На бирже курсовых и дипломных проектов можно найти образцы готовых работ или получить помощь в написании уникальных курсовых работ, дипломов, лабораторных работ, контрольных работ, диссертаций, рефератов. Так же вы мажете самостоятельно повысить уникальность своей работы для прохождения проверки на плагиат всего за несколько минут.

ЛИЧНЫЙ КАБИНЕТ 

 

Здравствуйте гость!

 

Логин:

Пароль:

 

Запомнить

 

 

Забыли пароль? Регистрация

Повышение уникальности

Предлагаем нашим посетителям воспользоваться бесплатным программным обеспечением «StudentHelp», которое позволит вам всего за несколько минут, выполнить повышение уникальности любого файла в формате MS Word. После такого повышения уникальности, ваша работа легко пройдете проверку в системах антиплагиат вуз, antiplagiat.ru, etxt.ru или advego.ru. Программа «StudentHelp» работает по уникальной технологии и при повышении уникальности не вставляет в текст скрытых символов, и даже если препод скопирует текст в блокнот – не увидит ни каких отличий от текста в Word файле.

Результат поиска


Наименование:


Диплом Характеристика, принципы, модели и опыт местного самоуправления в зарубежных странах. Европейская Хартия местного самоуправления. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии и США.

Информация:

Тип работы: Диплом. Предмет: Правоведение. Добавлен: 22.05.2009. Сдан: 2009. Уникальность по antiplagiat.ru: --.

Описание (план):


131
Министерство образования Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Комсомольский-на-Амуре Государственный Технический университет»
Социальный факультет
Кафедра социальной работы
КУРСОВАЯ РАБОТА
«Исторический опыт муниципального управления отдельных стран»
Студент группы 5ГУ-1: Герлиц А.В.
Руководитель
курсовой работы: Кизиль Е.В.
Комсомольск-на-Амуре 2009
Министерство образования Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Комсомольский-на-Амуре Государственный Технический университет»
Социальный факультет
Кафедра социальной работы
ЗАДАНИЕ
на курсовую работу
студент Герлиц Андрей Васильевич

1. Тема курсовой работы «Исторический опыт муниципального управления отдельных стран».
2. Срок сдачи законченной работы 20.05.09.
3. Исходные данные к курсовой работе
1. Бутов В. «Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт».

2. Прудников А.С «Местное самоуправление управление в зарубежных странах».

3. Журнал «Чиновникъ» (информационно-аналитический вестник Уральской Академии государственной службы) chinovnik.uapa.ru/

4. Журнал «Проблемы местного самоуправления» samoupravlenie.ru/

4. Содержание курсовой работы:

Общая характеристика и модели местного самоуправления зарубежных стран. Европейская Хартия местного самоуправления. Англосаксонский вид местного самоуправления в Великобритании. Континентальная модель местного самоуправления. Местное самоуправление во Франции и Германии. Местное самоуправление в США. Зарубежный опыт и российская практика местного самоуправления.

5. Дата выдачи задания 04.02.09

Руководитель Кизиль Е.В.

Задание принял к исполнению

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика и модели местного самоуправления зарубежных стран

1.1. Основные принципы местного самоуправления зарубежных стран

1.2. Европейская Хартия местного самоуправления

1.3. Основные модели местного самоуправления

Глава 2. Зарубежный опыт местного самоуправления и местное самоуправление в РФ.

2.1. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии

2.2. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и англосаксонской модели местного самоуправления на примере США

