законов по наиболее важным вопросам. Применительно к субъекту федеративного государства правовым критерием законопроектной и законодательной деятельности является стабильное воспроизводство (функционирование) соответствующего государственного образования как целостного организма. Для этого законопроекты субъекта федеративного государства должны учитывать не только тенденции политического, экономического и социокультурного развития соответствующего региона, но и его специфические особенности.
Именно последние наиболее актуальны для законопроектов субъектов федеративного государства, так как политические, экономические и, в меньшей степени, социокультурные вопросы решаются федеральным законодательством. Объектами законодательного регулирования на региональном уровне с учетом вышесказанного должны быть основные сферы жизнедеятельности субъекта (политика, экономика, культура и т.п.).
С точки зрения согласованности регионального законодательства весьма ощутимой является проблема дублирования региональными нормативными правовыми актами федерального законодательства. Исследуя содержательную часть законов субъектов Российской Федерации, можно отметить, что практика законотворческого процесса субъектов Федерации пошла по двум принципиально отличным друг от друга направлениям:
Первое направление представлено так называемыми «законами- кальками», то есть законами субъектов Федерации, в которых дублируется текст того или иного закона Российской Федерации, это касается правоотношений в образовательной сфере, в сфере языка, в ряде других. Дублирование федерального законодательства ведет к загромождению, запутыванию законодательства, затрудняет его реализацию и, в конечном счете, снижает эффективность и авторитет регионального законодательства, способствуя разрушению единого правового пространства Российской Федерации. Второе направление развития законотворческой деятельности представлено целым рядом законов, разработанных и принятых субъектами Российской Федерации в рамках их компетенции. В этих законах устанавливаются правовые нормы по вопросам, либо прямо отнесенным федеральными законами к компетенции субъектов Российской Федерации, либо не отнесенным ни к чьей компетенции. В последнем случае субъекты Российской Федерации также действуют вполне законно в рамках статьи 73 Конституции Российской Федерации.
В настоящее время в правовом регулировании общественных отношений на территории России все более значимую роль играет законодательство субъектов Федерации. Формируя собственные правовые системы, субъекты Российской Федерации стоят перед выбором из двух возможных путей своей законотворческой деятельности:
-или следовать за федеральным законодателем, принимая те нормативно-правовые акты, по которым уже принято федеральное законодательство. Тем самым сводя к минимуму возможные противоречия;
-или активно пользоваться правом на самостоятельное законотворчество, пытаясь урегулировать различные правоотношения самостоятельно ввиду отсутствия соответствующего федерального законодательства.
Если на первом этапе доминировала тенденция ожидания, следования за федеральным законодательством, то сейчас в зависимости от степени правовой культуры и понимания основных тенденций законодательного процесса начинает все более реализовываться вторая.
Конституция РФ не содержит запрета субъектам Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование в сферах, относящихся к совместному ведению.
На данном этапе федеративного развития России представляется наиболее рациональным принятие федеральных актов прямого действия, признаваемых субъектами в сфере их собственного ведения, либо такое разделение, при котором большая часть отношений регулируется федеральным центром, и делается это актами (нормами) прямого действия, а лишь меньшая часть актов (норм) исходит от самих субъектов и отражает их специфику. Следует поддержать государствоведов, которые утверждают, что наступила пора создания организационного и правового механизма, который бы позволил, во- первых, предостеречь от принятия законодателями законов вне пределов собственной компетенции в одной и той же сфере общественных отношений, по одному и тому же предмету регулирования. Во-вторых, такой механизм должен предусматривать форму и способ разрешения коллизии норм права в случае появления противоречивых законов, имея в виду уважение и сохранение правотворческого суверенитета как федерального законодателя, так и законодателей в субъектах Российской Федерации.
Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой противоречивую картину. Нередко оно отстает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. В то же время федеральные Конституции содержат ряд гарантий прав субъектов Федераций в правовой сфере. Среди этих гарантий признание наличия собственных правовых и политических систем субъектов федераций. Какое-либо кардинальное изменение баланса сил в пользу федерации может быть осуществлено только с изменением текста конституции.

1.3.Факторы, оказывающие влияние на формирование правовых систем субъектов Российской Федерации.


В последние годы практически впервые в отечественной истории законодатель на местах получил возможность взять на себя ответственность за принятие и реализацию правовых актов.