2.3. Опыт реформ местного самоуправления за рубежом и его использование в РФ

Заключение

Список литературы

Приложение 1

Приложение 2

Введение
Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических обществах. Россия не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. За рубежом накоплен огромный опыт организации местного самоуправления, и он может быть использован в России. Целью работы является попытка разобрать зарубежный опыт, рассмотреть основные модели местного самоуправления, сравнить их с действующей в России системой МСУ. В первой главе дается общая характеристика местного самоуправления за рубежом. Рассматривается Европейская Хартия местного самоуправления, на которой строится законодательство, касающееся местного самоуправления в современной Европе, в том числе и в РФ. В первой главе подробно исследованы две главенствующие на сегодняшний день модели организации местного самоуправления в мире - англосаксонская и континентальная. Они рассмотрены на примерах США, Великобритании и Франции, Германии соответственно. Во второй главе, зарубежный опыт сводится к российскому опыту в сфере МСУ. Проводится сравнительный анализ российской системы местного самоуправления с зарубежными. Разобран также опыт реформ местного самоуправления в странах запада, приведены типичные ошибки, которые совершаются при попытке применить этот опыт в РФ.
1. Общая характеристика и модели местного самоуправления зарубежных стран
1.1 Основные принципы местного самоуправления зарубежных стран
В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения».
Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой один из основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.
Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан  в управлении общественными делами  самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.
Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения  часто характеризовались откровенным противостоянием по вопросам разделения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы формировались на основе ограниченного избирательного права состоятельными гражданами общества при наличии цензовых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имущественного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы превратились в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.
Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решающее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятельности определяется центральными органами государственной власти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что  органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться определенной собственностью, заключать сделки, распоряжаться местным бюджетом и т.д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как правило, поддерживается и защищается большинством населения любой страны.
В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.
Коммунальное самоуправление, например, в Германии, характеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоятельным независимым от других органов осуществлением местных коммунальных функций, собственной ответственностью в решении местных общественных задач, при этом субъекты самоуправления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления наделены правом выборов органов самоуправления; правом принимать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимостью в области коммунального планирования; осуществлением государственного надзора и контроля за деятельностью коммуны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских странах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах.
Сложившееся, например, в Латинской Америке законодательство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного самоуправления берет начало именно в этот период. Органам власти на местах предоставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой -  они находились под жестким контролем со стороны центральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мексике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специальными ордонансами, принятыми испанским парламентом - Кортесами. Городским  муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сборов налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципальных органов - главные алькальды (мэры) или коррехидоры (советники) - считались служащими центральных властей. Так, впервые в Латинской Америке была введена система административной автономии, т.е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со стороны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном самоуправлении, до настоящего времени применяется в Латинской Америке.
Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закрепляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и собирать денежные поступления.
Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и конституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразильскими исследователями как одна из гарантий сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления опираются обычно на разветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эффективность работы этих органов. Органы местного самоуправления непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат представляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.
Юридическая и фактическая самостоятельность органов местного самоуправления в ряде современных государств носит особенный специфический  характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы местного самоуправления не обладают законодательными полномочиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными законодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три условия правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют положение статьи 28 основного закона ФРГ, а также дополняют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное время занимают уставы о коммунах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Они имеют право принимать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуществление автономии в области планирования, организации коммунального управления и т.д.
На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имеющих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых непосредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов местного самоуправления действует доктрина «муниципальная власть - вне политики».
Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, поскольку решение политических вопросов затрагивает интересы всего государства, и , следовательно, не может иметь чисто местное значение.
Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, т.к. они избираются по партийным спискам региональных общественных организаций.
Смысл концепции «муниципалисты - вне политики» преследует цель более четко разделить компетенцию региональных и центральных органов, не допустить вмешательства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.
1.2. Европейская Хартия местного самоуправления
Хартия - документ, наиболее полно излагающий понятие и принципы местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления является одним из главных источников муниципального права европейских государств. Именно этот документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века (хотя к активной его реализации приступили лишь в нынешнем столетии). Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства допускается лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам ". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 году, поскольку в 1996 году Россия стала полноправным членом этого "клуба демократических наций", положения Хартии местного самоуправления немаловажны и для нас.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления, потому что именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую состоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление -- одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.
Часть 1 Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно Хартии, "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов -- не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования". В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.
Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенности каждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкое разнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом ее разделе является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в каждой стране, входящей в европейское сообщество.
Часть III носит чисто технический характер -- в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу.
Основное содержание местного самоуправления раскрывается в части I характеризуемого документа, состоящей из десяти статей (ст. 2 - 11). Статья 2 устанавливает, что "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства".
Статья 3 (ч. 1) содержит определение местного самоуправления, под которым понимается "право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".
Статья 3 (ч.2) дает больше всего поводов для политических споров, поскольку устанавливает, что местное самоуправление "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом".
Статья 4 требует установить основные полномочия органов местного самоуправления в конституционном или ином законодательном порядке. Допускается делегирование органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти по решению конкретных задач.
Статья 5 специально посвящена защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом".
Статья 6 закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно определять собственную административную структуру, не нарушая при этом более общих законодательных положений, а также устанавливает основы муниципальной службы, при этом главными критерием подбора кадров называются личные достоинства и компетентность.
Статья 7 устанавливает основы статуса местных выборных лиц, причем главным принципом провозглашается возможность свободного осуществления мандата. Предусматривается денежная компенсация расходов в связи с осуществлением мандата, а также указывается, что "функции и деятельность, не совместимые с мандатом местного выборного лица, могут устанавливаться только законом или основополагающими правовыми принципами".
Статья 8 предусматривает возможность административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, однако жестко ограничивает такой контроль. В частности, оговаривается, что "любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом" и, "как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов".
Самая объемная статья Хартии - статья 9 - посвящена, как и во многих документах Единой Европы, финансовым вопросам. Наиболее общие принципы финансирования местного самоуправления сводятся к тому, что "органы местного самоуправления имеют право… на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий" и что "финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом". Вместе с тем, признается неизбежность неравенства финансовой обеспеченности муниципалитетов. В связи с этим рассматриваются принципы государственной бюджетной поддержки местного самоуправления.
"Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов", - заявляется в Хартии. Однако тут же оговаривается, что "такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции".
Дабы избежать увязывания финансовой помощи муниципалитетам с принятием ими тех или иных конкретных решений, авторы Хартии заявляют, что "предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов". "Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции", - декларируется в Хартии.
За органами местного самоуправления признается право на сотрудничество в рамках закона и право на ассоциацию, что указывается в статье 10. Наконец, статья 11 признает за муниципалитетами право на судебную защиту. Таковы вкратце основные тезисы, определяющие правовой статус местного самоуправления в европейских странах.
Часть II Хартии вкупе со статьей 1 посвящена обязательствам и оговоркам, а часть III традиционно содержит так называемые заключительные положения, связанные с вступлением договора в силу и его действием во времени и пространстве, а также информационным и техническим вопросам. Заключительные положения в рамках данной темы не рассматриваются, а рассмотрению обязательств посвящена часть II настоящей статьи, поскольку нормы, содержащиеся в ее статьях, предусматривают большую свободу политико-юридического маневра для стран, присоединившихся к конвенции, в том числе, и Российской Федерации.
Здесь же уместно обобщить сказанное о структуре и основном содержании Хартии, сделав вывод, что в Преамбуле и статьях рассматриваемого документа сформулированы основные принципы местного самоуправления и наиболее важные нормы юридического регулирования этой сферы общественных отношений.
1.3 Основные модели местного самоуправления зарубежных стран
Англосаксонская модель
Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее черты:
· высокая степень автономии  местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
· отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).
Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из «центра»,  в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется  в форме судебного контроля.  Средство влияния - государственные дотации.
Рассматривать англосаксонскую модель местного самоуправления, впрочем, как и другие, лучше всего на примерах.
Местное самоуправление в Великобритании
Для местных органов Великобритании свойственна значительная независимость и самостоятельность в принятии решений. Характерными чертами местного управления Великобритании являются следующие:
1) все органы местного управления являются юридическими лицами;
2) органы местного управления в основном обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории;
3) финансироваться местные органы должны, хотя бы частично, за счет местных налогов;
4) руководство в местных органах осуществляется советниками, избираемыми на основе всеобщего избирательного права жителями соответствующей территории.
Уровни управления
Долгое время в Великобритании существовали три уровня местного управления. Актом о местном управлении 1972 года в целях организации местного самоуправления с 1-го апреля 1974 года Англия разделена на области местного самоуправления, называемые графствами, а в этих графствах образованы районы местного самоуправления, называемые округами. Те округа, которые по закону считались "сельскими", разделены на приходы. В каждом графстве, округе образуется совет. В каждом приходе создается собрание прихода или образуется совет.
Отдельный регион может иметь три уровня местного управления: совет графства, совет округа, приходский совет (собрание прихода ), но на большей территории страны действуют два уровня: совет графства, совет округа.
Говоря об уровнях местного управления, следует сразу определиться, что это понятие достаточно условно, поскольку органы разных уровней ни в коем случае не являются по отношению друг к другу органами более высокого или низкого ранга, нет "вышестоящих" и "нижестоящих". Взаимоотношения между органами всех уровней рассматриваются скорее как партнерские, но не иерархические.
Разграничение полномочий между уровнями управления
Разграничением полномочий между различными уровнями местного управления ведает парламент. В Англии действует довольно четкое, возможно даже жесткое распределение функций. Каждый орган уполномочен осуществлять управленческие функции в пределах, установленных законом.
Так, в ведении советов графств находятся все дороги (за исключением магистральных дорог и мостов), образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция, музеи, продовольствие и медикаменты, и т.д.
Советы округов занимаются борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, сбором мусора, кладбищами, городским и сельским планированием, налогообложением и др.
В ведении приходских советов находятся: распределение земельных участков, пешеходные дорожки, погребение, местности для отдыха, земли под кладбища, автобусные стоянки.
Допускается делегирование отдельных функций на основе договора одним органом другому (как одного, так и различных уровней). Но есть исключения - не допускается делегирование функций, связанных с взиманием налогов, изданием предписаний о налогообложении и т.п.
Для характеристики местного управления в Великобритании важнейшее значение имеют два понятия: “ultra vires” и “inter vires”. Суть их сводится к одному - местные органы власти жестко связаны в своей деятельности рамками прямо предоставленных им законодательством полномочий. “Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. Характерной чертой неформальных отношений местных органов является принадлежащее им право вступать в ассоциации, которые периодически проводят конференции и собрания, на которых обмениваются опытом работы, мнениями по тем или иным проблемам, но прежде всего обсуждают вопросы, которые, по их мнению, нуждаются в законодательной реформе или особом внимании центра.
Структура местных органов
В структуру местных органов Великобритании входят совет и штат чиновников.
а) Совет.
В каждом графстве и округе образуется совет (именуемый Главный совет), состоящий из председателя и советников.
Советники избираются на основе всеобщего избирательного права. В соответствии с законом, лицо, если оно не признано недееспособным, может быть избрано и быть членом органов местной власти, если оно является британским подданным или гражданином Ирландской Республики и ко дню выборов достигло возраста в 21 год, и:
а) к этому дню оно обладает и затем продолжает обладать правом избрания данного органа местного самоуправления, или
б) оно в течение 12 месяцев, предшествующих этому дню, владеет как собственник или арендует землю или дом (с прилегающим участком земли) в этом районе, или
в) его основное или единственное место работы в течение 12 месяцев находится в этом районе, и т.п.
Советники избираются на 4 года, но каждый год их состав обновляется на 1/3. Число советников строго не определено, но, как правило, советы довольно многочисленны (некоторые насчитывают более 100 человек).
Избрание советников имеет свои особенности. После опубликования в печати сообщения о проведении выборов, любое лицо может получить документ о выдвижении кандидатом в советники, подписанный лицами, которые его выдвигают, и 8 -избирателями данного избирательного округа. Если лицо согласно избираться в советники, оно передает этот документ со своим заявлением о согласии баллотироваться в соответствующий орган, ведающий выборами.
Если на день голосования кандидатов выдвинуто больше, чем необходимо избрать советников, то проводится голосование. Если число выдвинутых кандидатов равно числу мест советников, все они объявляются избранными без голосования утром того дня,на который назначены выборы.
Советники не имеют права получать какое-либо вознаграждение или жалованье. Исполнение функций советника считается исполнением общественных обязанностей. Однако определенные выплаты муниципальным советникам все же могут быть предусмотрены: советник может потребовать выплаты суточных, оплаты транспортных расходов и расходов на питание во время проведения заседания совета или комитета; возмещение ущерба, который понес советник за время своего вынужденного отсутствия на работе; выплата содержания в связи с присутствием на конференциях, проводимых за пределами территории совета.
Член совета может отказаться от должности только письменно.
Каждый местный орган в соответствии с законом назначает специальное должностное лицо, которому любой советник может подать письменное заявление об отказе от должности, подписанное им самим. Заявление об отказе от должности, переданное и полученное в установленном порядке, не может быть затребовано обратно и вступает в силу немедленно.
Еще один аспект правового статуса советника, на мой взгляд, представляет несомненный интерес. В тех случаях, когда член совета имеет финансовую заинтересованность, прямую или косвенную, в каком-либо деле, которое обсуждается в совете в его присутствии, он должен немедленно сообщить об этом и воздержаться от участия в обсуждении и голосовании по данному вопросу.
Критерии определения прямой или косвенной заинтересованности установлены законом. Соблюдение данного правила не просто моральная, а правовая обязанность, за уклонение от которой следует применение в отношении виновного определенных санкций - наложение штрафа или возбуждение уголовного преследования.
Председатель совета (если округ получил статус "города", то председатель совета, как правило, именуется "мэром", хотя его статус от этого не меняется) - не одно лицо, занимающее этот пост весь срок полномочий совета, как это имеет место в других странах. В соответствии с актом 1972 г.: "Избрание председателя является первой обязанностью главного совета, выполняемой им на годичном собрании".
Председатель совета избирается каждый год весной на собрании совета из числа советников (этот вопрос является первым в повестке дня ежегодного собрания совета). Срок пребывания одного советника в должности председателя совета неопределенен и фактически может составить 4 года, т.е. весь срок действия депутатского мандата. Причины тому следующие: с одной стороны, по закону обычный срок полномочий председателя 1 год и потому каждый год проводятся перевыборы; с другой стороны - председатель занимает должность до тех пор, пока справляется со своими обязанностями и устраивает совет, а потому не лишается права выставлять свою кандидатуру на переизбрание.
Голосование по избранию председателя проводится открытое и решение принимается большинством голосов.
Председатель совета, в отличие от советников, получает жалованье от совета и в таком размере, какое совет сочтет разумным.
Совет назначает из числа своих членов вице-председателя, который осуществляет полномочия председателя в случаях вакансии должности председателя или если тот по каким-либо причинам не может осуществлять свои полномочия. Вице-председатель также может получать жалованье от совета.
Председатель совета не имеет специально установленных законом функций. Обычно руководит заседаниями совета, обладает правом решающего голоса (при равенстве голосов), по должности является членом большинства или всех комиссий совета.
Отличительной особенностью местного управления Великобритании, по сравнению со многими другими странами, является фактический размен функций совета на действия его комитетов (комиссий). Многочисленный состав советов вынуждает их передавать часть своих функций комитетам, за исключением финансовых полномочий.
Комитеты могут быть отраслевые и координирующие (функциональные), постоянные и специальные (временные). Численный состав комитетов различен. Помимо членов муниципальных советов к работе комитетов могут привлекаться иные лица, которые по своим профессиональным и иным качествам могут оказаться полезными. Виды комитетов, их численный состав и срок полномочий определяются регламентами советов.
Функциональный комитет связан с определенными аспектами деятельности совета (финансовый, организационный, по законодательству и парламентским вопросам и др.) Фактически эти комитеты играют координирующую роль и приобретают наиболее важное значение в деятельности местных органов.
Специальные комитеты образуются для решения определенной задачи (как правило, для детального изучения какого-то специального вопроса или проведения расследования), после чего автоматически прекращают свое существование.
Комитеты играют важную, а порой решающую роль в деятельности местных органов. Заседания совета, которые должны проводиться не реже одного раза в год, а фактически проводятся ежемесячно и даже чаще, сводятся в основном к заслушиванию отчетов комитетов и утверждению принятых ими решений. Зачастую решения советом принимаются без обсуждения, путем одобрения или отклонения рекомендаций комитета. Поэтому даже при большом числе выносимых на заседание вопросов они решаются очень быстро.
Совет может наделить любой комитет правом принимать решения от имени совета. Такой комитет приобретает статус исполнительного, а не консультативного комитета. Если действует в пределах предоставленных ему полномочий, ни одно его решение не может быть изменено или отменено. Даже если комитет утратил доверие совета и распущен им, принятые комитетом решения остаются в силе. По общему правилу, совет не может принимать к рассмотрению любой вопрос, если он предварительно не был обсужден в комитете.
В отличие от заседаний совета, порядок работы комитетов менее формален, и если на заседании совета чиновники не имеют права высказываться по какому-либо вопросу, то в комитете они играют достаточно заметную роль. А поскольку судьба тех или иных решений совета предрешается в комитетах, именно они в большей мере подвержены воздействию различных групп давления.
Подмена функций совета действиями комитетов самими английскими учеными не расценивается как трагедия и крушение традиционной системы местного управления, поскольку ключевые полномочия муниципальных органов все равно остаются в руках выборных советников (будь то в форме заседаний совета или комитетов).
В системе муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, полномочия других подразделений муниципального аппарата рассматриваются как производные.
Главная особенность муниципального управления Великобритании состоит в соединении функций общего руководства и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в муниципалитетах единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата.
б) Чиновничий аппарат.
В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.
Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием "муниципальная служба". Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.
Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.
В советах создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы классификации служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.
Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и др.
Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.
Среди категорий муниципальных служащих следует особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже отмечали, практически все вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность комитетов совета и различных отделов наряду с отсутствием единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата придают особую важность координации работы всех структурных подразделений местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.
Расширение полномочий местных органов, усложнение стоящих перед ними задач усиливают влияние чиновников, представляющих собой в большей части высококвалифицированных специалистов в различных сферах - юристов, экономистов, социологов и т.п. Усиливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего в лице главного администратора, менее профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: "Задачи администрации в современном обществе настолько сложны, что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником политики, формулируемой дилетантами".
Местное управление в США
Федеративное устройство государства обусловливает необходимость обращения к такому немаловажному и представляющему для нас значительный интерес вопросу, как разграничение полномочий федерации и субъектов федерации (штатов) по определению статуса органов муниципального управления.
Правовое регулирование