Конституционное законодательство обогатилось новыми подходами, которые могут послужить хорошей базой для развития как республиканского законодательства, так и федерального. Период после принятия Конституции ознаменовался совершенно новым для правовой практики России явлением: принятием законов областей и краев.
Рассмотрим общетеоретическое понимание таких двух значимых для анализа понятий, как «фактор» и система». Фактор - это сила влияния, причина, определяющая связи между переменными величинами. Без учета факторов не может обойтись ни одна наука, без них трудно действовать и на практике. Это касается всех видов деятельности, в том числе законотворчества. Выделяют три группы факторов, влияющих на развитие законодательства: факторы, определяющие предмет законодательного регулирования; факторы, выражающие позиции участников законодательной деятельности; факторы собственно юридического характера». Удельный вес и соотношение названных факторов может меняться.
Признаки и обязательные элементы правовой системы соответствуют общепринятому понятию системы, данному в словаре русского языка: «Система - нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое». Правовая система выступает как «внутренне расчлененное иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления. В субъектах Российской Федерации закладываются основы правовых систем именно в таком широком понимании.
Различия в правовых системах субъектов Российской Федерации, между ними и федеральной правовой системой обусловлены целым комплексом причин, которые вызваны, в первую очередь, сложностями переживаемого Российским государством периода, когда на протяжении 90- х. гг. XX в. происходили коренные преобразования, затрагивавшие все составляющие формы Российского государства: и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Все это не могло не отразиться на состоянии правовых систем субъектов Российской Федерации. Противоречивость государственной жизни неминуемо влечет за собой противоречивость законодательства.
Это вызвано рядом причин. Среди них и неравномерность экономического развития регионов, наличие явных и латентных этнонациональных противоречий, несовершенство федеративных отношений, живучесть, с одной стороны, иждивенческих тенденций, и открывшиеся, с другой стороны, возможности решать свои проблемы за счет других.
Перечисленные проблемы проявились во всей своей остроте с самого начала реализации субъектами Российской Федерации предоставленной им федеральной Конституцией возможностей широкой правотворческой деятельности. Очевидно, что при решение этих проблем можно опираться на ряд принципов, позволяющих ввести правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации в общегосударственное русло.
В качестве принципов формирования правовых систем субъектов Российской Федерации можно выделить:
1.Закрепление и признание в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о верховенстве федеральной Конституции и федерального законодательства.
2.Использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов субъектов Федерации.
3.Учет законодательных актов других субъектов Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного региона различий между законодательными актами различных субъектов Федерации.
4.Соблюдение механизмов обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам. 5.Безусловное исполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или иной акт противоречащим федеральному законодательству.
Именно при соблюдении указанных принципов можно говорить о поэтапном превращении законодательства того или иного субъекта Федерации, в настоящее время представляющего зачастую эклектичный набор правовых актов, в строгую правовую систему, органично вписывающуюся в единую правовую систему России.
Действительно, совокупность нормативно-правовых актов, принимаемых органами государственной власти и управления субъектов Российской Федерации, образует подчиненную принципам общефедерального права автономную систему законодательства. В учредительных актах различных субъектов Федерации этот институт именуются по-разному: «правовая система субъекта Федерации», «система законодательства», «единая система правовых актов субъекта Федерации». Разночтения в терминологии обусловлены отсутствием единого понимания процесса формирования систем законодательства в субъектах Федерации. Разрешение проблемы видится в безусловном признании субъектами Федерации своей подчиненной роли по отношению к федеральной правовой системе, с одной стороны, и в признании Федерацией права своих субъектов на значительную долю автономности при формировании своих систем законодательства - с другой.
Разрешение данной задачи предполагает объединение различных типов регионов, анализ складывающихся в них правовых и политических систем, рассмотрение каждой из определенных групп субъектов Федерации как некоей общности, которая характеризуется общими признаками. В качестве таковых признаков определены:
1. Исторический опыт, прежде всего, наличие опыта самостоятельной государственности, автономии в структуре Союза ССР. Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально- экономической, политической и правовой систем, а главное - с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.
2.Этнокультурные различия. Национально-конфессиональная ситуация в России - один из значимых факторов, определяющих правовое развитие страны, в целом, и правовых систем субъектов Российской Федерации, в частности. В области законотворчества проблема формулируется следующим образом: дают ли национальные и конфессиональные особенности большинства или меньшинства населения субъекта федерации на получение каких-либо привилегий. Если да, то где предел этих привилегий, за которым опасные тенденции для развития Российской государственности. Очевидно, что этнос, проживающий на какой-либо территории, имеет право на культурно-национальное развитие, ограниченное лишь общими интересами населения соответствующей республики. Но среди этих общих интересов - безусловное сохранение неприкосновенности и целостности государства, его устойчивое развитие, а не разрушение.