В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов - штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, а следовательно составляет исключительную компетенцию субъектов федерации (10-я поправка к федеральной конституции предусматривает, что все полномочия, специально не переданные национальному правительству, резервируются за штатами; т.к. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно эта сфера находится в юрисдикции штатов).
Местное управление - подразделение штата, формируемое и осуществляющее свои полномочия в рамках правовой системы штата. Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочия местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц.
Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления в общем составляют три группы нормативных актов (на примере штата Виргиния):
Федеральные акты - Конституция США, решения Верховного Суда, акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly).
Штатные акты - Конституция Виргинии (1971г.), решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи Виргинии (эти акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс Виргинии).
Местные акты - местные хартии.
Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.
Так, Конституция штата Массачусетс (1780г.) в статье 89 закрепляет право народа на местное самоуправление, регулирует вопросы, связанные с порядком принятия местных хартий, определяет общую компетенцию и ограничения компетенции местных органов, а также основные полномочия штатной легислатуры в отношении местного управления.
Конституция штата Иллинойс (1971г.) содержит определение “муниципалитетов” и “территориальных единиц местного управления”, порядок определения границ местного управления, структуру местных органов, порядок их организации и деятельности, и т.д.. Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.
В системе законов, регулирующих статус муниципалитетов, особое место занимают частные акты, адресованные конкретному, указанному в законе органу муниципального управления. Формально местное управление в США всегда было под властью штата, лишь в результате реформ, начиная с середины 19 века, в конституции штатов были включены ограничения против законодательного вмешательства в местные дела. В результате этих мер многим штатным легислатурам было запрещено осуществлять специальное законодательство, предназначенное исключительно для особо обозначенных местных территорий. Таким образом, штаты могли осуществлять только общее законодательство, обращенное в равной мере ко всем местным единицам.
Несмотря на формальное запрещение в подавляющем большинстве штатов, частные акты продолжают играть важную роль в определении правового статуса муниципалитетов, являясь одним из средств вмешательства власти штатов в дела местного значения.
Большинство муниципалитетов имеют собственные хартии, разработанные на основе законодательства штата. Хартию определяют как основной закон корпорации, который устанавливает и контролирует муниципальные полномочия, права, обязанности и привилегии. Законодательные органы штата вправе принимать, изменять и отменять эти хартии, если нет соответствующих ограничений в конституции. Нередко принятие хартий связано с действием принципа "home rule".
Штат может предоставить муниципалитетам право осуществлять свои полномочия на основе принципа самоуправления (home rule).Тем самым местным органам предоставляется право самостоятельно, без вмешательства штата: 1)разрабатывать, принимать и вносить поправки в свою хартию самоуправления; 2)осуществлять все полномочия местного самоуправления, помимо ограничений, которые могут быть установлены конституцией штата или обычным законом.
Однако, поскольку до сих пор в штатах четко не определены критерии отнесения тех или иных вопросов к делам местного значения, степень самостоятельности муниципалитетов довольно условна и обычно зависит от усмотрения суда (и чаще всего суды решают споры не в пользу муниципалитетов).
Таким образом, предоставление права на самоуправление в большинстве штатов связано с принятием муниципалитетом хартии самоуправления, хотя в других принятие хартии не является обязательным и муниципалитеты могут действовать на основе общих законов штатов.
Особое место среди правовых средств регулирования муниципальной деятельности отводится судебным доктринам и прецедентам (это обусловлено традиционно американской ролью судов в толковании конституции и законов и местом, которое занимают судебные решения в системе источников права). Суды, как правило, осуществляют жесткое толкование законов при определении пределов муниципальных полномочий, отдавая приоритет центру.
Несмотря на то, что федерация не вправе вмешиваться в деятельность местного уровня организации власти, федеральные органы фактически оказывают воздействие на местное управление с помощью так называемых федеральных программ, предусматривающих предоставление финансовой помощи в качестве платы за проведение федеральных мероприятий и принятие установленных федеральной властью управленческих и иных стандартов.
Процесс реформирования взаимоотношений федерации, штатов и местного управления в настоящее время определен программой "нового федерализма", разработанной федеральным правительством. Сущность этой программы будет рассмотрена в части 2 данной книги.
Штаты и местное управление
Поскольку единицы местного управления являются подразделениями штатов, то штат устанавливает общие рамки организации и функционирования местной власти.
По мнению Национальной Муниципальной Лиги, легислатура штата должна решать 6 основных задач при формировании своего местного управления:
1) обеспечивать регистрацию местных единиц;
2) определять полномочия местных властей;
3) обеспечивать альтернативные формы для местного управления через общий закон и местные хартии;
4) предписывать способы изменения границ местного управления;
5) разрешать объединение соседствующих (смежных) местных единиц;
6) выносить постановления о роспуске или реорганизации.
1. Формирование муниципалитетов. Местные единицы обычно соответствуют статусу муниципальных, или публичных корпораций и квазикорпораций (о чем ранее нами уже было сказано). Муниципальные корпорации могут быть созданы только по инициативе и с согласия лиц, проживающих на территории, которая предлагается к инкорпорированию.
Процесс формирования муниципалитетов (муниципальных корпораций), как правило, не сложен (законодательство штата устанавливает лишь минимальную численность населения для территориальной единицы, претендующей на статус муниципалитета: от 75 человек (штат Алабама) до 300 человек (штат Канзас)), и его можно разбить на несколько стадий:
а) должна быть составлена петиция от жителей, в которой указываются границы и численность предполагаемого муниципалитета; б) под петицией должны быть собраны подписи 20-25% жителей соответствующей территории, имеющих право голоса;
в) проводится общее голосование жителей. Если для положительного решения не хватит голосов (требуется большинство голосов от принявших участие в голосовании ), то повторная попытка образования муниципалитета может быть предпринята лишь через определенный промежуток времени - как правило, через год;
г) секретарь штата официально удостоверяет итоги голосования.
Простота процедуры приводит к тому, что каждый год образуется большое число новых муниципалитетов, численность населения которых существенно различается: есть крупные муниципалитеты (более 1 млн. жителей), но в 80% муниципальных корпораций проживает менее 5 тыс. жителей, из них почти в половине - менее или около 1 тыс. человек.
2. Определение полномочий. Поскольку местное управление создается штатом, все полномочия местные единицы получают от своего создателя.
Характер и объем полномочий местных единиц зависит от того, являются ли они инкорпорированными или неинкорпорированными, а соответственно, распространяется на них “Правило Диллона” или “home rule”.
“Правило Диллона”
Классическим воплощением американской теории муниципальных полномочий является принцип, получивший название “Правило Диллона” (Dillon's Rule ). Такое название он получил по имени своего автора - судьи Верховного Суда штата Айова Диллона, опубликовавшего первый текст по праву местного управления. В соответствии с “правилом Диллона” бесспорным считается, что муниципальные корпорации владеют и могут осуществлять только следующие полномочия и никакие другие:
- во-первых, те, которые предоставлены законом в четко выраженных словах;
- во-вторых, те, которые необходимо и справедливо подразумеваются и присущи полномочиям, прямо предоставленным законом;
- в-третьих, те, которые существенно важны для достижения провозглашенных целей корпорации - не просто удобные, но необходимые.
Правило, неукоснительно соблюдавшееся с прошлого века, подвергается в последние годы попыткам ревизии. Так, автор правовой концепции города профессор Фруг утверждает, что муниципалитеты по своей сути обладают полной правовой автономией и что концепция подчинения штату действовала только в 19 веке. Комиссия по ревизии Конституции штата Виргиния рекомендовала в своем докладе еще в 1969 году пересмотреть “правило Диллона” в отношении городов и некоторых графств для того, чтобы ослабить давление на местное управление, но это предложение было отвергнуто Генеральной Ассамблеей и не было включено в ревизованный текст Конституции штата 1971 года. Любое справедливое и существенное сомнение относительно существования того или иного полномочия решается судами, как правило, не в пользу муниципальной корпорации и в полномочии ей отказывается.
Хотя юридическая интерпретация варьируется в сторону ужесточения или либерализации от штата к штату, многие суды продолжают общую тенденцию более либеральной интерпретации ограничений по делам, возникающим по “частным” полномочиям, нежели по делам, возникающим из полномочий, прямо касающихся “управленческой” сферы.
Главное разграничение между этими двумя видами полномочий состоит в том, что “управленческие функции” (общественная безопасность, общественное здравоохранение, образование, вэлфер и др.) осуществляются местной единицей как агентом штата, в то время как такие полномочия, как водоснабжение, газоснабжение и пр., классифицируются как “частные”, т.е. осуществляемые местной единицей как муниципальной корпорацией и имеющие более частный или корпоративный характер.
Значительная часть функций, осуществляемых местным управлением, лежит в так называемой “сумеречной зоне”, и в одних штатах относятся к управленческим, в других - к частным.
“Home rule”
Конституционное закрепление во многих штатах положений “home rule” было вызвано необходимостью предоставить местному управлению большей самостоятельности в определении и осуществлении своих полномочий. Эти конституционные положения были призваны делегировать местным властям право автономии посредством конституционного дарования независимости от законодательной деятельности штата.
Первое положение о муниципальном “home rule” принял штат Миссури в 1875 году, а сейчас подавляющее большинство штатов предусматривают для своих муниципалитетов такую привилегию. Половина штатов также предусматривает право “home rule” и для графств. Конституционный “home rule” может быть выражен в двух формах. Первая форма, названная “imperium in imperio” - “государство в государстве” - предоставляет (дарует) местным властям определенные властные полномочия. Обычно предоставляются полномочия по “муниципальным” делам, или по муниципальной “собственности, делам и управлению”. При данной форме “home rule” важную роль играют суды, поскольку именно они должны определять дарованные полномочия по осуществлению местной власти. Данное обстоятельство явилось центральным пунктом критики противников этой формы “home rule”, заявляющих, что суды безответственно урезают властные полномочия, дарованные местным властям.
Вторая, более поздняя, форма конституционного “home rule” может быть названа законодательное home rule”, и предложена впервые она было Джефферсоном Фордхамом. Она получила одобрение национальными муниципальными организациями и принята несколькими штатами. В соответствии с ней, конституция дарует местному управлению все полномочия, которые легислатура способна делегировать, но легислатура сохраняет за собой право изымать или ограничивать полномочия “home rule” статутом. Таким образом, главная цель “законодательного home rule” - переместить контроль над муниципалитетами от судов к легислатуре штата. По мнению автора - Фордхама, эта реформа должна была снизить роль судов в толковании положений “home rule”, а значит расширить фактические полномочия муниципалитетов, на которых распространено действие “home rule”.
Следует также отметить, что при наличии любой из названных выше форм “home rule” в конституции штата может содержаться норма, провозглашающая, что осуществление местного “home rule” является объектом “общих” законов, принимаемых легислатурой, и легислатуры широко используют это правило.
Местные власти, не наделенные правом “home rule”, имеют лишь один источник полномочий - уполномачивающий статут легислатуры (наряду, как правило, с широким действием правила Диллона. В частности, действие правило Диллона в отношении муниципалитетов прямо предусмотрено в штате Виргиния). Для местных единиц, обладающих правом “home rule”, обычно существует по меньшей мере два источника полномочий - уполномачивающие статуты и конституционное дарование “home rule”. Штаты принимают уполномачивающие законодательные акты, охватывающие большинство сфер функционирования муниципалитетов.
Один из наиболее трудных вопросов, на который до сих пор не дан ответ,- могут ли home rule-муниципалитеты полагаться на свои полномочия “home rule” как на альтернативу статутным полномочиям. Эта проблема обычно возникает тогда, когда такие муниципалитеты пытаются изменить или расширить статутные полномочия.
Проблемы установления источника полномочий возникают также в связи с тем, что большинство конституций в качестве необходимого условия осуществления полномочий “home rule” устанавливают требование принятия хартии местной единицы. Затем суды должны определить источник полномочий, заявленный муниципалитетом в своей хартии.