3.Политическая система региона. Различия политической направленности федерального центра и регионов приводят не только к особенностям взаимоотношений их между собой по условным линиям «президент-демократ / красный пояс», или «президент-государственник / губернатор-либерал» и т.д., но и к различиях в правовых подходах, которые находят свое закрепление в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, в их нормативных правовых актов.
4.Масштаб региона, измеряемый по целому ряду показателей: количество населения, экономический потенциал, доля в общем производстве, стратегическое положение территории. Несмотря на декларирование равноправия субъектов Федерации, наиболее крупные, прежде всего по населенности, субъекты Российской Федерации (например, Москва, Татарстан, Башкортостан) получают особые права, на них зачастую не распространяются общефедеральные программы. Достаточно вспомнить особый режим приватизации в г. Москве, особенности налогообложения Татарстана, Якутии, других республик-субъектов Российской Федерации.
5.Экономическое состояние региона, доля в валовом внутреннем продукте государства, сбалансированность народнохозяйственной структуры. Одной из особенностей Российской Федерации от других федеративных государств является разнообразие ее регионов, в том числе и по критерию экономического развития. По уровню своего развития регионы России всегда сильно различались, но лишь коренное изменение политики в области статистики в 1990-е гг. позволило реально оценить огромный размах этих различий. Более того, различия в уровне экономического развития с начала 1990-х гг. постоянно возрастают. Поэтому можно утверждать, что этот фактор играет значительную дифференцирующую роль в особенностях конституций (уставов), нормативных правовых актов субъектов Федерации. Значение этого фактора возрастает.
6.Финансовая самодостаточность региона. Значительное внимание в современной теории и практике федерализма уделяется вопросам бюджетного федерализма. Очевидно, что власти - регионов-доноров федерального бюджета могут позволить себе большую степень автономности, в том числе и в правотворческих вопросах, нежели регионы- получатели помощи.
7. Социальное состояние региона (развитие системы здравоохранения и образования, уровень преступности и т.п.)
Социально-экономические и политические условия регионов определили, во многом, особенности текстов конституций и уставов и, следовательно, их отклонения от Основного закона страны. Именно среди республик с относительно небольшой долей русского населения находится большинство самых «злостных» нарушителей Конституции Российской Федерации. Если брать только республики, то в целом более типичны отклонения в тех из них, где преобладает титульное (или нерусское) население. При этом соответственно национальный этнический фактор лишь частично объясняет допущенные в конституциях отклонения (за счет неучета национальных особенностей и т.п.), хотя и его не следует игнорировать. Важнее само наличие статуса республики, естественно, связанное с относительно высоким удельным весом нерусского населения.
В условиях ослабления роли Центра в 1990-е гг., именно республики получили значительно больше суверенитета, чем края и области. Естественно, что менее «русифицированные» республики получили больше возможностей. Основанием этому послужили реальные и мнимые угрозы возникновения или обострения национальных и/или конфессиональных проблем, невозможность принятия ряда решений лишь для отдельных республик и т.д. Хорошей иллюстрацией является разница в названии основного закона субъекта: в республиках это конституции, у остальных субъектов Федерации - устав; глава республики - президент, а края или области - губернатор, глава администрации.
Очевидно, что и конституция, и президент - это термины более присущие независимым странам, чем их частям. Именно особые права республик (несмотря на декларированное в Конституции Российской Федерации равноправие всех субъектов) позволили говорить о России как об асимметричной федерации.
В значительной мере уверенно можно говорить о существовании связи между уровнем социально-экономического и политического развития регионов и интенсивностью отклонений их основных законов.
По абсолютным значениям показателей эту связь можно считать слабой. Имеющиеся данные позволяют говорить о том, что, возможно, более развитые регионы (менее зависимые от сельского хозяйства, с относительно высоким душевым уровнем потребления, меньшей зависимостью от федерального бюджета и т.п.) менее склонны нарушать Конституцию Российской Федерации. Кроме того, население таких законопослушных регионов несколько более политически активно, более склонно поддерживать Центр, что проявилось, например, в голосовании при принятии действующей Конституции Российской Федерации.