Порядок принятия, регистрации и пересмотра хартий, как правило, довольно подробно определяется конституцией штата, равно как и основные полномочия местных единиц, предоставляемые хартией. Что касается ограничений компетенции местных органов, что круг соответствующих полномочий варьируется между штатами. В Конституции штата Иллинойс значительная часть норм, предоставляющих полномочия единицам местного самоуправления, сопровождается указанием на ограничения, которые может устанавливать Генеральная ассамблея штата. Конституция штата Массачусетс в ст.89 содержит специальный раздел 7 “Ограничение компетенции местных органов”, в котором указано, что ни одно положение данной статьи не может рассматриваться как дозволение городу или тауну, в частности, вводить, взыскивать и собирать налоги; брать взаймы либо давать кредиты; отчуждать земли, отведенные под парки; определять состав и санкции за тяжкие преступления; и др. при том условии, что вышеперечисленные полномочия могут быть предоставлены Генеральным собранием в соответствии с Конституцией.
3. Обеспечение альтернативных форм для местного управления.
Чтобы снизить бремя, лежащее на легислатурах штатов, и одновременно обеспечить максимум свободы для местного усмотрения, многие штаты пошли на предоставление местным единицам права на внутреннее (местное) конституирование.
Хотя этот термин не получил достаточно четкого и единообразного толкования, он используется прежде всего для того, чтобы отметить право местных единиц принимать собственные хартии. Конкретные аспекты местного конституирования связаны с предотвращением законодательных помех для местного управления, с предоставлением возможности местной единице выбирать форму управления, которую она желает, с обеспечением местного управления достаточными полномочиями для маневра в условиях увеличения масштабов и усложнения внутренних дел. Поскольку о роли хартий в определении полномочий местных единиц уже было сказано выше, мы не будем повторяться.
Целью местного конституирования является также - позволить местным единицам выбирать предпочтительную для них форму среди нескольких стандартных форм местной организации. Жители местной территориальной единицы не имеют полной свободы в определении своих планов управления и контроля за местными делами, поскольку они являются объектом штатного законодательного контроля. Но факультативные системы хартий представляют собой своего рода компромисс между местным правотворчеством и общей системой хартий и является часто более приемлемой для легислатур штатов, которые колеблются в отказе от законодательного контроля за местными делами или опасаются злоупотреблений правом “местного конституирования”.
Как правило, выбор формы управления осуществляется жителями местной территориальной единицы в процессе разработки или изменения хартии. Выбор добровольный и достаточно широкий. Так, в Нью-Джерси, например, муниципалитеты могут избирать одну из трех общих альтернативных форм: мэр-совет; совет-управляющий или маленький муниципалитет. Но в пределах каждой из трех форм есть еще определенное число вариантов, так что выбор сводится, фактически, к 1 из 6 видов формы мэр-совет; 1 из 5 - формы совет-управляющий и 1 из 4 вариантов маленьких муниципалитетов.
Однако принцип добровольности выбора формы и вида управления местной единицы имеет и свои исключения. Так, в случае признания муниципалитета несостоятельным (если речь идет не столько о финансовой, сколько об управленческой несостоятельности руководства муниципалитета) законодательством штата Массачусетс в качестве одной из мер возвращения муниципалитета к демократическому управлению является определение представителем штата будущей формы правления для данного муниципалитета, являющейся, с точки зрения этого представителя и руководства штата, более приемлемой для этой местной единицы в сложившихся экономических, социальных и иных условиях. Примером может служить город Челси, при выводе которого из несостоятельности было введено на определенный срок прямое правление штата и ресивер (представитель штата) подготовил новую хартию города и определил для него форму правления - совет-управляющий (менеджер).
4-5. Изменение границ; объединение местных единиц. Поскольку единицы местного управления не являются статичными образованиями, необходимо наличие предписаний, определяющих порядок изменения границ, установленных на момент создания муниципальной корпорации. Расширение или уменьшение границ единиц местного управления обычно осуществляется на основе конституционных положений или обычного закона и предполагает осуществление особой процедуры, включающей, в частности, проведение местного референдума на основе штатного законодательства.
Официальные границы городов в особенности имеют тенденцию отставать от реальных границ, оформившихся в связи с ростом урбанизированных районов. Наиболее общий способ расширения границ таких городов - присоединение урбанизированных районов к городам. Большинство штатов при этом требуют, чтобы присоединение признавалось только после специально проведенного по этому поводу голосования, на котором большинство избирателей (как города, так и присоединяемого района) проголосует за такое присоединение.
В некоторых штатах (например, Миссури, Техас) достаточным признается одобрение лишь жителями города, а мнение жителей присоединяемой территории не является необходимым.
Объединение (слияние) смежных единиц местного управления возможно как в добровольном порядке с соответствующего волеизъявления жителей объединяемых единиц, так и в централизованном порядке при проведении реформирования местной власти путем создания укрупненных местных единиц за счет слияния нескольких мелких и нежизнеспособных. Объединение (слияние) муниципалитетов может выступать и в качестве одного из возможных путей вывода муниципалитетов из финансовой несостоятельности (штат Пенсильвания).
Физические границы муниципальных образований, как показывают исследования, меняются с удивительной частотой. Так, в течение 10 лет (с 1970 по 1979 г.г.) было 61.356 объединений (присоединений) муниципалитетов и 1.026 - разъединений.
6. Роспуск (упразднение) муниципальных корпораций. В практике американского местного управления зафиксирован интересный факт: в 1950 году существовали 5 зарегистрированных таунов с численностью населения - 0 жителей. Сообщества в действительности исчезли, но сохранились как официальные единицы, так как предписываемые правовые процедуры, необходимые для их упразднения, не были осуществлены до того, как они прекратили свое существование. Для того, чтобы муниципальная корпорация могла быть упразднена, обычно необходимо судебное решение или законодательный акт, признающие реорганизацию единицы. Можно назвать 3 наиболее общих способа упразднения местных единиц:
а) петиция, подписанная определенным числом жителей, представляется в суд, который назначает голосование жителей предполагаемой к упразднению местной единицы по этому вопросу;
б) подобная петиция представляется в законодательный орган штата с предложением провести голосование по этому вопросу;
в) прямое законодательное и судебное действие по упразднению муниципальной единицы может следовать за предоставлением петиции без необходимости проведения народного голосования.
Упразднение муниципальной единицы возможно (и на практике это довольно часто происходит) путем разинкорпорирования. В отличие от штата или (в соответствии с большинством штатных конституций) графства, город или специальный округ могут прекратить свое существование как инкорпорированная единица и управляться как неинкорпорированная часть графства.
Большую часть разинкорпорированных муниципальных единиц составляли сельские сообщества. Некоторые из них были территориями, которые решили попробовать самоуправления в форме инкорпорированной муниципальной единицы, но быстро пришли к выводу, что прежнее их положение неинкорпорированной единицы, управляемой графством, было лучше. Например, Пине Валлей, штат Нью-Йорк, инкорпорировался в марте 1988 года и проголосовал за разинкорпорирование спустя 2 года; Либерти Сити, штат Техас, инкорпорировался и разинкорпорировался в течение 3 лет. В штате Айова на конец 1987 года один инкорпорированный таун приходился на каждые 4 инкорпорированных.
Органы муниципального управления
Муниципальным статусом обладают различные территориальные единицы, и в настоящее время в США существует 6 групп органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы.
Поскольку три четверти американских граждан живут в городах, рассмотрим прежде всего городское управление.
а) Городское управление. Приблизительно сто городов имеют больше, чем стотысячное население. Огромные размеры американских городов делают задачу городского управления достаточно сложной. Например, лишь семь штатов в США имеют население, превышающее по численности население Нью-Йорка. Часто говорят, что после Президента страны самый сложный и ответственный пост занимает мэр Нью-Йорка.
Только штату принадлежит право даровать привилегии органам местного самоуправления. Наблюдаются частые конфликты между штатами и большими городами, бюджет которых значительно больше, чем бюджет штатов. Без разрешения законодательного органа штата город не может не только изменить форму своего самоуправления, но даже, например, принять решение о работе метрополитена.
Полномочия.
"Города - это люди", - говорил Софокл, а потому муниципальные органы управления в городах должны обеспечивать поддержание здоровой и безопасной среды для проживающих в них людей. Объем работы этих органов значительно широк.
Водоснабжение. Большинство муниципалитетов берут на себя ответственность за обеспечение чистой водой жилых домов и зданий города. Создается специальный отдел со штатом инженеров и техников.
Здравоохранение и санитария. Штат ревизоров осуществляет контроль за качеством продуктов питания и соблюдением стандартов в деятельности учреждений общественного питания и торговли. Создаются отделы здравоохранения, занимающиеся прежде всего профилактикой инфекционных заболеваний. Строятся общественные больницы и поликлиники, обслуживающие бесплатно малоимущих граждан.
В ведении муниципалитетов находятся сбор и вывоз на свалки отбросов и мусора, строительство канализационных и ливневых сточных систем, контроль над шумом и загрязнением воздуха.
Дороги. Соответствующий отдел отвечает за уборку улиц и содержание мостовых в хорошем состоянии, проектирует дорожные магистрали, контролирует строительство подземных переходов, и т.д.
Полиция. Большинство полицейских учреждений разделены на районы или участки, каждый из которых имеет свое отделение полиции.Все городские районы патрулируются пешими и моторизованными полицейскими.
Пожарная охрана. Борьба с пожарами и их профилактика.
Образование. В каждом городе имеется система общественных школ с начальным и средним образованием. Муниципалитеты содержат публичные библиотеки, картинные галереи, музеи и т.д.
Социальное обеспечение. Муниципалитеты с помощью штатов и федерального правительства обеспечивают содержание больных и престарелых, сирот, семей с низким доходом и др.
Отдых и развлечения. Создание общественных парков, плавательных бассейнов, спортивных площадок и т.п.
Коммунальные услуги - электроэнергия, отопление, транспорт, создание собственных предприятий коммунального обслуживания.
Немаловажной является роль муниципалитетов в обеспечении занятости населения.
На их долю приходится свыше 60% от общего числа занятых в государственном секторе.
Объем работы органов городского самоуправления растет быстрее, чем растут сами города. Это объясняется двумя основными причинами:
1) вводятся новые виды обслуживания, потребность в которых возникает у населения;
2) перенаселенность городов и увеличение их размеров требуют возрастания затрат на развитие скоростного городского транспорта, развитие санитарного надзора, строительство школ и т.д.
Все это требует больших финансовых средств, которые город не в состоянии собрать.Поэтому вопрос финансовой базы городского самоуправления остается одним из наиболее острых.
Финансы
Основные источники городского дохода - налоги на недвижимое имущество, налог с оборота и прямой налог, которым облагаются промышленные и торговые предприятия. Главный недостаток в подобном порядке налогообложения видят в том, что налог на недвижимое имущество и налог с оборота ложатся на те же самые предприятия. Если город перегрузит предприятия налогами, они будут стремиться перебраться за пределы города в пригороды, на которые власть городского самоуправления не распространяется.
Поскольку собственных средств у городских органов для выполнения возрастающих объемов работ не хватает, они вынуждены обращаться за дотациями. Определенный парадокс здесь состоит в том, что города рассчитывают на помощь не штатов, а федерального правительства, поскольку штаты наоборот выкачивают деньги из городов и перераспределяют их по сельскохозяйственным районам.
Помощь федерального правительства важна для городов и в том плане, что города сами опасаются чрезмерно нагружать налогами богатых людей и богатые фирмы ( т.к. они могут перевести свои конторы за пределы города), федеральное же правительство может облагать самыми тяжелыми налогами, а затем часть полученных денег отдавать муниципалитетам ( что и происходит на практике).
Организация городского управления
Города не имеют собственных суверенных прав, но могут получить от штата необходимые им права на самоуправление. Виды городского управления в разных городах страны сильно отличаются друг от друга. Однако традиционным является наличие городского совета, члены которого избираются населением, и главы исполнительной власти.
Существуют три основных вида городского управления:
1) состоящее из городского совета и мэра;
2) коллегиальное ( или комиссионное);
3) состоящее из совета и управляющего (менеджера).
Старейшей формой городского управления является система "Мэр - совет". Она применялась почти во всех американских городах до начала нынешнего века. По своей структуре она напоминает организацию федеральной и штатной власти: в качестве законодательной власти выступают выборные члены совета, представляющие различные районы города; в качестве главы исполнительной власти выбирается мэр.
Мэр назначает глав городских отделов и других должностных лиц (иногда для этого требуется одобрение совета); имеет право наложить вето на решения муниципального совета; часто в его ведении находится составление городского бюджета.
Муниципальный совет принимает постановления (городские законы), устанавливает размеры налогов, распределяет финансы среди различных городских отделов и т.д.
Данная форма городского управления имеет две модификации: со слабым мэром и с сильным мэром.
Система "слабый мэр - сильный совет" характеризуется следующими основными чертами: "сильный" совет достаточно многочисленный - от 5 до 50 членов и более. В рамках совета обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления. На один из комитетов возлагаются полномочия по подготовке муниципального бюджета. Предложения комитетов, как правило, принимаются без обсуждения. Совет осуществляет не только нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате.
"Слабый" мэр избирается советом и наделяется некоторыми полномочиями ( например, правом вето). Но у него отсутствуют широкие права в административных вопросах. Он может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет ограниченные полномочия по контролю за деятельностью этого аппарата. Позиции мэра ограничивает и то, что наряду с ним избирается еще ряд должностных лиц, которые наделяются определенными административными полномочиями, но формально независимы от мэра и совета. "Слабый" мэр председательствует в совете, осуществляет представительские и контрольные функции. Для этой системы характерна загрузка муниципальных советов "административной вермишелью", т.е. большим количеством текущих вопросов.
Сейчас система "слабый мэр - сильный совет" существует в основном в мелких поселениях. На практике узкие полномочия "слабого" мэра нередко компенсируются его политическим влиянием, если он является видным партийным деятелем. Таким образом, "слабый" в соответствии с действующей системой мэр фактически может являться местным диктатором, контролирующим через возглавляемый им партийный аппарат избрание советников и основную массу назначений на муниципальные должности.
Наблюдаемая тенденция усиления исполнительной власти на всех уровнях на уровне муниципалитетов проявляется, в частности: а) в переходе от избрания мэров советами к их избранию путем прямых выборов; б) в расширении полномочий мэров, в частности по руководству текущими финансовыми делами.
Более характерной для городского управления является система "Сильный мэр - слабый совет". Совет при этой системе немногочисленный - 7-9 человек. Он играет, по существу, вспомогательную роль при мэре. Совету отводится пассивная роль критика, а в некоторых случаях - механического одобрения проектов, исходящих от администрации.
"Сильный" мэр, как правило, избирается непосредственно населением. Он сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Единолично назначает и освобождает от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составляет проект бюджета и организует его исполнение. Налагает труднопреодолимое вето на решения совета. Официально является политическим лидером и юридическим главой муниципальной администрации, влияет на формирование политической позиции муниципалитета. Избираемые наряду с мэром другие должностные лица имеют меньшее влияние, чем при системе со "слабым" мэром.
При "сильном" мэре обычно формируется штаб помощников-профессионалов, своего рода личный кабинет, в котором разрабатываются и через который проводятся установки мэра.В ряде городов основной фигурой такого штаба является назначаемый мэром главный администратор, осуществляющий под руководством мэра надзор за деятельностью руководителей департаментов, особенно в вопросах финансов и подбора кадров.
Главным недостатком этой системы считается то, что большая концентрация власти (полномочий) у мэра создает основу для напряженных отношений между мэром и советом.
Расширение и укрепление власти мэров, возложение на них больше ответственности за управление городами свидетельствует о том, что эти города взяли курс в сторону другой системы городского управления, где в центре стоит управляющий городом, хотя они официально ее еще не приняли.
Система "Совет - управляющий" была впервые испробована в 1908 году в городе Стаунтон, в штате Виргиния. Сейчас более 40% городов с населением более 25 тыс. человек (т.е. средних городов) приняли эту систему.
За последние десятилетия сложность городских проблем настолько возросла, что во многих случаях выборным лицам не хватает знаний и опыта для решения этих проблем. Выход нашли в передаче большей части исполнительных полномочий высокообразованному и опытному профессиональному администратору города: немногочисленный выборный совет вырабатывает постановления и городскую политику, а для проведения своих решений в жизнь нанимает администратора.
Одновременно действуют мэр и управляющий. Однако мэр, избираемый советом, почти целиком отстранен от исполнительной деятельности, реальной властью не обладает, а осуществляет в основном представительские функции и председательствует в совете.
Должность управляющего не выборная - он назначается (и отзывается) советом. Управляющий может быть приглашен из другого города. Он сам назначает всех городских чиновников, пользуясь "системой заслуги", которая гарантирует ему наилучший персонал.
Обычно срок работы администратора города не устанавливается - он занимает этот пост до тех пор, пока совет удовлетворен его деятельностью.
Возникновение этой системы связано с переносом в местное управление форм руководства, свойственных частным корпорациям с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Городская администрация также должна давать населению наилучшее обслуживание при наименьших затратах.
"Комиссионная (коллегиальная)" система городского управления характеризуется тем, что ответственность за управление городом возлагается на небольшую группу людей, достаточно видных, чтобы пользоваться уважением народа. Обычно коллегия (комитет, комиссия) состоит из 5 человек, один из которых выполняет функции председателя и называется мэром. Общие решения по вопросам управления принимаются всей коллегией в целом. В ведении каждого члена коллегии находится работа одного или более городских отделов.
Главный недостаток этой системы управления видят в том, что голоса в коллегии могут разделиться, и нет такой власти, которая тогда могла бы сдвинуть ее с мертвой точки.
Теории города
Особое место, которое занимает город в системе муниципальных единиц, объясняет такое пристальное внимание к исследованию его правовой природы. Фундаментальным научным трудом в этом направлении является “Правовая теория города”, разработанная профессором права университета Пенсильвании Джеральдом Е.Фругом. Профессор Фруг, анализируя общую теорию города как подразделения штата, доказывает, что город, получая власть от штата, фактически является бессильным. Предоставление городу реальной власти, включая юридические права, которыми обладают частные корпорации, может, по мнению Фруга, способствовать наилучшему осуществлению “ общественной (публичной) свободы).
Этот вывод ему позволило сделать, в частности, изучение уже упомянутого нами ранее труда Диллона, который определил, что одним из наиболее важных аспектов современного американского города - он не столько штат в миниатюре, сколько коммерческая (деловая) корпорация: его дело - разумно управлять местными делами и экономно расходовать доходы инкорпорированного сообщества. Как только мы освоим этот урок и применим экономические (коммерческие) методы к схеме муниципального управления, - говорил Диллон,- мы будем на правильном пути к лучшим и более удовлетворительным результатам.
Города, наряду с другими единицами местного управления, изучались и с точки зрения их соответствия американской теории демократии. Ряд исследований местных сообществ заканчивался выводом, что они по форме являются скорее олигархическими, нежели демократическими, т.к. в них существует структура общественной власти или элитная группа или группы, которые реально принимают важные решения, редко утверждаемые другими членами сообщества.
Одно время замечание, что существует неравенство власти среди членов общества, расценивалось как заговор властьдержащих против других людей. С точки зрения демократической теории, политическая власть (в том числе применительно и к местному управлению) характеризуется 3 основными моментами:
1) политическая власть никогда не лимитирована, хотя элементы или источники, составляющие эту власть - должность, статус, деньги, влияние и т.д.- ограничены как по количеству, так и по качеству, однако политическая власть сама по себе существует без границ;
2) политическая власть никогда не бывает полностью сконцентрирована в какой-либо одной персоне или группе; в демократическом обществе даже более важно, чтобы не было персон или групп, полностью лишенных политической власти;
3) политическая власть является состязательной по сути и есть активный конкурент и конкурирующие группы, борющиеся за приобретение благосклонности и поддержки масс граждан.
Эта концепция политической власти, прежде всего с точки зрения состязательности, совершенно отлична от той, которую приводит Райт Милльс. Относительно власти в местных сообществах он говорит: «В каждом тауне или маленьком городе в Америке ряд фамилий из высшего класса становится над средними классами и возвышается над нижестоящим населением клерков и рабочих. Члены этого клана ... держат ключи к местным решениям; их имена и лица часто печатаются в местных газетах; фактически они являются собственниками газеты, равно как и радиостанции; они также собственники трех важных местных заводов и большинства торговых предприятий на главной улице; они управляют банками. Они абсолютно закрыты от смешения с кем-нибудь другим; они полностью осознают факт принадлежности к лидирующему классу лидирующих фамилий. Все их сыновья и дочери идут в колледж, часто после частной школы; затем они вступают в брак друг с другом или с другими мальчиками и девочками из подобных семей в подобных городах. После того, как они удачно поженились, они идут владеть, управлять, решать... И это стало традицией, и так это существует сегодня в маленьких городах Америки».
Определение точной правовой природы города важно и при решении такого вопроса, как ликвидация (роспуск) муниципальной корпорации. Города осуществляют некоторые функции (в частности, часть полицейских полномочий штата) и предоставляют определенные важные услуги и ни те, ни другие не могут просто перестать существовать. Более того, города владеют собственностью, которая представляет общественную пользу и не может быть передана в частные руки. Встает вопрос: если город распускается, что становится с его остаточными полномочиями и обязательствами?
Ответ на этот вопрос зависит от того, какую выбрать теорию природы муниципального управления. Существует 2 основные теории:
1) города - ничто иное, как инструменты штата, созданные штатом для более эффективного проведения политики штата. По этой теории, когда муниципальная корпорация распускается, ее полномочия и обязательства возвращаются к их источнику - штату, как возможный вариант - к параллельному или промежуточному уровню управления, определенному штатом, т.е. к смежному муниципалитету или графству;
2) города - создания их жителей, форма реализации их фундаментального права на самоуправление. По этой теории, если муниципальная корпорация распускается, граждане вольны осуществлять их право формировать другие корпорации, которые будут осуществлять подобные полномочия и будут субъектом подобных обязательств.
Американской науке известны и другие теории города, в частности, формирование городов по интересам, контрактных городов и т.п. Последняя теория, к примеру, основывается на отказе как от концепции города как создания штата, так и от города - создания его жителей. Предлагается абстрагироваться от географического принципа образования города, а рассматривать его как договорное (контрактное) образование. Такие города будут связаны вместе соглашениями их жителей вернее, чем просто географическая близость. Это позволяет включать в город-архипелаг только тех граждан, которые выразили свое согласие, и не включать в его границы нежелающих. Соответственно, муниципальные корпорации будут различной конфигурации (как специальные округа) для предоставления различных услуг. “Островные” города (города-архипелаги) будут осуществлять свою хозяйственную деятельность посредством заключения контрактов между городом и частными предоставителями услуг, а любые внешние проблемы будут разрешаться вышестоящими единицами управления.
б) Другие виды местного управления. Для тех граждан, которые проживают за пределами городов, основной формой местного управления является графство. Графства остались почти неизменными с колониальных времен, в них сильны древние традиции, население достаточно консервативно, что свойственно любой провинции, а потому местное управление имеет свои особенности.