Относительно большая законопослушность развитых субъектов может быть объяснена следующим образом. Обладая значительным интеллектуальным потенциалом, они находят возможности блюсти свои интересы, не выходя за рамки действующей федеральной Конституции. Эти регионы особо заинтересованы в единстве страны, хотя бы с экономической точки зрения, в наличии единого рынка без всяких барьеров. Итак, более развитые в социально-экономическом и политическом плане - регионы более склонны поддерживать Центр и его решения, что проявилось и в текстах их основных законов. Но столь же логично ждать от этих субъектов и большей степени самостоятельности. Очевидно, что экономически развитые республики (такие как Татарстан и Башкортостан) склонны нарушать Конституцию Российской Федерации, но это скорее связано с наличием у них статуса республик, то есть с фактором национальным.
В субъектах Российской Федерации конституционная реформа характеризуется некоторыми существенными особенностями. Как правило, она следует за конституционными преобразованиями на федеральном уровне. Вместе с тем для современной Российской Федерации характерен и так называемый «встречный конституционно-образовательный процесс», когда конституционная реформа в субъектах Российской Федерации нередко осуществляется с опережением по отношению к федеральному конституционно-правовому процессу. Это имеет под собой не только политические, но и правовые мотивы: Конституция Российской Федерации является, как известно, жесткой Конституцией, ее изменение возможно в усложненном порядке, в то же время конституции и уставы субъектов Российской Федерации в большинстве своем относятся к числу гибких конституционных актов.
Если основу республиканского законодательства составляют конституции республик - субъектов Российской Федерации, то в основе процесса формирования правовых систем областей и краев закономерно находятся их уставы. Статус устава по определению выше, чем статус любого закона субъекта Федерации. Поэтому после принятия устава вся нормативно-правовая база области должна быть приведена в соответствие с ним. Процессы формирования в регионах собственных правовых систем способствовали созданию целостной системы публичной власти в соответствующих регионах. В этом находит свое отражение проблема, что само по себе становление и обретение российскими регионами статуса субъектов Российской Федерации в большой степени должно рассматриваться как правовая проблема. Их развитие и взаимоотношения с Центром - это отношения, которые должны иметь, прежде всего, правовое содержание, хотя практика свидетельствует об обратном: конституционно- правовые ценности федеративных отношений нередко отдаются в жертву политическим интересам, что в особой степени характерно для переходных периодов социальных преобразований.
В связи с формированием и развитием законодательства субъектов Российской Федерации возникает также вопрос, который имеет как доктринальное, так и практическое значение: возможно ли говорить о наличии у субъектов РФ собственной правовой системы? Многие специалисты исходят из того, что корректно говорить лишь о существовании региональной системы законодательства, а не правовой системы субъектов РФ. Думается, что наличие региональной правовой системы допустимо, но это ни в коей мере не должно вести к ее обособлению от национальной (общефедеральной) правовой системы. В учредительных актах различных субъектов Федерации этот институт именуются по-разному: «правовая система субъекта Федерации», «система законодательства», «единая система правовых актов субъекта Федерации».
Субъекты Российской Федерации обладают собственной правовой системой лишь в той мере, в какой могут получать реализацию их законодательные полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также в рамках так называемой «остаточной» компетенции субъектов Российской Федерации. С другой стороны, сами по себе федеративные отношения могут строиться только на основе единой правовой системы, в которой, в свою очередь, должны быть реализованы федеративные принципы. Таким образом, эти понятия вне взаимодополняющей связи не могут быть выявлены и определены в достаточно полной мере.
«Остаточный» принцип предопределяет объективные сложности формирования и развития региональной системы законодательства. Правовая система субъектов Федерации определяется, прежде всего, федеральным законодательством, распространяющимся на все субъекты Федерации. Правовая система субъектов Российской Федерации имеет в своей основе конституционные начала. Их формирование и развитие - важная проблема конституционно-правовой реформы в соответствующих субъектах.
Существование правовой системы субъекта Российской Федерации можно определить как правообязанность субъекта Федерации. Субъект Федерации не только вправе, но и обязан иметь «основной закон (конституцию, устав), законы и иные нормативные правовые акты».
Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 5 и в части 1 статьи 72 выделяет конституции республик и уставы краев, областей, автономной области и автономных округов как акты особой правовой природы, которые носят учредительный характер, определяют конституционно-правовой статус субъектов РФ, составляют основу правовой системы РФ и ее субъектов. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации представляют собой акт учредительной власти, они выполняют функцию учреждения республик, краев, областей, автономных образований как субъектов Российской Федерации, определяют их природу и символы, административно-территориальное устройство, систему органов государственной власти и местного самоуправления, гарантии конституционных прав и свобод граждан.
С одной стороны, Конституция Российской Федерации относит основной закон субъекта Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации, поскольку субъект Российской Федерации самостоятелен в его принятии, отсутствует процедура согласования, утверждения или одобрения со стороны Федерации. С другой стороны, название основного закона субъекта Российской Федерации (конституция, устав) и содержание его норм должны соответствовать нормам Конституции Российской Федерации в части установления статуса субъекта РФ (пункт «а» части 1 статьи 72). Поэтому содержание норм основного закона субъекта Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Таким образом, основной закон субъекта Российской Федерации одновременно является как предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации (порядок принятия, изменения), принимаемые субъектом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Эти акты принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 76)
По юридической силе нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, могут быть разделены на три группы:
основные законы (конституции, уставы), которые занимают высшее место в иерархии нормативных актов субъекта Российской Федерации;
законы, имеющие верховенство над иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
подзаконные акты, которые должны соответствовать основным законам и законам субъекта Российской Федерации.
Такова современная ситуация, в которой в настоящее время происходит столкновение двух разнонаправленных тенденций государственного развития, обусловленных объективными потребностями обеспечения государственного единства, однородности правового пространства Российской Федерации, с одной стороны, и необходимостью сохранения этнической, культурной, экономической самобытности ее субъектов, с другой.
Опасность сложившегося положения состоит в следующем:
Открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служит основанием для углубления сепаратистских тенденций в стране. 2)
Расхождения в понимании статуса субъектов федерации приводят к возникновению противоречий в конкретных правоприменительных вопросах, таких, как вопросы приватизации и разгосударствления, правового закрепления отношений собственности. Самостоятельность субъектов федерации находит свое наиболее яркое и полное проявление при характеристике двух основополагающих моментов: закрепления системы органов власти и правового статуса собственности. Различия в регулировании права собственности в республиках приводят к усугублению нестабильности. Некоторые республики, как показал опыт, не в состоянии управлять собственностью, которую закрепили за собой.
Развитие подлинного федерализма требует формирования таких правовых систем в субъектах Российской Федерации, которые позволили бы создать конституционно-правовое обеспечение взаимоотношений федерального центра с субъектами Российской Федерации, а также отношений между самими субъектами. Это должно стать важнейшей предпосылкой сохранения России как единого государства, обеспечить эффективность экономических и политических преобразований, создать гарантии для духовного развития граждан, обеспечения их прав и свобод.


Глава 2. Обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

2.1. Противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.


Противоречивость (коллизионность) законодательства Российской Федерации - характерная черта современного состояния правовой системы страны. Коллизии в законодательстве Российской Федерации распределены по нескольким уровням:
коллизии внутри федерального законодательства;
коллизии между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
коллизии между законодательством различных субъектов Российской Федерации;
коллизии внутри законодательства субъекта Российской Федерации.
Механизм реализации прав федеративного государства, его субъектов должен иметь конституционно-правовую основу. В Российской Федерации ее образуют Конституция Российской Федерации, включившая в себя основные положения Федеративного договора, федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, других федеральных органов государственной власти, правовые акты субъектов Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем эта основа еще очень несовершенна. Главным ее недостатком является наличие серьезных противоречий. Противоречивость нормативной базы связана с характером социально- экономических и политических трансформаций в российском обществе.
Степень регионального законодательного изоляционизма наиболее ярко проявляется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Конституции и уставы большинства субъектов Российской Федерации принимались в первой половине 1990-х гг. В них отразились и общегосударственные условия, и субъективный фактор. Именно к последнему часто обращаются аналитики при объяснении отклонений в законодательстве субъектов Российской Федерации от общегосударственного стандарта. С этим нельзя согласиться. Не умаляя роли личности в истории, надлежит видеть, что основная причина отклонений в основных законах субъектов Российской Федерации от федеральной Конституции заключается в межрегиональных различиях в экономической, социальной и политической сферах. Именно социально- экономические и политические условия жизни регионов предопределяет содержание конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов.