Хотя графства являются наиболее традиционной и универсальной единицей американского местного управления и существуют почти во всех штатах, отношение к ним в штатах различно. Так, в Новой Англии графское управление находится в тени таунов, в то время как на юге страны графство как, тип местной единицы, доминирует. В Род-Айленде графства никогда не существовали, в Коннектикуте были упразднены в 1960 году, просуществовав около 300 лет; на Аляске графств нет, но существующие бороу являются единицами, очень схожими с графствами по своим функциям. Штат Техас насчитывает более 250 графств, в то время как многие другие штаты - не более 20.
Различия по территории между графствами достигают более 800 раз, но большие по территории графства могут быть одними из самых маленьких по численности населения и, соответственно, по плотности (так, в Нью-Джерси она составляла 807 человек на кв.милю, в Калифорнии - 100 человек, в Неваде - 2 человека на кв.милю). Графство Лос Анджелес насчитывало 7 млн.человек, графство Лавинг (штат Техас) - 114 человек. Только 4,5% графств имели население 250.000 и более, 6,8% - по меньшей мере 100.000, но эти 11,3% графств обслуживали 66% населения страны. В целом графства использовались для общештатных целей, но постепенно наметилась тенденция к ориентации их на местные вопросы. Рассматриваются графства преимущественно как ключевые политические единицы, защищающие интересы сельских территорий.
В настоящее время графства, предполагается, играют 3 главные роли:
во-первых, административного района штата, выполняя определенные функции, включая избирательные и судебные;
во-вторых, единицы местного управления. Графство все шире признается более муниципальной, чем квазимуниципальной единицей, и осуществляет как управленческие, так и собственнические функции;
в-третьих, координирующих агентств по определенным программам и функциям местного управления в таких сферах, как планирование, кадровая политика, библиотечные службы, районирование и др.
Делами графства ведает совет, в составе которого обычно бывает меньше десяти человек. Председателем совета может быть, например, судья графства. Многие должности в графстве заняты любителями, работающими не полный день и преимущественно без оплаты.
В функции графства входит регистрация сделок о купле-продаже недвижимого имущества, браков и всего, что требует общественной записи, а также строительство дорог, участие в штатных и национальных выборах, поддержание порядка, содержание тюрьмы и т.п., но самое главное, пожалуй, - выступать звеном судебной системы. Очень часто по любым вопросам графства обращаются за помощью к штатам и федеральному правительству.
Первичными подразделениями местного самоуправления в сельских местностях являются "тауны". Основа самоуправления в них - собрания граждан, на которых они избирают "выборных" для ведения общественных дел, взимают налоги, принимают решения по вопросам ремонта дорог, благоуствойства и т.д. В ряде северных штатов тауны подразделяются на "тауншипы" - нечто среднее между графством и тауном.
Множество мелких муниципальных единиц проходят как поселки и деревни и занимаются чисто местными проблемами: мощение дорог, освещение улиц, вывоз мусора и отходов, сбор местных налогов и др. Управление в них обычно возлагается на выборное правление или совет, которые имеют различные наименования: поселковый или деревенский совет, правление выборных лиц, правление членов комитета и др. Правление может иметь председателя или президента, может избираться мэр.
В некоторых штатах власть не возлагается на какое-то лицо или группу лиц, а решения принимаются непосредственно и регулярно самим народом на собраниях зарегистрированных избирателей.
в) Школьные и специальные округа. Достаточно многочисленными среди единиц местного управления являются школьные и специальные округа, которые, в отличие от остальных муниципальных органов, имеют узкую отраслевую специализацию (образование, дороги, санитария и др.). Однако могут создаваться округа и с более широкой компетенцией, выполняющие две и более функций, но они составляют небольшую долю в местном самоуправлении: так, в 1977 году более 93% округов составляли однофункциональные, и лишь 6,6% - многофункциональные округа. Границы округов могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц, а также пересекаться с границами других округов.
Специальные округа обладают признаками, свойственными самоуправляющимся единицам: они являются юридическими лицами, обладают гражданской правосубъектностью, действуют на основе самофинансирования и т.д.
Наиболее распространенными округами являются: школьные, пожарные, водоснабжения, жилищного строительства, санитарные и др. Число специальных округов быстро растет и распространение они получили во всех штатах.
Округа различаются между собой по размерам и финансовым возможностям. Как правило, наиболее крупными и мощными в финансовом отношении являются округа, занимающиеся транспортом, водопроводом, энергетикой.
Инициатива создания специальных округов может исходить как от населения определенной территориальной единицы, так и от местных органов и самого штата. Решение вопроса об образовании округа, определение его границ и компетенции относится к ведению штата.
В каждом округе образуется немногочисленный совет (5-7 человек), избираемый населением или назначаемый властями штата или местными органами.
Школьные округа принято выделять в особую группу округов. В них образуются избираемые населением советы, которые ведают практически всеми вопросами, относящимися к школьному образова-нию: взимают специальный налог для финансирования строительства и содержания школ, получают и распоряжаются штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимают преподавательский состав и т.д.
Возможность получения дополнительных финансовых средств на развитие конкретных сфер жизнедеятельности человека является одной из причин распространения школьных и других специальных округов. Введение дополнительных, специализированных, налогов люди воспринимают с пониманием, так как точно знают, на какие цели их деньги будут использованы.
В соответствии с проведенной в 1977 году переписью, соотношение числа единиц местного управления в США является следующим:
Графства - 3.042
Муниципалитеты - 18.862
Тауншипы - 16.822
Школьные округа - 15.174
Специальные округа - 25.962
Всего - 79.913
Как видно из приведенных данных, больше половины всех единиц местного управления в США составляют школьные и специальные округа.
Муниципальная кадровая политика
Несомненный практический интерес, с точки зрения развития российской системы местного самоуправления, может представлять вопрос о том, как проводится муниципальная кадровая политика в США.
«Кадровая политика - это искусство подбора новых служащих, используя старых таким образом, чтобы можно было получать максимальное качество и количество продукции и услуг от рабочей силы».
Кадровая политика включает в себя и работу, и должность, и мотивацию поведения людей внутри данной организации, «... в конечном счете направлена на то, чтобы цели деятельности этой организации были достигнуты наиболее эффективно и экономно с максимальным использованием всех работников».
Рассмотрим основные моменты, характеризующие работу с кадрами муниципальной администрации.
Сепаратизм. Разобщенность (раздельность) управления кадрами на различных уровнях американского управления. Как общее правило, кадровые системы в США на всех уровнях - федеральном, штатном и местном - действуют полностью независимо друг от друга ( несмотря на тот факт, что в некоторых случаях федеральное правительство устанавливает стандарты кадровой политики в правительствах штатах, а штаты - в ограниченном числе случаев - обеспечивают определенные службы в муниципальном аппарате.
Характерно, что кадровые системы различных уровней управления не имеют иерархических отношений.
Правовые основы муниципальной кадровой политики. Каждый штат имеет собственную правовую базу муниципальной кадровой политики, отличающуюся как от других штатов, так и в отношении различных уровней местного управления. Кадровая политика городов основывается, как правило, на следующих актах:
1) В относительно немногих случаях (Массачусетс и Нью-Йорк) города пользуются штатными законами, которые применимы к штатным служащим.
2) Общим для многих штатов является принятие общих законов, содержащих положения о “гражданской службе”, применимых к различным категориям городов, часто в зависимости от их размеров.
3) Специальные акты, определяющие рамки кадровой системы особых городов.
4) Местные хартии. Города, пользующиеся привилегией “home rule”, принимают собственные хартии, многие из которых включают положения по “системам гражданской службы”.
5) Акты, принимаемые муниципальным представительным органом.
6) Исполнительные или административные приказы. В отсутствие местной хартии или ордонанса местного представительного органа возможно принятие муниципальной исполнительной властью приказов, содержащих положения относительно управления кадрами.
Техническая помощь в реализации муниципальных кадровых программ. Как правило, местные власти в той или иной мере нуждаются в помощи по реализации муниципальных кадровых программ. Эта помощь может исходить от различных органов и осуществляться в различных формах. Достаточно распространенной является помощь на платной основе: закон штата уполномочивает кадровое агентство предоставлять определенные административные и технические услуги (в пределах юрисдикции) на платной основе (штаты Алабама, Калифорния, Орегон, Висконсин и др.).
Местные власти могут, путем местного референдума, решить, будет ли закон штата о гражданской службе распространяться на них. В случае положительного решения штат должен предоставлять услуги и обеспечивать службы, предусмотренные законом (Нью-Джерси, Массачусетс, Мэриленд).
В некоторых штатах (например, в Мичигане) технические услуги муниципалитетам на платной или консультативной основе оказывают Муниципальные лиги.
Основные черты кадровой политики в городах:
1) Независимость агентств гражданской службы. Наиболее общий тип соответствующей организационной структурной единицы муниципалитетов - комиссия по гражданской службе или кадровое правление. Обычно состоит из 3-5 назначаемых членов, которые служат на долгосрочной основе и на которых возлагается ответственность за выполнение закона о гражданской службе. Они могут также служить в качества политического правления для установления общих стандартов кадровой политики и заслушивания апелляций.
2) Открытая конкуренция (состязательность) - общий принцип для муниципальных кадровых систем. Он означает, что любое лицо, обладающее минимумом качеств, требуемых для замещения должности, может посредством экзаменов участвовать в конкурсе на замещение этой должности.
В последние годы некоторые местные ордонансы о гражданской службе несколько отошли от принципа открытой состязательности в сторону установления повышенных квалификационных стандартов, что в определенной степени ограничивает широкую состязательность в замещении должностей в муниципальной службе.
3) Концепция “должность”. Должность рассматривается как круг обязанностей и ответственности, которые предписаны данному индивиду. Эта концепция рассматривается в качестве базисного кирпича в построении американской публичной кадровой системы. Исходным является то, что кандидат нанимается для выполнения определенных обязанностей за определенную плату.
В контрасте с этой концепцией находится система подбора кадров в руководящие управленческие слои по их достижениям в образовании. Предполагается, что все дальнейшие кадровые подвижки приспособлены к прогрессу личности путем различных градаций в пределах класса.
В системе, основанной на концепции “должность”, индивидум обычно продвигается по служебной лестнице через конкурсные (состязательные) экзамены, схожие с экзаменами на замещение должности (вступительными экзаменами).
4) Экзамены на замещение особых должностей. Многие законы о гражданской службе содержат положения, сводящиеся к следующему: экзамены должны быть практическими по характеру и основанными на конкретной работе, которая будет выполняться лицом, занявшим должность. Это означает, что муниципалитеты экзаменуют лиц не для выявления их потенциала или основных умственных способностей, но на их знания специфического рода работы как особого уровня ответственности, будь то для повышения по службе или для приема на службу.
В последние годы этот принцип модифицирован на уровне экзаменов для приема на муниципальную службу. Суть новых экзаменов состоит в том, что они предназначены отобрать тех, кто имеет потенциал для роста в административной работе, но не имеет специальных знаний о работе, которую они будут выполнять. Особенно эта практика распространена в отношении недавних выпускников университетов. Но такие экзамены применяются только как приемные, а для повышения по службе сохраняются прежние, основанные на знании характера работы.
Континентальная модель
Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты:
· сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня),  выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
· ограниченная автономия местного самоуправления; наличие  на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.
Местное управление во Франции
В соответствии со ст.72 Конституции Французской Республики (1958г.) местными коллективами во Франции “являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие другие местные коллективы создаются законом”.
В практике функционирования французской системы местных органов понятия “местный коллектив” и “территориальный коллектив” рассматриваются как идентичные. Территориальный коллектив определяется как общественное юридическое лицо, имеющее право принятия решений административного характера и обладающее относительно широкой автономией в отношении государственных органов власти, не зависимое от “центра” и имеющее конкретную географическую базу. Едва ли можно согласиться с оценкой французских специалистов их системы местной власти, считающейся одной из наиболее жестко централизованных, применительно к полной “независимости от центра”.