Правовой сепаратизм является опасным явлением, разрушающим государственность России. Не только в конкретных областях экономических, социальных отношений но и в сфере конституционной самоидентификации субъектов Российской Федерации обнаруживается значительный удельный вес противоречий конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции Российской Федерации. Так, упоминание о суверенитете субъекта Федерации содержится в конституциях и уставах 13 субъектов Российской Федерации;
упоминание о гражданстве субъекта Российской Федерации - в 20; в конституциях Якутии, Чечни и Татарстана отсутствует признание себя в качестве субъекта Российской Федерации; в конституциях и уставах 55 субъектов Российской Федерации нет признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; конституции и уставы 4 субъектов Российской Федерации (в том числе Московской области) содержат положения о наличии собственной денежной (финансовой) кредитной системы; конституции и уставы 25 субъектов Российской Федерации содержат упоминания о себе как о субъекте международного права.
Основным фундаментальным принципом, без которого не может нормально функционировать федеративное государство, является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федеральной Конституции. При этом должны неукоснительно соблюдаться требования статей 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации, в которых законодатель определил вопросы, по которым могут издаваться только федеральные законы и соответствующие им правовые акты субъектов федерации или только нормативные правовые акты субъектов Федерации. 1
Кроме того, нормальное функционирование федеративного государства невозможно при наличии отступлений от федерального законодательства в правотворческой практике субъектов Федерации. Сейчас идет интенсивный процесс создания правовых систем субъектов Российской Федерации. Они составляют существенную часть федеральной правовой системы. Наличие серьезных изъянов в законодательных актах, принимаемых в субъектах Федерации, может подорвать всю правовую систему, сделать ее неэффективной.
Наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации являются:
издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение статей 71,72 и 76 Конституции Российской Федерации;
искажение в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов или их переписывание «с поправками»;
издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей;
установление положений, ограничивающих закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами права и свободы человека и гражданина.
О проблемах правового регулирования в субъектах Федерации в первую очередь свидетельствуют результаты анализа их основных правовых актов- конституций и уставов. Отклонения от конституционных требований, невыполнение конституционных задач порождают сомнения в способности Конституции оказывать эффективное воздействие на различного рода процессы (в том числе экономические и социальные). Между тем конституционная законность должна быть общероссийской (единой для всех субъектов федерации).
И.Н. Барциц классифицирует наиболее типичные и важные содержащиеся в текстах конституций (уставов) субъектов Российской Федерации противоречия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в зависимости от вида конституционных правоотношений. Таковыми противоречиями выступают несоответствия положений конституций (уставов) субъектов Федерации федеральной Конституции законодательству при определении конституционно-правового статуса субъектов Федерации; при закреплении иерархии нормативно-правовых актов РФ; при осуществлении закрепленного разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами; при осуществлении субъектами Федерации внешних связей; при обеспечении безопасности и стабильности на территориях субъектов Федерации; при обеспечении единства прав и свобод граждан на территории Российской Федерации; при обеспечении единства системы органов власти.
В настоящее время практически во всех конституциях республик- субъектов РФ (за исключением Ингушетии и Калмыкии) установлено, что они являются суверенными государствами, что не соответствует статье 5 Конституции Российской Федерации. Это несоответствие было подтверждено решением Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. при рассмотрении вопроса о конституционности ряда положений Конституции Республики Алтай.
Согласно устоявшейся в правоведении точке зрения, суверенитет - понятие цельное, неделимое, характеризующееся верховенством власти внутри страны и полной самостоятельностью и независимостью во внешних делах; наличием собственной правовой системы, территории, на которую распространяется государственная власть, государственной границы, гражданства. При этом отмечается, что говорить о субъекте федерации как о суверенном государстве практически нет никаких оснований. И что не может быть внутри суверенного государства других суверенных образований, «суверенитета над суверенитетом», подрывающим и разрушающим основу Российской государственности. В то же время в качестве суверенных определяют себя конституции Башкортостана в части 1 статьи 1, Дагестана в части 1 статьи 1, Тывы в части 1 статьи 1, Саха (Якутии) в части 1 статьи 1, Ингушетии в статье 1, Северная Осетия в статье 61.
Именно на провозглашении принципа суверенитета, развивая и конкретизируя его, в конституциях ряда субъектов Российской Федерации устанавливаются положения о верховенстве, высшей юридической силе конституционной и законов этих субъектов Российской Федерации, о праве республик приостанавливать действие федеральных актов на своей территории, о договорном характере статуса республики - субъекта Российской Федерации. На принципе суверенитета основаны положения о республиках как субъектах международного права, об их праве заключать договоры международно- правового характера, а также о регулировании отношения собственности, вопросы природных ресурсов, находящихся на территориях республик, без учета полномочий Федерации в этой сфере.
Особенно много коллизий возникает в связи с определением в конституциях (уставах) конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. В ряде конституций определено, что они являются субъектами Российской Федерации (Башкортостан, Бурятия. Ингушетия, Калмыкия, Коми, Саха). В других указывается, что они самостоятельно определяют свой государственно-правовой статус (Республика Татарстан, Тыва, Чеченская республика). Конституциями Республики Карелия, Уставами Амурской и Иркутской областей регулируется порядок изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Конституция Карелии также закрепляет «экономический суверенитет» республики (часть 1 статьи 6), что прямо противоречит пунктам «е», «ж», «з», «и», «о», «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации.
В Конституции Татарстана (статья 50) говорится, что она самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства». Из статьи 61 Конституции Татарстана следует, что республика рассматривает себя как «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией- Россией на основе Договора». Это противоречит Конституции Российской Федерации, в которой закреплено равноправие субъектов Федерации и не предусматривается особого статуса для отдельных субъектов. Татарстан, как другие республики, согласно статье 65 Конституции Российской Федерации, находится в составе Российской Федерации.
Конституция Республики Башкортостан в противоречие с федеральной Конституцией указывает, что отношения Башкортостана с Российской Федерацией являются договорными» (статья 70). Конституция Республики Бурятия также определяет отношения между органами государственной власти республики и органами государственной власти Федерации как конституционно-договорные (статья 60.2 Конституции Бурятии).
В конституциях Бурятии (статья 60), Дагестана(статья 70), Карелии (часть 1 статьи 7), Тывы, а также в уставах Иркутской области (пп. «б», п.1 статьи 5) и Амурской (часть 2 статьи 1) закрепляется право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления народа. Это противоречит части 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации, где предусмотрено, что «статус республики определяется Конституцией Российской Федерацией и Конституцией республики».
Следует отметить неконституционность некоторых положений уставов автономных округов, краев, областей при регулировании их взаимоотношений. Так, с одной стороны, автономные округа определяют свой статус без учета того, что они входят в состав соответствующего края, области, что не соответствует статьям 5, 15, 65, 66, 71, 73 Конституции Российской Федерации и означает изменение субъектами Российской Федерации в одностороннем порядке своего конституционного статуса. С другой стороны, соответствующие края, области в своих уставах иногда огранивают компетенцию автономных округов, что также противоречит Конституции Российской Федерации.
Деликтными являются конституционное провозглашение территории республики зоной, свободной от оружия массового поражения. Такое положение содержится, например, в статье 6 Конституции Республики Саха (Якутия). Это не согласуется со статьей Конституции Российской Федерации, в которой вопросы обороны и безопасности, оборонного производства отнесены к ведению Российской Федерации (пункт «м» статьи 71).
Статьей 7 Устава Белгородской области устанавливается, что область имеет статус приграничной, а Уставом Пензенской области определен статус области как административно-территориального образования, что противоречит статьям 5, 65, 66 Конституции Российской Федерации.
Если проанализировать договоры между Российской Федерацией, с одной стороны, и Татарстаном, Башкортостаном, иными субъектами Федерации - с другой, то можно говорить о наличии у этих субъектов Российской Федерации определенного объема суверенных прав. Так, Татарстан, Башкортостан наряду с другими субъектами Федерации самостоятельно осуществляют учредительную власть, принимая конституцию, формируя высшие органы государственной власти; формируют бюджет и контролируют его исполнение; собирают налоги; осуществляют внешнеэкономическую и внешнеполитическую деятельность; участвуют в работе ряда международных организаций.
Указанный перечень можно было бы дополнить. Формально, если анализировать совокупность суверенных прав республик, которыми они наделяются по договорам, они могут быть действительно охарактеризованы как суверенные государства.
Но все эти полномочия ограничены нахождением республики в составе Федерации. Конституция предусматривает, что полновластием республики не обладают: не допускаются на территории Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74), эмиссия и введение каких-либо денег кроме единой денежной единицы Российской Федерации (часть 1 статьи 75), федеральным законодательством определяются система федеральных налогов и сборов, принципы налогообложения (часть 2 статьи 75). Республика не имеет права сецессии из состава федерации.