Для системы местного управления Франции характерен принцип специализации, в соответствии с которым каждый местный коллектив связан строго определенной компетенцией, обусловленной их предназначением, за пределы которой они не имеют права выходить. В настоящее время основными территориальными (местными) коллективами являются регионы, департаменты и коммуны. Своеобразие местных коллективов Франции, в отличие от большинства других стран, состоит в том, что одновременно они выступают в качестве административно-территориальных подразделений центрального правительства, а соответственно, на их территории действуют должностные лица и службы, выступающие от имени государства.
Регион
С 1955 года регионы являлись чисто административными единицами, подразделениями центральной администрации, а потому действовали на основе централизации (основными же критериями местных коллективов являются децентрализация и наличие выборных органов).
Законом от 2 марта 1982 года регион приобрел статус местного коллектива.
Основными региональными органами являются совет, председатель совета, экономический и социальный совет. Своебразие такой системы органов объясняется главным образом закрепленным в законе от 2 марта 1982 года целевым назначением регионов “продвигать вперед экономическое, социальное, медицинское, культурное и научное развитие региона и устройство территории, обеспечивать защиту его самобытности”.
а) Региональный совет. С приобретением статуса местного коллектива в 1982 году до 1986 года регионы формировали свои советы на основе непрямых выборов (из депутатов от региона, от генеральных советов и муниципальных советов крупных коммун). В 1986 году были введены всеобщие прямые выборы членов региональных советов.
Совет принимает решения по всем вопросам, входящим в компетенцию региона. Контроль за законностью решений регионального совета осуществляет региональный комиссар республики (региональный префект).
б) Председатель регионального совета - является главой исполнительной власти в регионе. Избирается региональным советом из числа своих членов.
Председатель совета изучает все вопросы, выносимые на рассмотрение совета, готовит проекты решений, созывает совет и председательствует на его заседаниях. Председатель является распорядителем финансов региона. Руководит работой региональных служб и занимается кадровыми вопросами.
Региональный совет после избрания председателя на тех же началах избирает членов бюро, которые будут помогать председателю совета в осуществлении его функций. Совет вправе передать бюро и часть собственных полномочий по принятию решений (за исключением финансовых вопросов).
в) Экономический и социальный комитет. Является своеобразным структурным подразделением, существующим только в регионе - в других местных коллективах подобных органов нет. В его состав включаются представители органов, занимающихся вопросами, входящими в компетенцию региона.
Экономический и социальный комитет играет исключительно консультативную роль - давать заключения (как по собственной инициативе, так и в силу закона и по обращению председателя совета) по проектам решений и по любым вопросам, входящим в компетенцию региона.
На региональном уровне учреждена целая система служб государственной администрации. Представителем государства в регионе является «региональный префект» (в 1982 году название «региональный префект» было заменено на «региональный комиссар республики», но это была лишь чисто терминологическая замена понятий без изменения сущности и функций этого института, новшество не прижилось и в 1988 году окончательно официально было восстановлено прежнее название должности).
Главное назначение регионального префекта - проводить на территории региона политику правительства, прежде всего в вопросах экономического и социального развития территорий.
Департамент
Как и другие местные коллективы, имеет двойственную природу:
1) является государственной административно-территориальной единицей, осуществляющей делегированные центральной властью полномочия;
2) является местным коллективом.
В результате проведенных в 80-е годы реформ местного управления сущность департамента как местного коллектива стала доминирующей.
Любой вопрос, прямо затрагивающий интересы жителей департамента и не переданный в ведение другого местного коллектива, входит в компетенцию департамента. Особое значение имеют функции департамента по содействию сотрудничеству местных коллективов.
Основными полномочиями департамента являются: организация работы школьного транспорта, социальное обеспечение и здравоохранение, охрана окружающей среды, морские порты и некоторые другие.
Руководят работой департамента генеральный совет и председатель генерального совета.
а) Генеральный совет. Формируется на основе всеобщих прямых выборов. Генеральный совет департамента по-существу является постоянно действующим органом, поскольку, несмотря на ограниченный срок полномочий советников (6 лет), его состав обновляется не одновременно, а частично, каждые три года.
Заседания совета проводятся не реже 1 раза в три месяца и являются открытыми (если только сам совет не примет решение о проведении закрытого заседания).
Генеральный совет утверждает бюджет департамента, решает вопросы оказания финансовой помощи нуждающимся коммунам, учреждает общественные службы департамента, рапоряжается имуществом департамента и т.д.
б) Председатель совета. Является главой исполнительной власти в департаменте. Избирается советом из числа его членов. Выборы проводятся каждые три года (после обновления состава генерального совета). Председатель совета может переизбираться на эту должность неограниченное число раз.
Председатель совета осуществляет функции, аналогичные функциям председателя регионального совета.
Поскольку департамент является также подразделением государственной власти, осуществляющим делегированные полномочия центрального правительства, следует остановиться и на этом аспекте функционирования департамента.
Выделение департамента в качестве одного из уровней государственной администрации обусловлено, по меньшей мере, двумя причинами:
1) наличием должности префекта;
2) разветвленной системой государственных служб в департаменте.(См. там же, с.57).
Префект - носитель государственной власти в департаменте, представитель центрального правительства, информирующий его обо всех наиболее важных делах, происходящих в департаменте (для этого при префекте создается служба “общей информации”). В качестве главы всей системы государственной администрации в департаменте префект обладает, в частности, такими полномочиями, как обеспечение поддержания порядка в департаменте, осуществление контроля за исполнением законов и иных актов центральной власти, а также осуществляет административный контроль за деятельностью всех общественных учреждений департамента и его коммун.
Вопрос о префекте и его службах не рассматривается нами более подробно, поскольку не входит непосредственно в наш предмет исследования.
Коммуна
Коммуна - прежде всего местный коллектив, а не государственная административно-территориальная единица. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в коммуне самостоятельного должностного лица - представителя государства. Глава исполнительной власти в коммуне - мэр - одновременно выполняет функции представителя государства в коммуне.
Изменение границ коммун - компетенция центральных властей, споры же между коммунами по поводу границ между ними могут рассматриваться и префектом департамента.
а) Муниципальный совет. Численный состав муниципальных советов различен и зависит от числа жителей коммуны. В соответствии с законом от 19 ноября 1982 года самая маленькая коммуна (с числом жителей менее 100) вправе избирать 9 муниципальных советников, муниципальный совет самых больших коммун ( с числом жителей 300.000 и выше) насчитывает 69 советников.
Срок полномочий муниципальных советников - 6 лет. Свои функции они выполняют бесплатно (исключения могут быть предусмотрены лишь для некоторых крупных городов).
Совет в полном составе может уйти в отставку или быть распущен. Роспуск муниципального совета осуществляется лишь на основе указа Президента республики, принятого на заседании правительства, и возможен только по одной причине - если совет не в состоянии управлять коммуной.
Решения муниципального совета вступают в силу с момента их передачи представителю государственной власти (в префектуру). Законами 1982 года упразднено право префекта признавать решения совета недействительными, этим правом наделен лишь административный суд.
б) Мэр. Мэр избирается муниципальным советом на первом его заседании путем тайного голосования. На этом же заседании происходит избрание и заместителей мэра, число которых должно быть не менее одного, но и не выше 30% от установленной численности муниципальных советников для данной коммуны.
Срок полномочий мэра и заместителей - 6 лет и досрочное освобождение их от должности советом невозможно. За свою деятельность мэры и заместители мэра получают вознаграждение, не облагаемое налогом.
Полномочия мэра состоят как бы из двух частей, обусловленных двойственной природой этой должности:
1) полномочия мэра как главы исполнительной власти в коммуне;
2) полномочия мэра как представителя государственной администрации в коммуне.
Как глава исполнительной власти в коммуне мэр готовит и ведет заседания муниципального совета, проводит в жизнь решения совета, является распорядителем расходов, руководит муниципальными службами, осуществляет различные полномочия по охране общественного порядка и т.д.
Как представитель государственной администрации в коммуне мэр осуществляет ряд полномочий под непосредственным руководством префекта или прокурора республики.
Так, под руководством прокурора республики мэр осуществляет работу с актами гражданского состояния (регистрирует браки, рождения и смерти, следит за ведением соответствующего делопроизводства), определенные судебные функции (констатация правонарушений, розыск и задержание преступников, сбор доказательств и т.п.), функции прокурора в суде (в случае отсутствия комиссара полиции).
Под руководством префекта мэр обеспечивает обнародование законов и других нормативных актов, проведение выборов; участвует в проведении общегражданской и военной переписи населения, удостоверяет подписи, выдает лицензии от имени государства, и т.п.
Межкоммунальная кооперация.
Большое число мелких коммун, не имеющих необходимых материальных, финансовых, кадровых и иных ресурсов для нормального функционирования, вызывает необходимость выработки различных форм межкоммунального сотрудничества. Основными формами межкоммунального сотрудничества во Франции являются синдикаты коммун, дистрикты и городские объединения.
Синдикат коммун. Создаются префектом по просьбе заинтересованных коммун. Закон от 5 января 1988 года предоставил коммунам право выхода из состава синдиката без предварительного согласия партнеров, но при наличии согласия префекта.
Синдикаты коммун являются юридическими лицами. Компетенция их определяется коммунами в момент создания синдикатов и зависит от широты и характера полномочий, которые коммуны добровольно слагают с себя в пользу синдиката.
В зависимости от этого синдикаты могут быть специально-целевыми и многоцелевыми.
Специально-целевые (или одноцелевые) синдикаты коммун создаются для совместного осуществления одной из функций - уборки мусора, водоснабжения, школьного транспорта и т.п.
Многоцелевые синдикаты реализуют множество услуг, в которых есть совместная заинтересованность вошедших в состав синдиката коммун.
Закон 1988 года предусмотрел возможность создания также долевых синдикатов ( коммуна передает полномочия только частично, наделяясь соответствующей долей участия в работе синдиката).
Финансовые средства синдиката складываются из обязательных взносов членов-коммун, субсидий из госбюджета, займов, а также частично из сборов платежей за пользование услугами, предоставляемыми синдикатами.
Размеры и порядок внесения обязательных взносов коммун фиксируются в учредительном документе синдиката и могут зависеть от финансово-материального положения коммуны, численности жителей, доли переданных полномочий и т.д.
Руководят работой синдиката комитет и председатель синдиката.
Комитет синдиката образуется из представителей входящих в его состав коммун, как правило, избираемых муниципальными советами этих коммун из числа муниципальных советников. Комитет работает в форме заседаний, проводимых 1-4 раза в год, на которых принимаются решения по всем вопросам, касающимся реализации полномочий синдиката.
Председатель синдиката является главой исполнительной власти в синдикате. Порядок его избрания и полномочия в отношении комитета аналогичны порядку избрания мэра коммуны и полномочиям мэра в отношении муниципального совета.
Дистрикт коммун.
Считается более развитой формой межкоммунального сотрудничества. Несмотря на то, что порядок образования дистрикта аналогичен созданию синдиката, он существенно отличается от последнего по характеру полномочий.
Если при создании синдиката коммуны достаточно свободны в определении объемов своих полномочий и конкретных функций, передаваемых в пользу синдиката, то дистрикт образуется для выполнения конкретного минимума задач, в связи с чем ему в обязательном порядке передаются коммунами соответствующие полномочия. Для всех дистриктов такими обязательными функциями являются: управление жилищными службами и управление противопожарными центрами. По решению членов-коммун в ведение дистрикта могут быть переданы и другие полно и т.д.................


Перейти к полному тексту работы



Смотреть похожие работы


* Примечание. Уникальность работы указана на дату публикации, текущее значение может отличаться от указанного.