Конституция Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации». Поэтому республики как субъекты Федерации не имеют статуса суверенного государства и не могут иным образом решить этот вопрос в своих конституциях, наделив себя свойствами суверенного государства - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Конституционный Суд РФ указал, что использование в Конституции Российской Федерации применительно к установленному ее федеративному устройству понятия «республика (государство) не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Положения же «Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно- правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению, как противоречащие Конституции Российской Федерации».
В определении Конституционный Суд РФ провел идею о том, что Россия является конституционной, а не договорной федерацией. Поэтому суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус, федеративное устройства и полномочий не могут рассматриваться как производные от суверенитета республик. Таким образом, «признание неконституционными положений о суверенитете республик влечет за собой и вывод о неконституционности положений о договорном характере статуса республик как субъектов в составе Российской Федерации». В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что его правовая позиция о несоответствии Конституции Российской Федерации положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивает принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения ее и ее субъектов. При этом не умаляется и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые по принципу остаточной компетенции относятся к ее ведению как субъекта Российской Федерации.
Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий ряд конституций республик-субъектов исходят из неверной трактовки природы Российской Федерации, утверждая, что ее полномочия складываются из полномочий, делегированных субъектами самой Российской Федерации (Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия (Алания), Татарстан). На самом деле полномочия Российской Федерации определяются ее суверенитетом и не являются производными от полномочий субъектов Федерации.
Во многих конституциях и уставах субъектов Российской Федерации в разделах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами власти имеются несоответствия Конституции Российской Федерации. Наиболее характерными нарушениями статей. 71 и 72 Конституции Российской Федерации являются нормы:
о верховенстве субъекта Российской Федерации в отношении национальных богатств, об исключительной собственности на землю и ее недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы на его территории (Башкортостана, Бурятия, Ингушетия, Карелия). Конституции Адыгеи (статьи 13, 53), Дагестана (статья 14), Ингушетии (статья 10), Калмыкии (статья 14), Северной Осетии (статьи 10, 28), Кабардино-Балкарии (статья 8) утверждают верховенство республик в отношении национальных богатств, устанавливают право исключительной собственности республик на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы. В статье 5 Конституции Республики Саха (Якутия) содержится положение, что воздушное пространство и континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются собственностью и неотъемлемым достоянием народа Республики Саха (Якутия). Конституция Республики Саха относит к ведению республики все вопросы регулирования эксплуатации природных ресурсов и охраны окружающей среды. Приведенные положения республиканской конституции неконституционны: именно Российская Федерация обладает исключительными суверенными правами и осуществляет исключительную юрисдикцию на континентальном шельфе и в экономической зоне;
о праве субъекта Российской Федерации устанавливать порядок управления и распоряжения объектами федеральной собственности, переданными в его хозяйственное ведение и распоряжение (Адыгея, Башкортостана, Республика Тыва), законодательно регулировать вопросы статуса государственного банка субъекта Российской Федерации, организацию и деятельность находящихся на территории субъекта Российской Федерации территориальных федеральных органов, включая правоохранительные органы, вопросы обеспечения государственной безопасности, о праве осуществлять финансовое, валютное, денежно-кредитное регулирование (Башкортостан, Татарстан); Уставы Алтайского края, Свердловской области, Ненецкого и Ханты- Мансийского автономных округов также относят к их ведению вопросы финансового, валютного, кредитно-денежного, таможенного регулирования, что противоречит пункту «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации; ?
об отнесении к ведению субъекта Российской Федерации международных и внешнеэкономических отношений и договоров (Башкортостан, Татарстан). Подобные полномочия предоставили себе в конституциях и уставах Республика Мордовия (статьи 60, 67 и 70), Свердловской области (статья 46), Ненецкого автономного округа (статья 5), Архангельской области (статья 46), Ненецкого автономного округа (статья 5) Архангельская область (статья 23), Брянская (статья 40). Воронежская (статьи 33,72, 73), Омская (статья 5), Тюменская (статьи 6, 9 и 28), Самарская (статья 95) области. Процедуры координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Законом установлено: «Субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государства, а также на участ........




Перейти к полному тексту работы


Скачать работу с онлайн повышением уникальности до 90% по antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru


Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.